国土空间规划再认识——我国空间规划演进与变革刍议

周旭东

(福建省城乡规划设计研究院 福建福州 350007)

0 引言

2019年5月，《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)印发，标志着我国国土空间规划体系的顶层设计和“四梁八柱”基本形成。其中，明确到2020年，基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。同月，自然资源部下发全面开展国土空间规划工作的通知，各省、市、县纷纷响应，国土空间规划全国一盘棋，摸索前行、逐步推开。

当前，各级国土空间总体规划编制工作仍在如火如荼地开展，但整体工作较预期目标有所延缓，伴随着也出现了一些声音。可见，面对国土空间规划这一新生事物、这一庞大的系统工程，需要足够的耐心逐步推进。彷徨之余，本文从空间规划的概念切入，并通过系统地回顾我国空间规划演进历程、梳理空间规划改革政策，澄心涤虑、回归初心，全面地再认识国土空间规划，以利更好地再出发。

1 探本溯源：空间规划研究情况

1.1 空间规划概念

欧洲联合会区域规划部长会议1983年首次对“空间规划(Spatial Planning)”进行了定义，称其为“经济、社会、文化和生态政策的地理表达”。作为现代城市规划、区域规划的发源地英国，2004年率先提出将建立完善空间规划体系。彼得·霍尔(P Hall)等认为，传统的空间规划可以一直追溯到早期英国城乡规划、土地利用规划等偏重于物质空间形态的规划[1]。空间规划作为一个舶来的专业术语，20世纪90年代后期传播并深刻影响了中国城市规划领域，对我国区域规划、国土规划、土地利用规划等领域也产生了不同程度的影响。唐子来等认为空间规划一直以来就是协调经济发展和环境保护的主要手段，并从单纯的土地利用和空间布局延伸到涉及经济社会和政治领域的综合规划[2]。

通过分析，笔者认为在规划全球化发展的21世纪初期，我国空间规划的前身主要包括城市规划、区域规划、国土规划、土地利用规划等。前者是后者在全球化形势下的发展演化，延续了传统物质形体规划的优点和塑造空间秩序的能力[3]，并且构成了我国空间规划体系中不同层次的规划[4]。虽然国内学界就空间规划有一定共识基础，但对其的界定仍较为模糊，多数是基于学者自身研究角度、部门发展的描述性思考，尚缺乏统一的系统性认识。

直至2013年后，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《改革决定》)《生态文明体制改革总体方案》(以下简称《生态文明方案》)相继出台,明确指出我国空间规划是建立在包括主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、海洋功能区划等在内的各类空间性规划基础上形成的。2019年，《若干意见》则进一步指出：国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排。至此，我国关于国土空间规划的定义、功能得以正式明确。

1.2 国内外空间规划体系

1.2.1 国外空间规划体系

目前编制并实施空间规划的国家因不同的地域特色、历史文化、政治法律环境等而形成了各具特色空间规划体系。其中，德国的“Raum planung”(空间规划)是以“联邦-州域-地区-城镇”为主体的4级空间规划体系，其地方城镇规划又分为预备性土地使用规划和建设规划。英国的“town and country planning”(城乡规划)包括“国家-区域-地方”3级空间规划，其地方层面包含地方发展规划和邻里规划。

各国空间规划体系虽然各有不同，但层级清晰、分工明晰，具有较强的体系性和连续性，从而保障了对各自国土的全覆盖规划管理需求。可见，空间规划体系己逐步演化成各个国家对不同层次空间规划的统称。但各自系统的组织方式上也各具特色，与发展阶段与国情特征紧密关联。

1.2.2 国内空间规划体系

如前所述，国土空间规划体系建立以前，我国并未建立严格意义上的、统一的国家空间规划体系。传统的空间规划体系内容多样，本质上更像是各类空间性规划的汇总，庞杂且不健全，长期存在规划类型多、相互不衔接等问题。为此，国内众多领域学者进行了深入研究讨论。总体上侧重于对传统各类空间性规划的“物理整合”，重点强调理顺宏观层面的国土规划和区域规划纵向关系，以及整合部门间具有不同侧重点的规划的横向关系[5]。

