浅述农村土地确权颁证工作的意义及方法——以巴里坤哈萨克自治县花园乡为例

□华小军

（巴里坤哈萨克自治县花园乡农村合作经济（统计）发展中心/ 财政所 新疆 哈密 839200）

1 花园乡基本情况

巴里坤哈萨克自治县花园乡（以下简称巴里坤县花园乡）东靠县城、南依天山、西连海子沿乡、北与大河镇相望，乡政府位于县城西北150 m 处，花园乡共有3 个行政村，分别是花庄子村、南园子村和头道河子村，辖区内总人口3 072 户7 638 人，有汉族、哈萨克族、回族、蒙族和满族。花园乡总面积593.2 km2，其中耕地0.25 万hm2、林地0.05 万hm2。

2 土地经营权确权颁证工作的重要意义

农村土地确权颁证是一项利国利民的大事，通过土地确权颁证可以让农民吃上“定心丸”，促进“三农”改革，加快农村土地规模化流转，摆脱土地对农民的束缚。同时，对转移农村剩余劳动力、增加农民收入、促进乡村振兴具有重要意义。

3 巴里坤县花园乡土地确权的主要经验及做法

3.1 明确目标

按照“试点先行、压茬开展”的原则，在花庄子村及南园子村各选取1～2 个村民小组进行试点，经验成熟后再全面铺开。

3.2 明确登记范围

①农户家庭承包方式经营的农村集体土地；②村组集体机动地（含依法开垦的四荒地及圈子地）。

3.3 明确任务

①清查核实二轮土地承包档案资料；②界定承包地面积、四至和空间位置；③妥善解决历史遗留问题；④完善土地承包经营权登记簿相关内容；⑤签订土地经营权承包合同；⑥颁发农户家庭土地承包经营权证；⑦做好农村土地承包纸质档案及电子档案归档工作。

3.4 工作开展情况

巴里坤县花园乡严格按照《巴里坤县农村土地承包经营权确权登记颁证整县推进试点工作实施方案》要求，结合花园乡实际，出台了《巴里坤县花园乡南园子村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》《巴里坤县花园乡花庄子村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》，严格按照实施方案开展土地确权颁证工作[1]。

巴里坤县花园乡土地确权颁证工作涉及两个村委会，19 个村民小组。其中巴里坤县花园乡花庄子村9 个村民小组，二轮承包农户667 户、2 690 人，耕地面积1 224.2 hm2；南园子村10 个村民小组，二轮承包农户785 户、3 179 人，耕地面积1 369.1 hm2。

3.5 土地确权颁证工作的主要做法

（1）配齐、配强土地确权颁证工作小组。为了确保花园乡土地确权颁证工作顺利完成，乡党委成立了以党委副书记为组长，分管农业领导为副组长，农经、财政、水管、林业、土管等涉农部门及各村书记为成员的农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组。

（2）组织召开确权工作动员会议。采取分村集中培训的方式，重点对确权办工作人员、“访惠聚”工作组成员、村组领导、村确权工作组成员（三包工作组）、登记监督小组成员等进行面对面的现场培训。

（3）推行“三包”（包户、包人、包组）工作机制。花园乡以“三包”工作组为单位，每个组抽调3～4 名乡干部分组包干指导村组开展土地确权颁证工作，明确职责，做到责任到人。同时各村民小组选举成立5 人确权登记监督小组，负责本组农户承包地块权属调查、地块指认、权属争议纠纷调处和审核公示等工作的监督，协助“三包”工作组完成土地确权工作。

（4）摸清二轮承包人口调取相关资料。一是调取1997 年底巴里坤县花园乡花庄子村及南园子村户籍底册作为土地确权的人口参考依据。二是要求乡农经站提供1999 年、2000 年提留表及相关土地台账等资料，供村组制订本村实施方案决策使用。

（5）经过民主议事程序制定花庄子村及南园子村土地确权颁证工作实施方案，报花园乡党委、政府批转下发执行。

（6）确定人均二轮分配标准面积。依据1998 年二轮分配人均土地面积，召集村民或村民代表会议确定本村民小组二轮承包人均分配耕地面积。

（7）组织复查耕地面积。以“三包”工作组为主，各组5 人监督小组为辅，全面丈量复查花庄子村及南园子村耕地面积。由工作组实地丈量每块耕地面积，并记录在册，由指界村民及各组5 人监督小组签字后形成地籍原始档案。

