关于当前科技经费“放管服”改革政策的思考

李 力

2021年5月28日，习近平总书记在“科技三会”上再次指出“给予科研单位更多自主权，赋予科学家更大技术路线决定权和经费使用权，让科研单位和科研人员从繁琐、不必要的体制机制束缚中解放出来！”“推行经费包干制”等系列科技经费改革要求，在获得科学家们热烈掌声的同时，给科技工作者带来了落实科技经费“放管服”改革新一轮的思考：是什么情况让总书记再次提出科研经费管理要求，问题出在哪，下一步怎么做才能跟上科研经费改革步伐、获得科学家们的认同？结合实地调研了解的情况，本文梳理了前期我国科技经费改革相关政策，总结调研了部分科研院所、高校科研人员、科研管理人员和财务人员提出的意见，综合分析并提出了相关思考，旨在为有关科技经费管理工作提供参考。

一、前期我国科研经费“放管服”改革取得了阶段性政策成果

党的十八大以来，我国财政科学技术支出年均增长10%，达到5.76万亿元。根据习近平总书记提出的“要着力改革和创新科研经费使用和管理方式，让经费为人的创造性活动服务，而不能让人的创造性活动为经费服务”，针对科研项目和资金管理不够完善、一些改革措施落实不到位等问题，财政部及科技部进一步厘清科研项目职责分工，以“放管服”为主线，以赋权让利为手段，不断深化中央财政科研项目资金管理改革，取得了显著成效。为了解科技经费“放管服”政策落实情况，探究下一步改革方向，我们组织了专题调研。科学家、科研人员普遍认为，在科研经费方面，国家政策已“放”至极致，优于美国、德国、日本等国科研经费使用政策。但在2021年“科技三会”上总书记、总理为什么进一步提出科研经费使用权、报销难、包干制等问题及要求，说明我们仍然可能有做不到位的地方。下面首先进行政策梳理。

二、科研经费政策已经充分落实了“放管服”改革精神

2016年以来，在本轮科技经费体制改革中，针对高校、科研院所和科研人员关心的突出问题，着力激发创新创造活力，国家从“放、管、服、落”四个方面提出了务实管用、细化落地的政策措施，包括：《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(中办发〔2016〕50号)、《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》(国发〔2018〕25号)、《国务院办公厅关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》(国办发〔2018〕127号)等。科技经费改革的亮点主要体现在以下几个方面。

（一）以松绑和激励政策做好科技经费“放”的改革

“一简两放”的松绑政策：一是简化了预算编制。将科研经费中会议费、差旅费、国际合作与交流费三项合并，不超过直接费用10%的，在社科基金、院士科技咨询项目中该比例为20%，无需提供预算测算依据。作为科研活动中的主要技术路线活动，该科目三项费用的打通，意味着科研人员可以统筹安排使用这三项经费。二是下放了预算执行管理权限。三是下放了结转结余资金管理权限。

四项“激励”政策：一是“从无到有”，将“十一五”期间“管理费”(8%、5%、2%、1%比例)，直接设立为“间接经费”，并根据科研人员的呼吁将间接费用比例统一提高到20%、15%、13%，更是在2016年取消间接费用中绩效支出比例限制，单位可统筹用于对科研人员的激励，加大对科研人员激励力度。二是明确劳务费不设比例限制，增加社会保险补助支出。另外，财政部对承担国家关键领域核心技术攻关任务科研人员加大了薪酬激励，并选择在33家单位试点从稳定支持科研经费中提取奖励经费。

（二）以“接得住、管得好”为目标，落实国家下放的科技经费权限

以依法理财规范管理为准绳，以项目承担单位为“管”的主体。一方面，强化项目承担单位的法人责任，要求对国家下放的科技经费管理权限，制定内部管理办法，落实项目预算调剂、间接费用统筹使用、劳务费分配管理、结余资金使用等管理权限。另一方面，加强科技项目管理，做好预算审核把关，规范财务支出行为，完善内部风险防控机制，强化资金使用绩效评价等，确保科技资金、科研人员两方面安全。同时，要求正确处理分摊间接成本、科研人员激励的关系，要体现科研人员实际贡献，使科研人员有获得感，安心做科研。

（三）在“减管理、加服务”方式上，落实科技“服”务

现有科技经费改革政策中，一是在检查评审上做“减法”，加强部门间统筹协调，实行监督检查结果信息共享和互认，清理规范委托中介开展的检查评审，切实精简检查数量;二是在服务方式上做“加法”，国家要求高校、院所应当改进管理，主动服务，寓管理于服务之中，切实减轻科研人员负担。

（四）在“落”的方面，一手抓制度建设，一手抓督查指导

针对科研人员获得感不强，“最后一公里”问题突出，政策没有得到较好落实，防止再出现类似情况，相关文件中专门强调开展对政策落实情况自查和督查;做好培训宣传工作;加强对政策落实的监督。