2019年，我国正式明确形成“五级三类”的国土空间规划体系，其涉及丰富的内容和技术前所未有，且有别于国外空间规划体系。庄少勤指出，要以“走新路”“守初心”“接地气”为核心，指导国土空间规划在理论、方法、实践各层面突破创新，使规划“能用、管用、好用”[6]。杨保军等认为，重构国土空间规划体系是生态文化时代对空间治理改革的具体要求，要着眼于“一优三高”为长远目标[7]。换言之，国土空间规划既要守住生态底线，也要把控发展主线；既要树立目标，也要解决问题；既要蓝图引领，也要强化治理。

1.3 空间规划研究述评

空间规划“旧”中有“新”。“新”在开创了新的概念和涵义，形成了新的规划体系、方法和制度；“旧”在延续性，延续了传统空间性规划的优点和处理空间秩序的能力。国外空间规划起步早于国内，已逐步形成了相对成熟且各具特色的空间规划体系。我国国土空间规划体系是在长期研究借鉴国外经验、结合自身特点刚刚建立起来的，被赋予了丰富内涵和时代要求，其理论研究和实践探索还有待进一步完善。

2 温故知新：我国空间规划演进

新的空间规划体系架构并非一蹴而就，而是根植于我国特殊国情与规划实践的长期历史经验。空间规划体系改革之际，以大学院校为主的国内众多学者和专家，从城市化发展、城市与区域规划、城市规划发展、空间规划体系建构、国家治理央地关系、资本货币与城市规划关系等研究角度，对我国空间规划发展进行了深入的分析。不论角度如何，对我国空间规划演进段落的划分趋同。通过梳理，笔者认为，我国空间规划的发展演进以中共十八大为转折点。2012年以前，空间规划呈现由“城市-全域”“城规-两规-多规”逐步发展的态势；2013年之后，进入全域尺度下多规由“冲突-协调-统一”的新型空间规划体系改革时期。总体上可分为两大段落，即空间规划的自我发展完善期和改革整合重构期，如图1所示。

图1 我国空间规划演进与变革示意图

2.1 各类空间规划自我发展完善历程

我国最早的空间规划是现代城市规划，源于工业革命以来对大城市发展所带来的“城市病”的治理。它自20世纪20年代从西方借鉴而来，中间虽有起落甚至中断，但不断完善并延续至今。规划，随着国家各时期建设发展的具体需要而不断演进，在城市发展过程中逐步占据引领作用[8]，成为指导我国空间建设的主力军。自新中国成立到中共十八大前，这一时期的空间规划发展可细分为起步阶段、发展阶段、完善阶段三段历程。

2.1.1 起步阶段——城规主导、起落波动

建国初期，百废待兴，这一阶段引导经济发展是规划的第一要务，空间规划主体是城市规划，以服务工业化为首要目标，本质上是国民经济计划的具体化，故而也因经济发展的变化而出现“大起大落”[9]。该阶段的城市规划，侧重于物质性的空间规划布局，主要包括城市整体和重点片区两个层面，其中城市总体规划又称为初步规划。与此同时，为统筹协调工业项目与城市的关系以及基础设施配套建设，当时建委从原苏联引进了区域规划，后来因经济发展、社会变革而中断。这一阶段的初步规划和区域规划，是我国空间规划面向区域的第一次探索。

2.1.2 发展阶段——两规并存、相互制约

改革开放后，国民经济实现了快速发展。城市规划得到了相应地恢复和发展，同时也出现了土地利用规划。这一阶段空间规划呈现出城市规划和土地规划并进共存，在遵循各自不同的规划逻辑和管理体系基础上各展所长，同时规划内容互相制约，并逐步成为地方政府争取土地发展权和资源要素配置、参与区域竞争的重要工具。

