对完善《天然气管网设施运行调度与应急保供管理办法（试行）（征求意见稿）》的建议＊

白 俊 张雄君 张沥月

北京市燃气集团研究院

1 《办法》出台的背景和意义

自2017年中共中央 国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》[1]后，油气行业体制改革稳步推进。2019年3月，中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过了《石油天然气管网运营机制改革实施意见》，要求组建国有资本控股、投资主体多元化的石油天然气管网公司，推动形成上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的油气市场体系，提高油气资源配置效率，保障油气安全稳定供应[2]。2019年12月9日，国家石油天然气管网集团有限公司（以下简称国家管网集团）成立[3-4]。2020年9月30日，三大油气公司主要管网资产划转交割完成，同年10月1日起国家管网集团进入实质性运营阶段[5]，标志着我国油气市场生产供应竞争环节和中游储运垄断环节基本实现合理分开，为竞争环节增强竞争和垄断环节加强监管初步奠定了组织基础。

国家管网集团进入实质性经营后，逐步搭建起生产经营管理的“四梁八柱”。2020年10月10日，国家管网集团开启了首批托运商准入工作，2021年1月15日首次集中受理年度LNG接收站窗口期申请，同时还按照已有相关要求推进油气管网设施信息公开。国家管网集团主动开发油气运输和储存需求，积极推进基础设施建设和开放，促进油气资源在更大范围内自由流动，带来了前所未有的积极的市场形势变化[6-12]。

和以往油气管网设施作为油气一体化企业内部一个业务环节不同，国家管网集团作为独立的主干油气管网垄断性经营者，不从事油气商品买卖经营活动，向托运商提供公平、公正、公开的运输和储存服务，其生产经营、服务收费和信息披露等行为都要受到政府部门严格监管。但是，由于缺乏适应新形势要求的规则，天然气储运市场目前仍然沿用原有的运营调度、应急保供、服务收费和信息公开等办法，市场相关主体已经感受到不协调和不适应等情况。

经过充分酝酿讨论，2021年7月15日，国家发展和改革委员会（以下简称发改委）发布《天然气管网设施运行调度与应急保供管理办法（试行）（征求意见稿）》（以下简称《办法》），向社会公开征求意见，为期一个月。这将是继2021年3月《天然气管道运输价格管理办法（暂行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（暂行）》向社会公开征求意见并在同年6月份正式发布[13-14]后，又一个涉及天然气行业的新的重要政策规范，适应了组建国家管网集团后向社会公平开放基础设施容量新形势的需要。

2 《办法》的主要内容

《办法》分为总则、储运服务、运行调度、应急保供、监督管理和附则6章，共38条。核心内容为2～5章，主要是规范容量服务申请与分配、合同执行偏差、不平衡管理、不平衡服务、应急保供责任划分与实施、政府监督管理等。《办法》旨在明确天然气储运市场各方的权利、责任和利益，保障管网设施在新形势下安全、稳定、高效运行，保障国家能源供应安全。

2.1 提出长期容量利用的优先项

《办法》提出在保障现有长期容量服务的基础上，剩余长期容量实行公开竞争；对需承担国家或区域重大应急保供责任的天然气资源、属于2014年底前签订且经发改委确定的长贸气合同项下的进口天然气、经国家确定的列入煤炭深加工产业规划的煤制天然气等资源，管网运营企业应当简化申请、受理流程，优先提供服务。

2.2 提出短期或临时容量分配原则

《办法》提出，托运商有短期容量服务或临时容量服务需求的，向管网运营企业提交容量服务申请。管网运营企业根据天然气管网设施容量剩余情况，按照先到先得、申请服务时长优先等原则决定容量分配，并于收到申请之日起15个工作日内答复结果。

2.3 提出容量服务需求计划与合同预定的正常偏差范围

托运商提交的月度及以上容量服务需求计划与合同预定的偏差值在3%以内为正常波动，管网运营企业按照容量服务需求计划分配容量；容量服务需求计划小于合同预定且差值大于3%时，管网运营企业按照容量服务需求计划分配容量，其剩余容量服务视为托运商主动放弃，放弃容量服务由管网运营企业重新分配；容量服务需求计划大于合同预定且差值大于3%时，管网运营企业先按照合同约定分配容量服务后，根据剩余容量服务情况决定是否接受超出合同约定的容量服务需求。

2.4 提出容量使用费用结算的保底标准

当托运商年度实际使用容量小于合同预定容量的90%时，管网运营企业按照合同预定容量的90%结算费用；当托运商年度实际使用容量大于或等于合同预定容量的90%时，管网运营企业根据托运商实际使用容量结算费用。托运商合同不满一年的，实际使用容量结算周期按合同周期确定。