通过政策梳理，我们不难看出，我国科研经费管理中，财政和科技主管部门的权限已下放;科研项目资金使用下放到项目承担单位;项目预算申报、评估、下达和财务验收，由专业机构专业人做专业事，即由管理专业机构主要负责，搭建一个以科学研究为核心的“放管服”平台。

三、当前科研人员对科技经费改革过程中提出的看法及分析

针对科技经费管理现状，相关科技管理部门组织了有关调研，本部分总结了调研中了解的以及日常工作中遇到的相关问题。在现阶段，科研人员、管理人员、财务人员、科研助理等反映的问题，可以总结为六个方面。

（一）对科研项目经费预算编制和调剂权限下放幅度不充分的看法

反映的问题主要体现在两个方面。一是部分科研人员认为创新性科研存在较大不确定性，且科研是一个连续性过程，要在立项时根据一个大概的预判编制成一个较完善的预算是有困难的。特别是军工项目，现在没有跟上“放管服”改革的要求，预算编制层级较多且复杂。二是认为预算调剂权限下放不充分以及单位资产管理问题。科研人员主要反映的是单价5万-10万元的设备无购置预算，无法购买;按会计制度规定1 000元以上的要入固定资产，很多实验耗材单价都达到这个金额，却无法按固定资产管理等。

笔者通过调研及预算评审工作情况分析，存在此问题的原因可以归纳为三个方面。一是对简化预算编制政策不熟悉，对简化尺度把握不住。有的认为要相信科研人员，科技经费使用都包干了，预算也是“包干制”，申报一个大致的数额就好;有的怕被核减经费，还是编细些靠得住。也就是对预算编制的认识走了两个极端。二是单位也没有相应配合简化预算的制度和专业人员，还是科研人员自己编制。三是在预算编制中，间接经费是直接经费减去设备费情况下按比例计算，有些为了提高间接经费，就不编或少编仪器设备预算;或害怕常用仪器设备在评审中被核减，干脆就不做预算了。

（二）对劳务费使用、间接经费比例及绩效支出分配有看法，科研人员认为获得感较少，资金使用自由度小

反映的问题体现在三个方面。一是劳务费虽然没有比例限制，规定了有工资性收入的人员不能领，也就是大部分科研人员是不能领取劳务费的。二是间接经费由单位统筹，单位、部门或科研团队有平衡机制，拉低了其中贡献较大的科研人员绩效水平。三是间接费用比例仍然不够，建议30%-40%的比例比较合适，或计算比例不与设备费挂钩。

分析此项问题可以得出三个方面结论。一是科研人员对科研经费中劳务费、间接费用中的绩效及我国薪酬制度理解不够。我国不同于美国，科研经费是“干事”经费，人员工资已经通过其他渠道安排。二是调研中也有部分科研人员对现有收入比较满意，满意的人员大部分是争取到项目的，其他没有争取到项目的科研人员收入则会受到影响。这也间接地说明了绩效不平衡导致满意度不同。三是受“工资及劳务费”上限或绩效工资上限、工资总额影响，还是有“天花板”制约的。

（三）认为科研经费报销难的看法

反映的问题体现在四个方面。一是横向项目经费使用管理参照了纵向经费报销管理要求。二是差旅费、会议费报销材料要求多、周期长，即使实行差旅费“包干制”，也需要证明材料更多，而且要求明细与发票一致。三是一些单位开始使用财务报销信息化手段，要求票据扫描上传，许多新系统占用较多学习使用时间。四是仪器设备要执行政府采购，手续办理时间长、价格较高，特别是国外科研仪器设备购买、国际合作交流费支出更是困难。

（四）认为现行的结余资金管理政策不利于调动积极性

部分科研人员认为，结余资金2年内限制不利于调动科研人员积极性。科技经费改革要求项目结题后2年内统筹用于科研活动直接支出，虽然在一定程度上解决了预先研究、自筹配套、后补助以及到款滞后等资金来源问题，但是受时间等限制，影响科研延续性，部分现存项目年度预算执行的要求而暂缓使用已结题项目的结余经费;受直接经费支出限制，结余资金不能用于绩效支出，不利于调动科研人员积极性，提高资金使用效率。

（五）认为科研财务助理制度存在落实难的困境

科研人员反映，财务助理制度的实施，大幅减少了科研人员财务报销工作、预算编制和结题审计等工作量，但存在三个方面问题。一是聘用财务助理名额有限，不能覆盖到中青年科研人员，建议适当考虑放宽财务助理聘用限制，更好地落实财务助理制度。二是缺乏实施细则，对财务助理来说，缺乏职业通道;对小项目来说，财力有限。三是既懂科研项目管理又懂财务的“好”助理太难找，找到了也留不住。