城市规划长足进步。因与地方政府权益紧密关联，城市规划在这一阶段得到了长足发展，形成了以城镇体系规划、城市总体规划、详细规划为主体的城市规划体系。其中新创的城镇体系规划，从法理角度意味着城市规划在空间上，正式由城市点状向区域网状迈进。然而，“以地方目标为导向”是这一阶段城市规划的一大特点，法定规划一定程度上满足不了部分经济发达的地方需求。为统筹县市域开发与保护和区域设施布局，深圳、厦门等较发达城市开始探索面向全域的城乡一体化规划研究。为突破城市总体规划的束缚、谋求城市扩展空间，在西欧空间规划的影响下，广州、南京等沿海发达城市还开展了面向县市域的总体发展战略规划、概念规划，描绘起地方全域发展宏图。这些规划探索极大拓宽了城市规划的实践领域。因此，城市规划变得不仅是为了开发建设城市，还包括研究城市发展方向、确定目标和战略、凝聚全社会共识等[7]，逐步演变为面向全域的城市发展的蓝图。

土地规划新生发展。为遏制土地浪费，加强国土的保护、整治与开发、利用，我国借鉴西欧和日本等地的国土规划，并创设了土地利用规划。前者曾覆盖全国范围，后因机构调整等因素被搁置；而后者从无到有、从以农村土地为重点研究对象，逐步转向全域覆盖，开始了区域尺度的空间规划探索，通过土地用途分类分区等方式，逐步形成了较为完善的土地利用规划体系，自上而下地加强了土地的管控力度，对于城市规划的约束逐渐加强。

这一时期，以城市规划和土地利用规划为主的空间规划逐步发展、初成体系，且都不同程度地探索和面向全域。但因地方扩张发展模式与要素垂直管制模式在体制、思维模式等方面截然不同，导致两类规划在市县域空间上的冲突日益增多，协调工作收效甚微。

2.1.3 完善阶段——多规混杂、自成体系

进入21世纪，随着经济和城镇化的加快推进，城乡二元分割、资源环境破坏和空间重叠冲突等方面问题日益凸显。国家多个部门和省市纷纷采取措施，探索改进和制定各类空间规划作为调控手段，统筹全域保护和开发。因此，区域规划、国土规划得以重启，还催生了诸多新型空间类规划,如主体功能区划、海洋功能区划，涵盖林地、湿地、草原、海岛等资源规划，以及为协调各类空间规划之间矛盾的“多规合一”。这一阶段既是各类传统空间规划的自我完善阶段，也是探索新型空间规划的重要转折期。总体上，在市县域层面形成以城乡总体规划、土地利用总体规划为主体，其他空间规划互为补充的多规局面。

城乡规划体系重构完善。“城乡统筹”是这一阶段的规划主线。一方面，重新建构了“城镇体系-城市-镇-乡-村庄”的五级城乡规划体系；另一方面，浙、苏、粤、鲁、川、渝等地多地相继开始探索市县域规划现实“全域覆盖、多规协调”的路径，出现了诸如县市域总体规划、区县城乡总体规划、县市域城乡一体化规划、县市域城乡统筹规划等实践形式[10]，标志着城市规划实现了从项目落实到全域布局再到公共政策的转型探索，成为综合性的空间规划。

土地利用总体规划改进。为了改变在实际操作过程中目标指标一再被突破的局面，土地利用规划也尝试着改进和完善。树立了“全局、弹性、动态”的理念，加强对经济、生态、社会等方面的评价，侧重点由土地单要素向满足多目标转变，并随之增加了确定土地利用方向与用地指标、优化土地利用结构和布局、划定土地利用分区与管制规则等方面的内容。

国土规划、区域规划重启。为进一步加强区域空间的管控，国土部和发改委先后又重启了国土规划和区域规划，研究层面主要集中在省市级和跨行政区域。由于二者的规划技术与管理工作基础薄弱，致使规划职能难以充分发挥[4]。

