探析行政事业单位预算绩效管理

王晓环 聊城市市政工程管理服务中心

引言

行政事业单位主要目标是为满足广大人民群众在社会上的对于其文化、教育、科学、健康等领域的重视和关注需要，促进其他社会福祉，为广大社会公众提供各种社会服务的一个综合性组织。预算绩效管理工作是当前行政事业单位的预算管理工作的重点及组成部分，不但直接地关系到对财政资源的合理优化配置与财政预算的执行与控制，而且在很大程度上对于保障国有资产，以及满足广大人民群众在经济社会的生活需要具有很大的意义[1]。因此对于深入研究行政事业单位年度预算考核绩效评价，具有更为深远的学术历史意义。本文系统分析了行政事业单位年度预算绩效管理的积极意义，并针对各级预算绩效管理中出现可能遇到的一些困难和问题，提出相应解决对策，为进一步保证单位自身的预算绩效管理的有效性和质量提供参考。

一、行政事业单位预算绩效管理意义

做好每项工作，当事人必须对相关工作要有一个准确的认识，而领会掌握做好相关工作的意义或者必要性，是准确认识相关工作的基本条件，做好行政事业单位预算绩效管理工作也一样，需要行政事业单位各部门各岗位准确认识该项工作，进而才能在实际的工作中，脚踏实地去做。做好行政事业单位预算绩效管理的意义，作者认为至少有以下两点：

首先，通过建立完善的预算绩效管理措施制度体系来保证预算编制工作的科学性。行政事业单位应当在履行预算或者专项资金预算的管理中，根据各级财政部门预算执行的实际，先向其他上级财政部门提交申请，再由上级财政部门审核拨付，由各个单位依法按照要求完成对预算资金或者专项资金的使用[2]。如果在此期间所有提交的预算不合理或者特别是资金的实际使用都偏离预算的绩效目标，可以通过对于加强预算绩效管理工作的事前风险防范和事中控制的实施进行监督，进一步规范和明确对于资金的实际使用和预算绩效管理的责任，并且财政部门应当引导和督促各级预算部门及其负责人认真地审视检查纠正预算的编制中可能存在的错误和漏洞，以便及时地对其作出调节，确保预算的编制合理性与科学性。

其次，预算的绩效管理有助于优化单位的财政预算资金的开支结构，进而有助于缓解预算的收支压力。对于行政事业单位来说，在向财政部门申请经费时，通常期望财政拨款最大化，这就进一步加大财政部门的压力[3]。财政部门可以通过进一步加强对预算工作绩效的管理，制订科学的预算工作绩效目标及其评价机制，监督各级行政事业单位预算资金的使用及其流动，可以依照有关企事业单位预算工作绩效，合理地优化其财政开支的结构，并有效地缓解其自身预算工作中的收支压力。

二、行政事业单位预算绩效管理问题

要不断地提高各级行政事业单位预算绩效管理工作的效率和效益，首先必须要深入地分析其相关单位开展预算绩效管理的过程中可能出现的一些问题，其次制定出相应的解决方案，进而充分地发挥单位各部门各岗位的积极性。行政事业单位在实施预算绩效管理方面还存在以下问题，需要改进或加强。

（一）预算绩效管理体系不完善

预算绩效管理制度的不完善一直是我国行政事业单位对于预算绩效进行管理的一个主要问题[4]。现阶段，我国虽然已经出台规范行政事业单位经费使用的一些相关法规文件，但是这些文件对预算绩效管理工作并没有给予明确的规定，影响预算考核管理功能的有效地发挥。此外，由于在实际的预算管理执行的过程中，部分单位没有及时地披露和收集到更新本次预算工作的所有相关数据和信息，造成数据和信息的流动缓慢，相关部门人员无法及时掌握本单位的所有相关预算工作的事项，而对本次预算的编制与资金运行缺乏实时的监督，预算管理绩效仍然处于一个较低的水平，不利于本次预算管理工作的科学性有效性。

（二）预算绩效评价报告质量不高

预算绩效评价报告质量低下是当前我国行政事业单位年度预算绩效考核管理工作中面临的另一个难点。目前，预算的绩效考核主要分为两种方式，即委托第三方进行预算绩效考核和由财政部门进行预算绩效考核。然而，这两个考核的评价模型都存在着对于单位绩效考核报表的质量和准确性低劣等方面的问题。其中，预算执行情况进行绩效考核评估主要以委托第三方机构为主，相关部门主要从事对预算执行的审计与考核。他们在收到委托后，大部分的评价报告主要从财务审计两个角度来看，相关的内容主要包括预算收入和支出形成的合法性与正当程度，而且由于预算收入和支出形成的经济和社会效益很少被人们涉及或者更深入地进行分析。以各级财政部门为主要负责的对预算考核绩效进行评价，由于考核者专业技术水平与评价观点视角之间的差距，存在着考核结果质量参差不齐等诸多问题，难以给事业单位进行后续的预算考核绩效工作建立起有效的支撑。