（六）认为结题审计带来了新的工作量和困难

科研人员反映，随着项目财务审计业务迅速扩大，结题审计存在两个方面问题。一是审计人员专业素质跟不上。例如“三项”预算合并、财务核算与项目核算操作上区别等，需要大量解释工作，有些甚至存在人为的矛盾和冲突，科研人员认为在结题审计中是“弱势群体”。二是财务审计验收资料繁多。“放管服”后报销附件已减少，但审计验收所需资料并未减少，例如劳务费工作量考核、银行回单、材料出入库、测试化验加工佐证材料，对材料费、设备费等预决算进行明细对比等。

四、关于进一步落实科技经费“放管服”政策的思考

从前述分析不难看出，调研发现问题中前三个是老问题新内容，后三个是随着改革过程出现的新问题。我们不能独立看科研说经费，而应该将这些问题作为一个综合课题进行分析。

（一）科技经费“放管服”政策措施已经较为完善，下一步应重点促进政策落实

1.我国在科研经费权限下放方面已比较到位，例如结余资金管理方面，2014年国务院办公厅关于进一步盘活财政存量资金的要求，对其他项目结余资金要全部收回，只对科研项目结余资金做了例外处理，而现行的政策已经明确不需收回课题结余资金。据了解，某某交通大学年度收入30亿元，当年结转结余14亿元，均为科研项目结转结余资金。此外，在有工资拨款的情况下，取消了间接经费中绩效支出比例。这些政策在调研中得到大部分科研人员认可。

2.调研反映的报销难、科研财务助理难落实、科研人员经费自主权不够等问题，其实不单纯是财务问题，也不是财务助理个人问题，而是项目承担单位“接住管好”的理念和流程设计问题。例如：简便与高效怎么解决，简化审核环节是省了时间多了隐患，上了财务信息系统少了审核、多了录入，好的项目助理来了但没有激励机制难留住，横向项目管严点总比巡视审计出了事强。

3.科研人员要求自主经费权、增加科研收入、要求预算“包干”等，既是政策环境的问题，也存在对科技经费理解偏差的问题。预算是资源配置的第一道关，“凡事预则立，不预则废”，对简化预算应该理解为是“简”化程序，而不是“化”而为无。在调研中，了解到一个几千万元经费、数家参与单位的项目申报预算文本，业务编制需2-3个月，预算编制大约2-3天即可。随着财务助理制度引入，科研人员更是节省了大量时间。

（二）进一步落实科技经费“放管服”政策的建议

实际上科技经费管理与使用不是一个简单的事项个体，也不是一个政策或系列政策就能解决问题，但也不能全部归于项目承担单位管理松懈不到位，或是科研人员“得陇望蜀”。随着“松绑”、“激励”、“自主权”、“包干制”等不断呼吁，我们必然要在原有的管理思路和政策上加以改进。围绕科技经费使用与管理，下一步应注重从以下方面做好工作。

一是在科研人员提出的科技经费养人或提高绩效等问题方面，建议充分发挥“非竞争性”各类科技经费的作用。应加强引导明确竞争性科研项目资金在人员激励方面的定位，主要发挥对承担国家重大任务的科研人员激励引导作用，不应将科研项目资金作为提高个人待遇的主渠道;财政与科技主管部门进一步完善科技成果转化收益分配机制，让科研人员可以通过自己的发明创造，合理合法地富起来;项目承担单位应结合单位和行业人才薪酬水平，合理确定科研人员收入标准，有效引导预期，完善薪酬结构，合理绩效分配，保障科研人员应有的待遇。

二是在报销难、项目助理制度难落实方面，建议以科研单位为主体解决此类问题。项目承担单位应结合自身特点，优化内部报销审批流程和信息系统，加强单位内部协调和沟通，该由单位职能部门审批的，要担起管理与审批责任;单位也要做好与科研人员沟通交流，做好服务工作，解读好国家政策和单位管理办法，全面理解“自主规范管理”;培养引进优秀的项目助理，设立合理的助理管理机制，保障基本收入，建立激励措施，让财务助理看得到前途。

三是在经费自主权与审计质量方面，建议科技管理部门和项目单位共同发力做好此类工作。项目承担单位和科研人员在落实经费管理自主权时，要充分理解政策，既要“自主”，又要“规范”;单位要做好相应落实自主权制度，同时做好与审计、巡视工作衔接，打消单位和科研人员“顾虑”，加强科研人员教育与理解，使经费使用与管理“自主与规范”并存。同时，科技主管部门应加强项目财务审计工作管理，制定审计规范要求，提高会计师事务所参与财务审计工作质量管理，加强审计人员项目管理和项目经费管理的政策理解与执行。