2.5 提出管网设施进出气量偏差的允许范围

托运商当日进出管网设施气量差值不应超过当日进气量的3%，累计进出管网设施气量差值不应超过该累计期内日均进气量的8%；重大节假日期间，托运商当日进出管网设施气量差值不应超过当日进气量的4%，累计进出管网设施气量差值不应超过该累计期内日均进气量的10%。因管网运营企业原因造成的，不应当计入托运商进出管网设施气量差值。

2.6 提出进出气量不平衡处理办法

托运商应当保障进出管网设施气量平衡，当不平衡差值超过偏差允许范围，托运商应当自主平衡，或使用管网运营企业提供的不平衡服务。若托运商不能自主平衡且不使用不平衡服务，管网运营企业可采取物理平衡措施，使不平衡气量恢复至限值以内。

2.7 提出不平衡气量借气、存气服务

《办法》提出，管网运营企业可在允许额度内为托运商提供不平衡气量借气服务；可利用自有储气设施为托运商提供不平衡气量存气服务。管网运营企业提供的不平衡气量借气（存气）服务收取费用，并进行独立核算。

2.8 提出应急保供职责划分

发改委负责全国天然气应急保供指挥；国家管网集团负责全国天然气应急保供协调调度；各地人民政府承担本行政区域民生用气保障的主体责任，负责组织本行政区域天然气应急保供；供气方负责保障天然气资源供应，履行合同，配合应急保供；用户履行合同，配合应急保供。国家管网集团牵头制定全国天然气应急压减预案，建立分级预警机制，储备并管理一定量的国家天然气应急储备。

3 《办法》对天然气市场运行格局及参与主体的影响

《办法》正处于公开征求意见阶段，并非最终正式文件发布，还存在修改和调整的可能。但《办法》经过多次定向意见征集和反复论证，已经勾勒出运行调度和应急管理的基本思路和方向，对新形势下天然气市场运行格局及参与主体都将产生影响。

3.1 对托运商及其容量利用能力提出了要求

在国家管网集团成立并进入实质性运营以前，油气生产供应企业实行供应与储运一体化经营，没有托运商，也没有管网设施的容量利用服务，油气生产供应企业内部不同板块之间也不存在诸如强制不平衡等约束机制，天然气配售企业和大用户习惯于生产供应企业将天然气送达城市门站和直供到户。

国家管网集团进入实质性运营后，托运商这一新兴管网储运服务对象概念应运而生，对托运商的要求和管理处于一边实践一边探索的过程中。大多数人只知道成为托运商就意味着有机会使用管网设施，但却对托运商要相应承担的责任和义务知之甚少。由于没有公开的运行调度规则，各方面市场参与者存在不少困惑。《办法》对容量申请与分配、合同执行偏差、不平衡管理、不平衡服务、应急保供责任划分与实施及政府监督管理等方面的内容都提出了明确规范要求，这意味着托运商需要具备相应的经营、组织管理和协调能力，才能申请容量利用，承担相应的责任，获得相应的利益。

3.2 管网运行透明度将明显提高

在国家管网集团成立并进入实质性运营以前，管网运行作为油气企业内部业务功能板块，只需要按照油气企业内部指令将油气输送或存储到指定目的地，没有对外部用户公开运行调度情况的必要。虽然国家能源监管部门要求油气管网基础设施信息公开，并对第三方公平开放剩余能力，但体制机制制约了开放效果，管网储运服务第三方用户少，对运行调度信息公开的实质性需求不多。国家管网集团进入实质性运营后，作为独立的油气运输和储存服务提供商，需要公平开放管网设施，吸纳合格托运商使用管网设施，明晰各方在运行调度上的权责利和公开运行调度信息，这是托运商合理使用管网设施的必要条件之一。《办法》提出管网运营企业应当按照《油气管网设施公平开放监管办法》及相关配套文件要求，公开和报送相关信息，预计未来将对现有信息公开要求进行细化和改进，管网运行透明度将明显提高。

3.3 对政府职能定位和能力建设提出了新要求

在国家管网集团成立并进入实质性运营以前，几大油气企业承担各自油气资源的平衡和运行调度，在应急保供情况下政府部门统筹组织油气资源供应或压减需求。国家管网集团成立并进入实质性运营后，市场结构出现变化，各方职责需要调整，管网运营企业应主要承担输送储存及运行调度协调责任，供应企业和用户将逐步过渡到主要依据合同约定履行责任。《办法》提出应急保供情况下国家管网集团负责全国天然气应急保供协调调度，供气方和用户履行合同，配合应急保供。政府部门应尽可能减少直接市场干预，培育充分竞争的市场格局，发挥价格机制的引导作用，重点增强市场运行规则制定和执行监督能力，保证市场主体权责利明确和对等、管网设施公平开放、容量利用公开竞争、运行调度公正透明。

