广西国有林场林地被非法侵占治理对策——基于国有三门江林场实践分析

□俸春姣，黄明亮，周律相，徐华妹

（广西国有三门江林场 广西 柳州 545006）

林地是重要的自然资源和战略资源，是森林赖以生存和发展的根基，是野生动植物栖息繁衍和生物多样性保护的物质基础，是林业发展和生态文明建设的重要载体，在保障木材及林产品供给和维护国土生态安全中具有核心地位，在应对全球气候变化中具有特殊地位。

我国林地总量不足，逆转严重，退化明显，治理难度大，生态系统整体功能脆弱，经济社会发展需求与林地供给的矛盾十分突出。国有林场是国家重要的战略资源储备基地，是区域生态体系的基石，在维护国家生态安全、推进生态文明建设、提升人民福祉和促进绿色发展中发挥了基础性、战略性作用。

随着林地资源日显珍贵，国有林地被周边群众非法占用已经成为广西国有林场林地保护管理中的突出问题。截至2017 年12 月，广西有自治区林业局直属国有林场（以下简称“区直林场”）13 家，林地总面积351 014 hm2。区直林场被侵占林地64 851 hm2，占区直林场场内林地面积的18.48%，占全区被侵占国有林地的45.78%。国有林地被周边群众非法侵占问题十分严重，这对维护生态安全、改善生态环境和建设生态文明造成了一定的影响，采取必要措施进行治理刻不容缓。

1 三门江林场林地被非法侵占情况

2018 年6 月29 日，广西壮族自治区人民政府办公厅印发《广西国有林场被侵占林地综合整治工作方案》，决定用3 年时间在全区集中开展国有林场被侵占林地综合整治工作，计划到2020 年回收被侵占国有林地面积比例累计达到65%以上。长期困扰全区国有林场林地被占问题纳入了政府工作的议事日程，回收被侵占国有林地工作全面正式启动。对广西国有三门江林场被非法侵占林地情况、成因，以及近年来采取的整治措施和取得的良好成效等方面进行调查研究，以期为国有林场整治林地被非法侵占问题提供借鉴。

1.1 林场基本情况

三门江林场始建于1951 年，位于广西中部，地跨柳州市城中区、鹿寨县和来宾市象州县，是自治区林业局直属的正处级公益二类事业单位。林场现有职工1 425 人，其中在职在编人员422 人、编外聘用人员149 人、离退休人员854 人。林场常设机构10 个，下设6 个营林分场、6 个对外造林部、10 个服务单位和4 个经营性公司。林场现有林政资源管理科6 人，森林防治检疫人员4 人，防火办5 人，森林防火专业队27 人，护林员147 人。

三门江林场经营总面积13 500 hm2，由十二湾、大朋、马步、龙母、江口、导江6 个分场分片管理。林场位于北回归线以北，处于中、南亚热带的过渡带，雨量充沛。场内林地以丘陵地貌为主，多为中、低丘陵，地势平缓，土地肥沃。三门江林场优越的气候资源为林业发展提供了有利的条件，是桉树、杉木、松树和油茶等重要的种植区。

1.2 被侵占面积

三门江林场林地与周边7 个乡镇、2 个街道办事处的200 多个村屯交错分布。截至2017 年底，林场林地被附近村民非法侵占面积达2 454.46 hm2，占场内林地总面积的18.18%，侵占问题十分严重。

1.3 被侵占原因及方式

1.3.1 法律意识淡薄，地方保护主义

三门江林场占地者多为周围村民。村民文化水平较低，法律意识淡薄，依靠地方和宗族势力，以“祖宗山”、自留田（地）为由，组织人员强行侵占国有林地，以阻碍道路通行、拔苗木等行为非法阻碍林场正常生产经营，威胁林场管护人员，长期霸占国有林地。甚至有些案件虽经法院判决林场胜诉，但村民拒不执行，林场无法实际经营。一些地方政府部门有严重的地方保护主义，在查处国有林地被侵占案件过程中存在避重就轻倾向，甚至以维稳为借口，要求林场牺牲国有利益，偏袒村民利益，产生诸多不良效应，导致村民侵占国有林地现象频发。

1.3.2 社会环境复杂，林地管护难度大

林场林地分布零散，与周边村屯集体林地犬牙交错，管护难度大。为照顾村民农作物生长，林场与农田交界处要留出宽10～15 m 的林地不种植树木或建防火隔离带。这些林地很容易被村民强行开垦，种植农作物，并且逐年小面积蚕食开垦，扩大侵占面积。因涉林面积小，发现后不能立案调查，给林地保护带来困难。此外，一些村落周边的林地以各种名义被侵占用于建设房屋、作为养殖附属设施等。