主体功能区规划的创设。为了应对国内外经济形势和挑战，基于产业、空间、人口、资源、环境等因素国家发改委创设了主体功能区划。该规划主要应用于国省级宏观层面，主要通过空间区划、政策制定来管控空间发展和土地利用，对国土空间的开发具有战略性、基础性、约束性等指导作用。由于缺乏法律和技术支撑，作用未能达到预期。

“多规合一”探索。针对各类空间规划在市县域层面日益凸显的空间矛盾，国家有关部门和部分市县先后开始了全域“多规合一”探索。苏州、宁波、安溪等6个市县经国家发改委批准开展了“三规合一”试点工作，由于缺乏体制保障，改革效果不尽如人意。此后，为协调两规在图斑上的矛盾，解决项目落地困难等实际问题，上海、武汉、广州等地相继采取制度创新或机构整合等方式，自发开展了“两规合一”“三规合一”的探索。

这一阶段的空间规划发展总体呈现全域化、综合化、多样化的特点，各类空间规划的“规划边界”逐渐模糊。由于缺乏顶层设计、政府事权划分不清，加剧了空间规划编制事权的争夺。各部门都把“空间协调发展和治理”列为各自的规划目标，规划期限、规划内容、技术标准、实施手段各搞一套，自成体系[9]。因部门间所采用的基础底图底数、坐标体系不尽相同，难以在同一空间有效整合，空间规划与部门职责重叠冲突的问题进一步加剧，给国家和地方的发展质量与治理效率带来了影响。

2.2 新型空间规划改革整合重构历程

随着全面深化改革工作的深入实施，国家做出了“建立空间规划体系”的战略部署，以应对“政出多门”的各类空间规划之间矛盾加深，和生态环境恶化、资源能源趋紧等问题。面向“全域覆盖、多规合一”的空间规划改革，自此拉开序幕，并细分为试点、重构两个阶段。

2.2.1 试点阶段——政策指导、分头探索

2013年以来，随着中央指导意见和政策的相继出台，一场全国范围、自上而下推进空间规划体系改革的局面逐步形成。各地的规划试点工作，为国土空间规划体系的建立，提供了宝贵的实践经验。

市县“多规合一”试点。2014年8月，国家四部委在全国范围内选取28个市县开展“多规合一”试点工作。各试点聚焦部门交叉管理带来的空间冲突、缺乏衔接等问题，认真摸清底数、揭露矛盾，寻找和消除“矛盾图斑”，并最终形成“一张蓝图、一本规划”指导工作的局面。同时在坚持保护优先、突出结构优化、面向全域管控、探索体制创新等方面形成共识。但各部委大多基于各自的政策工具制定技术指引推进试点工作，受部门思维局限，对“多规合一”的理解不尽相同，形成了三种改革方案。赵民等学者[9]认为，“政出多门”无法从根本上解决规划重叠冲突的问题，难以形成长久可实施的“多规合一”。

“三级联动”的省级空间规划试点。2017年1月，在实施市县级试点工作基础上，中央进一步提出对省空间规划试点的工作要求，海南等9省份入选，要求采取“上下联动、协同推进”的工作方式，同步推进省级、市级、县级空间规划编制试点，以确保空间规划的相互衔接、分级管理。以主体功能区规划为基础，确定了“先棋盘、后棋子、编规划、建平台”的规划路径，尽管后续因机构改革而告停，但为后续国土空间规划的编制，提供了可借鉴的宝贵经验。

“努力探索”的城市总体规划和土地利用总体规划试点。2017年下半年，住建部继续落实中央关于空间规划改革精神，选取苏浙两省，广州、厦门等15市作为城市总体规划编制改革的试点地区，并从战略引领、刚性控制、规划落实等方面提出试点要求。2018年初，国土部也在部署开展了新一轮土地利用总体规划编制试点工作。但最终都因机构改革而搁置。

2.2.2 重构阶段——整合归一、重新建构

在具备充分的改革试点经验的条件下，国家实施了一系列重大部署。2018年3月，中央从体制机制层面做出根本性改革，对现有空间性管理部门进行整合，组建自然资源部，实现了空间规划权的高度统一，为重构国家空间规划体系奠定了基础，从此空间规划的编制将政出一门，“九龙治水”成为历史。