（8）“三包”工作组进村入户详细核实每户村民家庭二轮承包人口，承包地块四至界限等。登记外嫁女二轮承包后是否重新承包土地，是否存在双份地，1998 年后新出生人口是否存在小调整新增承包土地等事项。同时收集各家各户二轮参与分配人口及新增人口户口本及身份证复印件并登记备案。

（9）要求“三包”工作组对所收集到的有关二轮承包人口、地块等资料，依据县确权办下发的14 张表，重点详细登记二轮承包土地台账、二轮承包地亩情况表、权证变更登记表、二轮承包人口新增人口承包台账、人口统计表等表。同时，登记耕地复查汇总表、确权人口信息汇总表。

（10）“三包”工作组积极配合测绘公司，完成花庄子村和南园子村农户家庭成员、共有人、农户家庭承包经营土地界址等人员信息及地块权属的调查确认工作。

（11）配合测绘公司利用大数据对比，核查花园乡土地承包经营权确权登记人员身份信息重复情况。

（12）“三包”工作组积极配合测绘公司，利用卫星测量技术核实花园乡农户承包地面积、四至、空间位置等情况，形成反映农户承包地块面积、四至、空间位置、权属关系、信息编码等情况的地籍图件。

（13）“三包”工作组依据测绘公司提供的家庭成员、地块情况等进行公示，公示期间有异议的进行重新复核，无异议的公示期满7 天后以组为单位，填制公示结果归户表，由发包方签章、法人代表签字和承包方签字、按手印确认。

（14）完善登记簿相关内容。按照一户一簿的原则建立健全登记簿，明确承包地的地块范围、面积及权利归属。

（15）签订土地承包合同。按照自治区统一制定的合同文本，重新签订土地承包合同。农户签订土地承包合同时现场拍照作为电子档案。

（16）检查验收土地确权成果。采取村自查、乡确权办抽查、测绘公司自检、县领导小组检查等方式，对花园乡各村完成的土地确权工作开展阶段性检查。经巴里坤县检查之后，接受自治区、地区领导小组组成的专家组核查和验收，全面完成确权成果验收。

（17）开展土地确权“回头看”工作。在土地确权颁证过程中不可避免地会出现漏人、漏地、地块界定错误、整户确权面积有误、户主信息有误、家庭成员性别有误、家庭参与确权人口有误等问题，所以非常有必要开展土地确权“回头看”。

（18）颁发土地承包经营权证书。土地确权“回头看”后在确保土地承包经营户人员信息、地块信息等准确无误的前提下，由县人民政府向农户依法颁发农村土地承包经营权证书，原已发放的农村土地承包经营权证收回销毁。经过多轮“回头看”并经新疆维吾尔自治区人民政府验收通过后，巴里坤县人民政府于2020 年6 月为花园乡1 452 户5 917 人颁发了土地确权证，确权面积0.21 万hm2，圆满地完成了此项工作。

（19）档案整理移交工作。对巴里坤县花园乡土地确权过程中形成的有关土地确权颁证文字资料、电子资料、影像资料等按照档案馆要求编制目录，综合档和户档分类归档，形成县、乡、村3 级档案，永久保存。

4 存在的问题及不足

一是二轮土地承包人口界定有误；二是存在土地权属不清、指界错误；三是新开垦地块确权问题；四是二轮承包时原集体经济组织成员自愿放弃二轮承包地，因文字档案缺失又要求确权、确地；五是个别村干部执行政策打折扣；六是二轮承包面积与测绘公司实测面积不相符；七是二轮承包家庭成员信息、家庭成员关系有误。

5 建议与对策

一是二轮土地承包人口界定有误的，及时联系测绘公司进行整改；二是土地权属不清、指界错误的要予以纠正，重新签订土地承包合同；三是新开垦地块原则上不得确权，可以通过村民议事程序进行发包，优先原承包方；四是对二轮承包时原集体经济组织成员放弃土地又要求确权确地的，原则上需召开村民一事一议会议，由村民讨论决定；五是本着公平公正原则，不得突破人均确权耕地面积，整户确权面积误差应控制在5′以内；六是二轮承包面积与测绘公司实测面积不相符，以测绘公司面积为准；七是二轮承包家庭成员信息，家庭成员关系有误的联系测绘公司进行整改。

6 结束语

巴里坤县花园乡土地确权历经5 年完成了辖区内1 452 户农户土地确权颁证工作，做到不漏一户、不漏一人、不漏一地，工作严谨扎实，但也存在一定不足，今后应汲取经验教训再接再厉，努力为群众办实事、办好事。