加强全面预算绩效管理谈

詹国静

一、背景和意义

全面实施预算绩效管理是我国经济进入高质量发展阶段财政预算制度改革的一项重要任务，也是实现政府治理体系和治理能力现代化的重要手段。2018年9月25日，中共中央国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称“意见”)，提出力争用3到5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。绩效预算管理是重效果、讲成本、可问责的新型预算管理模式，是建立全面规范、标准科学、约束有力、公开透明预算制度的迫切需要，是加大资金、资产、资源统筹力度，优化财政支出结构和资源配置的重要手段，是提升公共服务质量和水平、提高人民满意度的重要举措。

二、全面预算绩效管理存在的问题

美国著名经济学家米尔顿·弗里德曼说过：“花自己的钱办自己的事，既讲节约又讲效果；花自己的钱给别人办事，只讲节约不讲效果；花别人的钱为自己办事，只讲效果不讲节约；花别人的钱为别人办事，既不讲效果又不讲节约。”这生动地揭示了预算资金投入与产出之间的因果关系。现阶段，预算绩效管理中存在的问题具体表现在以下方面。

（一）绩效目标设定环节存在众多问题

一是指标设定不完整不细化，通常缺少效益指标和满意度指标。二是指标量化程度不够，多以定性指标为主，定量指标欠缺。三是指标可衡量性不够，特别是对效益指标很难用有效的方法进行评判。四是指标与项目匹配度不高，常见于指标与项目关联性不强，指标与资金量不匹配、指标值与实现值出入大等现象。五是指标设置不规范，二级指标分类不正确，指标值是定性结论而非量化值。

（二）绩效理念不牢固

日常工作中，“重投入轻管理、重支出轻绩效”的意识尚未改变，财务和业务融合迟缓，缺乏政府花钱必讲求绩效的行动自觉。资金的投入与政府的战略方针优先方向不一致，与民众的需求不一致。

（三）绩效激励约束作用不强

绩效结果与预算安排和政策调整挂钩机制尚未健全完善，预算绩效管理对优化财政资源配置和提高政府效能的作用没有充分发挥。

（四）技术支撑能力不足

绩效指标和标准体系规范性与合理性欠缺，绩效评价方法科学性与公正性有待加强，绩效管理信息系统配备能力不均衡，第三方评价机构专业水平程度不一致，以及绩效管理人才培养不足等都需要进一步提高。

三、全面实施绩效管理的主要任务

一是构建全方位预算绩效管理格局，形成政府预算、部门预算、政策和项目预算的全方位绩效管理格局。

二是建立全面绩效预算管理链条，将绩效管理深度融入预算编制、执行、监督全过程。

三是完善全覆盖预算绩效管理体系，将绩效覆盖各级政府和所有财政资金延伸至政府投融资活动。

四是健全预算绩效管理制度，推动预算绩效管理标准科学、程序规范、方法合理、结果可信。

五是硬化预算绩效管理约束，明确预算绩效管理责任，强化绩效管理激励约束，切实做到花钱必问效、无效必问责。

四、抓好预算绩效管理的重点环节

（一）强化预算绩效目标设定

绩效目标管理是整个预算绩效管理的起点、基础和前提，对预算绩效编制、绩效目标评审、绩效运行监控和绩效评价都具有深刻影响。因此，抓好预算编制环节绩效目标的设定尤为重要。

1.在设定绩效目标时需要把握的方法。一是应对部门职能或对项目功能进行梳理，包括资金性质、预期投入、支出范围、实施内容、工作任务、受益对象等，明确部门工作职责或项目的功能特性。二是依据部门工作任务或项目功能特性，预计年度内所要达到的总体产出和效果，将其确定为所要实现的总体目标，并以定量和定性结合的方式进行表述。三是对总体目标进行分解，提炼出最能反映总体目标预期程度的关键性指标，并将其确定为相应的绩效指标。四是通过收集相关基础数据确定绩效标准，并结合年度预算安排或项目预期进展、预计投入等情况，确定绩效指标的具体数值。