2019年5月，《若干意见》正式印发，标志着空间规划体系改革重构的确立。为规范全国国土空间规划编制工作，提高规划的科学性，自然资源部陆续印发规划编制指南。同时多次召开全国国土空间规划编制工作推进视频会，指导各地国土空间规划开展。

截至目前，全国国土空间规划和大部分省级国土空间规划已进入评审阶段，而大量的市县国土空间规划(国批城市除外)或在方案编制过程中、或在徘徊等待上级规划传导过程中逐步前行。

2.3 空间规划演进特点

长期以来，我国各类空间规划在国土空间有效保护与合理利用、支撑城镇化快速发展等方面起到了很好的促进作用，得到了适应性的发展。其中，城市规划内容不断扩充、空间不断拓展、范畴不断跨越，形成综合性强、体系完整、理论充实、技术成熟的城乡规划体系。但在纵向管理层级上呈现出“头轻脚重”的特征。其在宏观战略研究、结构性规划管控、以人为本的城乡要素综合配置能力等方面，有比较明显的优势，值得继承。但也存在不少问题，如：侧重于地方层面的思考，以发展建设为导向；着重建设空间的规划与管控，对非建设地区的空间资源缺乏有效配置和管控手段等。土地利用规划管制手段日渐多样、信息平台不断完善，形成自上而下以供定需、层层落实刚性管控的土地规划和管控体系。其在分区管制用途、分类控制指标、整治整理土地的优点值得借鉴，但也存在规划内容和管控要素相对单一，缺乏战略思维和人本导向；重指标管控、轻空间布局，重耕地保护、轻用地统筹等问题。

我国的空间规划的演进，是一个从无到有、由“多”合“一”，从点到面、由“单一”到“综合”的过程；也是一个吸收借鉴国外经验、结合自身特点逐步发展、改革、创新的过程。空间规划不但长期服务于国家的经济发展，而且因不同阶段的发展重点和发展理念而日渐丰富，也因社会矛盾演变和生态环境保护而逐步完善，还因城乡规划建设、自然资源管理等自身问题而不断革新。

3 爬梳剔抉：改革背景政策梳理

建构国土空间规划体系，是新时期国家为解决现实矛盾、建设生态文明、落实以人民为中心做出的重大部署。为更好地落实新时期发展理念和要求、服务国家经济社会发展和空间治理需要，有必要深入解读近年来尤其是十八大全面深化改革以来中央有关政策文件和重要讲话报告，理清指导思想和工作要求，进一步明确工作方向。

3.1 关于空间规划体系改革的重要政策文件

2013年《改革决定》的正式发布，标志着中国改革开放的新阶段，《生态文明方案》等政策文件的陆续发布，对空间规划体系的改革指明方向，如图2所示。

图2 国土空间规划改革历程示意图

3.1.1 空间规划体系改革是加快生态文明建设、构建国家治理体系的重要组成部分

《改革决定》在第十四部分“加快生态文明制度建设”中提出“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”。可见，空间规划改革是源自生态文明体制改革的制度设计，建立空间规划体系既是生态文明制度建设的抓手，也是建构国家治理体系的重要组成部分，同时还承载着不断推进全面深化改革目标实现的重大职责。

3.1.2 空间规划体系是生态文明体制改革的核心内容和解决方案

《生态文明方案》提出“以构建以空间治理和空间结构优化为主要内容”的改革目标，提出编制统一空间规划、推进市县“多规合一”、创新规划编制办法、整合规划编制部门等具体解决方案，点明空间治理的重要性，尤其是市县空间规划改革的重要性和紧迫性。

3.1.3 关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见

《若干意见》指出，建立国土空间规划体系，“是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措，是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段，是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现两个一百年奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求”。由此可见，在规划内容上需落实生态文明、践行绿色发展，要以人民为中心、促进高质量发展和高品质生活，应体现国家意志、落实国家战略。在规划方法上，要做到“全国统一、责权清晰、科学高效”，最终作为国土空间的顶层设计，“发挥在国家规划体系中的基础性作用，为国家发展规划落地实施提供空间保障。”