4 对完善《办法》的主要建议

《办法》参考了国际成熟天然气市场储运容量申请、分配和利用的经验，结合了国内天然气市场发展状况与改革实践，形成了比较完整的运行调度和应急保供管理办法基本框架。建议进一步明晰相关规则，厘清各方的权利责任利益，突出规则的可操作性，提升运行调度管理的透明度，顺应天然气市场化改革进一步深化的要求。

4.1 明晰长期容量利用优先项规则

优先保障现有长期容量服务是必要的，符合尊重历史、保障平稳过渡的要求。现有长期容量服务基于存量管容、库容或罐容，对新建和扩建的增量管容、库容或罐容，则应采取全面公平开放和公开竞争的方式进行分配和利用。现有长期容量服务如果要从存量管容、库容或罐容部分或全部转移到增量管容、库容或罐容，则需要参与公开竞争。如果增量管容、库容或罐容在投资建设前就确定了基础托运商，则增量管容、库容或罐容在满足基础托运商既定服务需求之后，剩余容量实行公平开放和公开竞争[15]。

对煤制天然气项目的容量服务做出更细致的优先序界定。对国家确定的列入煤炭深加工产业规划的在产煤制天然气项目，优先提供容量服务；对已经列入煤炭深加工产业规划、已经有较大建设投入但尚未投产的煤制天然气项目，投产后仍然予以容量服务保障；对已经列入煤炭深加工产业规划但尚未大规模投入和建设的煤制天然气项目，不再优先保障容量服务。未来应结合落实国家“碳达峰”和“碳中和”目标要求修订煤炭深加工产业规划，确保煤制天然气项目的属性只是技术储备和战略保障。

4.2 明晰短期或临时容量分配原则，缩短结果答复时限

《办法》提出短期容量或临时容量分配按照先到先得、申请服务时长优先等原则决定容量分配，并于收到申请之日起15个工作日内答复结果。建议明确以先到先得为第一原则，在申请同时提交的情况下则是申请服务时段长者优先，避免产生歧义。为了保证分配原则的公平公正实施，建议明确短期或临时容量公开及需求提交的具体方式。由于短期或临时容量期限短，利用的操作实施余地窄，建议申请结果答复期限缩短至1～5个工作日，以便于托运商及时进行供、用气衔接安排[15]。

4.3 设置容量服务需求计划与合同预定正常偏差范围过渡期

考虑到用户用气需求预测以及托运商尤其是新进入托运商对容量服务需求的预测能力存在不足，需要一个逐步适应的过程，为培育托运商队伍和能力，建议设置容量服务需求计划与合同预定正常偏差范围的过渡期，譬如可以适当参照近几年天然气上下游购销合同偏差考核标准，在《办法》实施的头两年内，托运商提交的月度及以上容量服务需求计划与合同预定的偏差值在5%以内为正常波动，管网运营企业按照容量服务需求计划分配容量；容量服务需求计划小于合同预定且差值大于5%时，管网运营企业按照容量服务需求计划分配容量，其剩余容量服务视为托运商主动放弃，放弃容量服务由管网运营企业重新分配；容量服务需求计划大于合同预定且差值大于5%时，管网运营企业先按照合同约定分配容量服务后，根据剩余容量服务情况决定是否接受超出合同约定的容量服务需求。两年过渡期结束后，正常偏差范围再下调至3%。

4.4 以管网设施安全状态作为是否必须采取平衡措施的条件

《办法》提出托运商当日进出管网设施气量差值不应超过当日进气量的3%，累计进出管网设施气量差值不应超过该累计期内日均进气量的8%，超过上述限值时托运商应当自主平衡。参照国际上已有的经验，有的托运商可能出现入超，也有的托运商可能出超，互相抵消后管网管存和压力仍然可能处在合理区间，不会对管网系统的安全稳定运行产生影响，此时没必要要求托运商必须采取平衡措施[16-17]。建议增强精细化和差异化管理，譬如可按照管网管存和压力将管网安全运行状态分为合理区间、提示区间和警示区间。在管网管存和压力处于合理区间的情况下，托运商当日进出气量差值超过3%不强制要求采取平衡措施，但管网运营企业可对托运商发出偏差提醒，并将差值计入累计考核。

在管网管存和压力突破合理区间进入提示区间的情况下，管网运营企业提示当日偏差超过3%的托运商应采取自主平衡措施，或使用管网运营企业提供的不平衡服务，如果当日偏差超过3%的托运商已经全部采取平衡措施但管网系统仍然处于提示区间，管网运营企业将要求累计偏差超过8%的托运商采取自主平衡措施，或使用管网运营企业提供的不平衡服务。使用管网运营企业不平衡服务产生的费用或造成的损失由这些不平衡托运商承担。