1.3.3 一地多证，“三证”重证问题难解决

在20 世纪80 年代林业“三定”时，因相关部门未认真核实，存在同一宗林地颁发了两个《山界林权证》的情况。2009—2011 年集体林权改革核发《林权证》同样存在大面积重证的情况，一些原本由林场持有《山界林权证》的林地被村民非法侵占后，相关部门未经核实错发《林权证》给村民。2016—2018 年农业部门核发农村《土地承包经营权证》时未经核实，将林场国有林地错发《土地承包经营权证》给农民。这种一地多证、“三证”重证错证问题，致使权属纠纷增加，国有林地大量流失，难以收复。三门江林场此类重证涉林面积700 hm2，涉及地块3 998 块。

2 三门江林场治理成效及措施

2.1 治理成效

三门江林场深入贯彻落实党中央、自治区有关扫黑除恶决策部署，认真落实自治区党委、政府及自治区林业局关于加强国有林场被侵占林地综合整治重要部署，加强组织领导，持续推进被侵占林地整治取得显著成效。特别是自2019 年三门江林场制定并实施《被侵占林地回收实施办法》等一系列措施以来，成效突出。

截至2020 年12 月底，累计收回被侵占林地面积2 238.83 hm2，其中2018 年收回73.97 hm2，2019 年收回1 505.39 hm2，2020 年收回659.47 hm2，提前全面完成自治区林业局核定任务，涉及4 535 个地块。

依法查处2 处涉林违建区域，涉及占用土地面积3.05 hm2、建筑面积1.85 万m2。联合柳州市城中区执法局拆除林区占地违建房屋21 栋。联合xx 县公安局、xxx 派出所组织警力300 余名对x 乡x 村屯涉黑犯罪嫌疑人开展抓捕行动，查处1 起寻衅滋事阻碍生产经营案，抓获犯罪嫌疑人12 人。

2.2 被侵占林地收复措施

严厉打击侵占国有林地的违法行为，依法依规收复被侵占的林地，是响应党中央和国务院关于推进国有林场改革的现实要求。自治区党委、政府高度重视，多次组织林业局、综治办、维稳办、公安厅、森林公安局、民政厅、国土资源厅、农业农村厅、糖业发展办和调处办召开专项工作联席会、推进会，印发了《广西国有林场被侵占林地综合整治工作方案》，并加强对该项工作的督查督办考核检查。各级政府、相关部门及林场结合实际采取措施，形成共同推进整治工作局面。

2.2.1 明确责任目标，建立有效机制

三门江林场把被侵占林地综合整治工作列入年度重点工作，召开动员部署会，制定《被侵占林地回收实施办法》，明确各分场回收任务，建立场级领导挂点联系分场制、绩效挂钩制和定期推进制，实行“时间倒排、任务倒逼、责任倒追”工作机制，明确时间节点和工作目标，定期督查。对工作开展不力、进度慢、成效差、未完成任务的负责人进行问责。下狠心、出实招、动真格，全场上下形成勇于担当、共同发力、主动作为、夜以继日推进被侵占林地回收工作的氛围。

2.2.2 全面精准排查，分类分步施策

三门江林场全面清查摸底被侵占林地面积、种植类型和占地人信息，形成被占林地“一张图”“一套表”。坚持“让利不让权，让权有底线”原则，实施分类处理。采取以砍促收、承包经营、依法回收、清理回收等多种方式，先易后难，分步推进，针对重点、难点逐个击破，分步分类推进。2019 年三门江林场以沟通协商和签订退地协议为主。2020 年起，三门江林场对协商无果且据不归还的被占地，在春季造林备耕期，对每一个地块插牌，告知林地权属，劝阻占地者停止投入生产物资，为开展强制清表做好准备，尽量减少相关人员的损失，确保林区和谐稳定。

2.2.3 加强沟通协调，形成工作合力

三门江林场实行“135”工作模式：场领导每周必须安排1 天时间深入挂点分场指导，深入村屯农户协调解决重点、难点问题，带队到市县政府、林业局、乡镇村委汇报和对接工作，争取支持；林政科工作人员每周必须安排3 天督促指导分场工作，联系对接森林公安、派出所；各场领导分场主要领导每周必须安排5 天进村入户，全力推进被侵占林地回收工作。

三门江林场此项工作得到市、县（区）、乡政府及森林公安的大力支持。当地乡政府与各分场联合成立专项工作组，自治区森林公安局xx 局、xxx 派出所积极到辖区乡镇、村委沟通交流、宣传、取证，多方形成合力，共同推进工作。

2.2.4 广泛沟通宣传，营造舆论氛围

三门江林场加大宣传力度，在林区公路、村屯、进山路口及林地内大量悬挂横幅、张贴板报，大力宣传党中央、自治区及自治区林业局关于扫黑除恶、生态文明建设、被侵占国有林地综合整治工作的政策、法规和林场收复方式。三门江林场印发宣传手册1 万份，趁乡镇赶集日组织工作人员到街道口、店面商铺向村民发放。抓住农民早出晚归的作息规律，进村入户宣传解释政策，开展回收工作。通过这些措施，基本实现林场周边200 多个村屯群众知晓率全覆盖，有效提高了林区群众对国有森林资源保护工作的认识和法律意识。