2.建立绩效评估机制，深化事前评估。由财政部门根据部门战略规划、事业发展规划、项目申报理由等内容，通过委托第三方评价的方式，运用科学、合理的评估方法，对项目实施必要性、项目可行性、投入经济性、绩效目标合理性、筹资合规性等方面进行客观、公正的评价。引入第三方专业机构，发挥专业化水平，提高评价效率和效果。事前绩效评估中应具体关注：项目决策是否规范，是否经过充分论证，是否符合政府总体目标及政策导向，是否符合老百姓的实际需求，预算编制是否合理，投入与产出是否对等，绩效目标设定是否明确、细化和量化，实施方案是否详尽，是否对风险进行预判等内容。

（二）加强预算执行环节绩效跟踪监测

1.“意见”提出，对绩效目标实现程度和预算执行进度要实行“双监控”，发现问题要及时纠正，确保绩效目标如期保质保量实现。同时建立重大政策项目绩效跟踪机制，对存在严重问题的项目，要暂缓或停止拨款，督促及时整改落实。“意见”要求，绩效监控要按照全面覆盖、突出重点、权责对等、约束有力、结果运用、及时纠偏的原则，覆盖到预算执行中的政府采购、工程招标、监理和验收、信息公示、资产管理以及会计核算等环节业务，通过完善和建立相关管理制度，明确工作流程和实施细则。同时明确了各级政府和各单位主体责任，项目责任人对项目预算绩效结果负责，重大项目实行责任人终身负责。

2.实行全过程绩效管理模式必须将成本意识贯穿于预算管理各环节，运用成本效益分析法对公共产品和服务实施全成本管理，科学预测，全面衡量各方投入成本，合理设置预期绩效目标和监督考核指标，在预算管理中实现成本定额标准、财政支出标准和公共服务标准相统一。

3.对预算业务进行风险控制，确保预算执行过程中都有绩效管理跟踪。首先，建立预算执行跟踪制度，定期对比预算执行中绩效目标实现情况并进行分析。其次，在预算执行偏离绩效目标时要及时纠正，对预算绩效指标完成情况实施监控考核，从预算编制、执行到决算，每个环节都要形成分析与考核的良性互动。

4.强化预算绩效管理监督。一是加大预算绩效责任约束力度，着重突出“花钱必问效、无效必问责”要求。根据预算法有关规定，明确预算单位作为使用财政资金的主体责任。二是加大绩效信息公开力度，以政府信息公开为常态，将重大项目政策和项目绩效目标绩效评价结果依法公开，主动接受社会各界监督，促进预算部门预算绩效管理质量的提升。三是积极开展绩效管理工作考核，在政府绩效考核中纳入预算绩效考核，通过考核结果通报制度，促进预算绩效管理工作的增强。

（三）全面开展决算环节绩效评价

预算执行结束后，预算部门可以借助外力，引进利用第三方专业机构参与机构预算绩效管理，借助完善的专家咨询与评审机制，通过对预算资金产出和结果的梳理，对绩效目标实现程度进行判定，从制度措施、项目管理、资金使用等多维度进行绩效分析，指出存在问题，提出意见和建议，为部门改进内部控制方法，提升绩效管理水平提供技术支持。通过决算公开绩效报告的方式，接受社会舆论监督。

（四）评价结果反馈应用

1.项目执行单位和部门应根据绩效评价结果，完善管理制度，改进管理措施，增强支出责任，降低支出成本，并及时向绩效管理部门反馈绩效评价应用结果。

2.绩效管理部门应将绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩，作为以后年度预算编制和加强预算管理的重要依据。绩效好的政策和项目原则上优先保障，绩效一般的项目督促改进，对于低效和无效的项目资金一律削减或取消，并对长期沉淀资金一律收回，严格依照相关规定用于急需支持的领域，增强评价结果应用导向。