在管网管存和压力突破提示区间进入警示区间、逼近管存和压力控制限值的情况下，管网运营企业将向所有托运商发出警示，首先按照托运商累计偏差比例从大到小采取强制物理平衡措施，直至管网系统运行状态恢复到提示区间，如果尚未恢复到提示区间，则进一步按照托运商当日偏差比例从大到小采取强制物理平衡措施，直至管网系统运行状态恢复到提示区间，由此产生的费用或造成的损失由不平衡托运商承担。

4.5 制定不平衡气量借气、存气服务管理办法

《办法》提出管网运营企业可在允许额度内为托运商提供不平衡气量借气服务，但尚未明确确立允许额度的标准或依据。《办法》提出管网运营企业可利用自有储气设施为托运商提供不平衡气量存气服务，但尚未明确这和管网运营企业自有储气设施的公平开放如何协调。另外，国家管网集团作为国家天然气主干管网设施运营企业，也承担着利用储气设施建立国家天然气应急储备的责任，这和利用储气设施提供不平衡气量借气、存气服务也应明确区分。为了保证合理核定和归并因不平衡气量借气、存气产生的收入或成本，《办法》提出管网运营企业提供的不平衡气量借气（存气）服务收取费用，并进行独立核算，但相关损益如何处理并未做出说明。《办法》还提出，借气后无法按期还气或存气后无法按期提气，管网运营企业可通过交易中心公开买卖的方式进行平衡操作，此举有利于支持发挥交易中心的价格发现功能，但如何操作有待进一步明确。《办法》已经提出发改委、国家能源局组织制定国家天然气管网设施托运商准入标准和容量服务分配规则，建议在此基础上增加组织制定不平衡气量借气、存气服务管理办法。

4.6 严格规范应急保供的启动条件

《办法》对应急保供责任主体进行了明确划分，要求建立一定量的国家和地方天然气应急储备，建立分级预警机制，明确了应急保供的流程和顺序，国家管网集团、省级政府和供气方要分别制定天然气应急压减预案。建议进一步明确全国性和地区性供需失衡程度的量化标准，只有在预期缺口比例、预期缺口时长、影响范围和程度等多个量化指标超出规定的容忍度后才能启动应急保供，避免把一般性供需缺口随意扩大化为应急保供，干扰市场机制的自发引导和调节作用。《办法》还提出在应急保供结束后，使用国家天然气应急储备的，须在5日内补还，逾期未补还的，国家管网集团可扣减使用方相应数量的下载气量；对无法通过扣减还气的，使用方须承担相关费用，这在操作层面还会存在模糊之处。建议制定国家天然气应急储备管理办法，延长使用国家天然气应急储备的补还时间。此外，也建议进一步明确国家管网集团在地区性天然气应急保供中应该发挥的作用。

4.7 禁止托运商变成容量中介代理

为了减少容量囤积和私下交易，保证容量占用和退回的公开透明和公平开放，简化容量使用的合同法律关系，并为未来容量市场的形成打下基础，建议要求托运商自身必须具有真实的天然气输送、存储或接卸需求，对所输送、存储或接卸的天然气拥有所有权，禁止托运商变成容量中介代理，为达到占据容量的目的而与其他托运商、业务合作伙伴、附属或关联企业进行临时性天然气转手买卖[18-19]。

4.8 增加运营调度信息的共享与公开

管网运行调度相关信息的共享和公开是建立公平公正管输服务市场的有机组成部分。《办法》提出发改委同国家能源局建立对国家油气管网设施运行状态的监测和管理制度，接入数据专线，实时动态掌握运行状况。托运商作为管网设施的使用者，同样需要接入和管网运营企业进行实时通讯和信息共享的互动平台，开展容量申请，提交日指定，及时了解管网短期或长期剩余容量、管网系统运行实时状态、自身业务头寸及变化、实时通知与公告、运行调度详细规则变化等各类信息。管网设施潜在托运商也需要了解剩余容量、容量释放和运行调度详细规则等内容。科研机构、新闻媒体和社会公众也应有条件了解管网运行的基本情况[20-22]。要改变以往运行调度信息完全封闭的状况，适应新形势下天然气市场开放的要求。

5 结束语

《办法》是适应天然气行业市场化改革新形势要求的产物，未来还需要通过实践探索对《办法》不断进行总结、完善和提升。建议在征求意见稿的基础上进一步明晰各方的权利、责任和利益，强调权责利的对等，突出规则的可执行性和可操作性，提升运行调度和应急管理的透明度，鼓励和培育托运商的发展，实现管网设施公平开放，保障管网设施安全高效运行，积极顺应天然气市场化改革的基本要求，避免中间垄断环节对两头竞争环节构成制约，发挥中间对两头的支持和撬动作用，从而使市场在天然气资源配置中起到决定性作用。