2.2.5 依法严厉打击，形成强大震慑力

每月召开1 次专题推进会，通报工作情况，总结工作经验，分析问题根源，针对重点、难点问题研究解决方案。对拒不执行政府处理决定、法院判决，或权属清楚但拒不退还林地的，三门江林场组织挖掘机强制清理地上附着物，拆除违建，收复被侵占林地。对排查出来的案件线索和多次沟通无效的“硬骨头”，三门江林场积极配合森林公安和派出所调查取证，联合开展专项行动，形成强大的执法震慑力。

3 收复被侵占林地中存在的困难

3.1 林区社情复杂，排查难

三门江林场与周边7 个乡镇、2 个街道办事处的200 多个村屯交错分布，林区交通网络错综复杂，被侵占林地地块数量多，单块面积小，侵占时间跨度长，侵占人数众多，排查工作量大，整改难度大。

3.2 林地边界不清，甄别难

由于历史、技术等原因，林权证上的林地四至界限描述不清晰、不完整，尤其是零散分布在林场林地内的田（地）界线甄别很困难。

3.3 重证、错证面积大，调处难

“三证”重叠涉林地面积大、地块多。要纠正并核发新证，涉及多个部门，推进难度大。核实工作需要大量人力、物力和时间，严重影响被占林地收复工作。

3.4 部分非法占地整治难、执法难

一些非法占地建设的房屋年代久远，历史原因复杂。部分非法占地建设的房屋集中连片，涉及村民民生和社会稳定问题，整治难度大。随着林地资源价值及经营效益提升，一些地方村屯抱团对抗执法。一些纠纷林地，虽然法院判决林场胜诉，但判决结果很难执行[1]。

3.5 已收复林地管护难、投入大

对已收复的林地，在整地改种过程中，存在村民聚众强行阻挠生产、定植苗木及肥料被盗，甚至对林场林地报复性纵火等情况。林场要投入更多的人力、物力和财力加强管护，才能防范林地再次被侵占，而对于故意纵火情况监管难、取证难。

4 对国有林地特别是收复林地管护的建议

4.1 建议各级地方政府强化对国有林地收复的支持力度

认真贯彻落实习近平生态文明思想和党的十九大关于加强生态文明建设的部署，根据《中华人民共和国森林法》《中共中央国务院关于印发〈国有林场改革方案〉和〈国有林区改革指导意见〉的通知》等规定，严格开展综合整治工作，集中打击侵占国有林场林地行为。按照自治区政府综合整治工作方案要求，督促相关部门，加快做好“三证”重证、错证问题的核实。将此项工作列入绩效考核内容和工作计划，全面开展查漏补缺和纠正工作。坚决收回被侵占的国有林场林地，提升林业生态建设水平。

4.2 严格执法，依法保护森林资源

2018 年以来，自治区政府大力推进国有林场被侵占林地综合整治工作，林地保护工作取得了显著成效，但仍有部分地方管理缺失，有法不依，执法不严，毁林开垦等非法占用林地和破坏森林资源的问题屡禁不止，林地保护形势依然严峻。

广西要继续推进综合整治工作，形成被侵占林地综合整治工作与各级政府及职能部门绩效考核挂钩的长效机制，深入开展打击非法占用林地等涉林违法犯罪专项行动，加强普法宣传教育和违法打击力度，坚决控制肆意破坏森林资源的违法势头。同时，要“严”字当头，保持打击非法占用林地违法行为的高压态势，对重特大案件坚决依法查处，充分发挥群众舆论监督的作用，形成全社会打击破坏林地等不法行为的浓厚氛围[2]。

4.3 强化监管，切实加强收复林地管理

对已收回由林场经营的地块，林场要抓紧时间造林并加强管护，避免人畜破坏或再次被占。对农户签退的地块，要跟进并监督农户按协议履约，严禁发生改变林地用途等毁约行为。对签退承包已经或准备到期交租的地块，按时收租，切实做到让利不让权。同时，通过被侵占林地回收工作，汲取经验教训，加强巡山护林管理，切实保护国有林地安全。

4.4 积极探索，全面推行林长制

按照中共中央办公厅和国务院办公厅发布的《关于全面推行林长制的意见》，针对不同区域森林保护管理的突出问题，坚持分类施策、科学管理、综合治理，因地制宜加强林地管理。积极探索并全面推行林长制，建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系。明确各级林长的森林草原资源保护发展职责，强化工作措施，统筹各方力量，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局[3]。林场可设置不同层级的林长，科学确定林长责任区域，将森林覆盖率、森林蓄积量和林地保有量等作为重要指标，因地制宜确定目标任务。

4.5 运用科技，加强森林资源监测监管

林场要进一步强化和充分利用现代信息技术手段，不断完善森林资源“一张图”“一套数”动态监测体系。逐步建立重点区域实时监控网络，及时掌握资源动态变化。加强对疑似变化图斑的核查力度，提高预警预报和查处问题的能力，提升森林资源保护发展智慧化管理水平。