3.2 关于国土空间规划要求的重要报告

习总书记在各个时期的重要讲话，展现了不同阶段的发展重点和社会矛盾的演变，点明了国土空间规划编制的方向和要求，从而引导我国的国土空间规划随之日渐丰富与完善。

3.2.1 习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告

习近平总书记在党的第十九次代表大会上指出，我国已进入中国特色社会主义新时代，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾已然成为新的社会主要矛盾。因此，要坚持生态文明建设，以新发展理念引领经济高质量发展，推动形成绿色发展方式和生活方式。这也是对国土空间规划编制工作的具体要求。

3.2.2 习近平总书记参加内蒙古代表团审议的讲话

习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议内蒙古代表团审议时，再次对国土空间规划的编制提出具体要求：一是要贯彻新发展理念，统筹好经济和生态的关系，探索处一条符合战略定位、体现地方特色，以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子；二是要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。其中，值得关注的是“生态优先、绿色发展、高质量发展、新发展理念、底线思维、‘三区三线’、本地特色等”，不仅仅是对内蒙古提的，更是对全国的国土空间规划进一步提出的具体方向和要求。

3.3 国土空间规划核心要义

新时代有新矛盾，也有新理念、新要求。生态文明建设要求更高质量的空间发展模式，经济社会发展要求更高品质的国土空间供给，时代改革进步要求更高效能的空间治理水平。本文认为，新时代下，国土空间规划需要新思维，应以“生态文明建设”为根本遵循，以“国家战略保障”为基本逻辑，以“以人民为中心”为基本出发点，以“空间治理提效”为落脚点，这是空间规划改革以来中央核心要求所在。故而，国土空间规划编制应强化和落实“战略引领”与“生态优先”两个导向，面向“高质量发展、高品质生活、高效能治理”三高要求。简而言之，即“双导三高”，这是新时代国土空间规划的核心要义。

4 结语

国土空间规划是新时代空间治理的重要抓手，是基于城市规划、借鉴国外经验、结合国情变化不断完善、逐步演进、因应变革形成的新型空间规划。故而应立足于新的时代要求，用全新的理念和思维，在全新的框架体系下认识国土空间规划的核心要义。对照城市规划、土地利用规划等传统空间性规划，国土空间规划在规划理念、规划内容、规划实施、规划方法4个方面具有明显的转变，如图3所示。

图3 国土空间规划“四个转变”示意图

国土空间规划涉及城乡规划、国土资源、林业、海洋、生态等众多领域，各自的知识结构、思维逻辑、技术方法、管控手段各不相同。规划编制过程中，应摒弃传统空间规划的老思路和以往经验的孤傲姿态，加强各专业、各团队的跨界协作，取长补短，发挥各自的优势，共同统筹和协调全域的保护与开发。同时加强纵向层级间、横向部门间的联动与协同，保障规划的传导“合一”；强化大数据分析、风环境模拟、多维度场景构建等新技术应用，提高规划的科学性。

当下，“头部”(国家和省级)规划工作进入收尾阶段，而“脚部”(市县级)规划工作正处关键节点，任重道远。作为国家空间治理体系中的重要环节、完善国土空间规划体系的关键层级，同时也是城市规划长期实践探索的“主战场”——市县级国土空间规划，应充分吸收城市规划的长处和其他空间类规划的优点，按照生态文明新时代新要求，因地制宜地夯实基础工作(包括摸清底图底数、推进评估工作、开展专题研究、明晰问题短板、识别风险挑战等)、加强战略研究(谋划发展定位、确定战略目标、对标指标参数等)、统筹三线划定(合理划定生态保护红线、科学划定城镇开发边界、对接永久基本农田核实补划)，设定不同情境做出相应预案，逐步优化国土空间格局，保障市县级国土空间规划不缺位、不迟到，及时有效地融入全国国土空间开发保护“一张图”。