（三）预算管理相当粗放甚至不到位

预算管理的精细化是提升预算绩效的有效途径与方法。而当前不少行政事业单位对预算管理相当粗放，甚至不到位，主要表现在以下几方面：一是预算编制粗放，预算编制方法单一，各个业务不管大小，主次，简繁全部采用一种方法，既增加法，结果预算编制不切合实际，预算管理成为形式。二是预算调整频繁。一方面由于预算编制粗放，造成预算不切合实际引起的调整，另一方面由于预算没有全面覆盖各方面的业务，造成预算遗漏，实际执行时经费分配不均，多的多，少的少。三是预算管理考评不到位，预算执行好坏一个样，考核成了形式，甚至成了变相的福利，搞平均主义。

（四）缺乏预算绩效管理专业人员

除上述与其相关的问题，预算绩效管理工作人员的综合素质有待进一步提高，这也是当前我国行政事业单位在实施预算绩效管理中存在问题的另外一个表现。一方面，受到我国传统的经济制度和管理思维的影响，一些行政事业单位没有形成一套科学的预算绩效管理专业人才招聘和培训机制。目前我国行政事业单位的预算绩效管理人才主要是通过实习或者面试方式进入行政事业单位岗位的工作，对其专业技术要求相对比较低，使得一些工作人员在进入后难以尽快地投入到预算绩效管理中。另外，专业技术能力的限制也进一步减少预算绩效管理的实施成本。另一方面，目前部分行政事业单位尚未对预算绩效管理工作进行系统的培训，导致预算管理工作人员及其单位管理层对实际的预算绩效管理工作适应能力较差，难以满足各级事业单位对于预算绩效管理工作的各项相关技术要求，降低预算绩效管理工作的准确度和实施的社会效益。

三、完善行政事业单位预算绩效管理建议

目前，行政事业单位对于预算考核绩效的管理仍然存在着制度体系不健全、评价报告质量低、专门人才匮乏等方面的问题。因此，相关部门和单位应该在预算绩效管理中采取以下措施，以提高预算绩效管理的工作效率和经济效益。

（一）建立健全预算绩效管理制度体系

健全预算绩效管理制度体系是行政事业单位在预算管理中能够实现有效执行预算的前提与基础。首先，行政事业单位都应该根据实际情况建立和完善其自身的预算绩效管理组织机制结构，分析其自己现有组织机制中存在的不足，然后采取必要的改革措施，加强其自身现有组织机制结构。通过清晰地明确各个部门在年度预算管理中所承担的功能与职责，可以搭建一套比较完善的行政事业单位与各个部门年度预算执行与绩效管理框架。同时，通过加强与相关部门之间的沟通与协调，可以大幅度地提高对行政机关事业单位年度预算工作进行绩效管理。其次，行政事业单位应当严格地要求和规范其预算管理的流程，明确预算管理绩效目标，同时要明确各级部门在预算管理绩效中的职能、岗位责任，积极参与财务预算的编制和实施监督，保证预算编制的合理和科学性，增加单位在预算管理中的经济效益和社会效益[6]。最后，行政事业单位要进一步加强对预算绩效管理情况的信息交流与监督。通过建立一套科学的信息和沟通互动机制，在明确各个单位的预算目标之前，通过互相的沟通，确保每个部门都能有效地管理和执行各个单位的预算。同时，通过进一步加强对预算编制与执行情况的监督，从整体上确保预算工作的绩效管理水平，提高事业单位预算工作的绩效管理。

（二）注重预算绩效评价报告的质量

对行政事业单位来说，预算绩效评价报告是对预算管理工作的总结与评价，对后续的预算管理工作起到很好的推动作用，因此它是做好自身预算绩效管理的有效方法与手段[7]。首先，单位要将实施预算绩效评价报告的重要性提升预算的编制、预算的执行、预算的监督考核等同一高度。通过进一步深化和完善各项预算绩效评价报告，为单位自身实现预算业务业绩目标提供参考。其次，还要保证选择的预算绩效评价指标的科学合理。一方面，为确保所需要选择的指标都能够真实地反映各个单位财务资金收支流程；另一方面，也需要使得相关的指标能够充分体现财务预算资金的经济和社会效益。因此，行政事业单位有必要根据自身情况，结合具体的预算执行情况进一步编制预算，并研究设计出一套科学、适用、量化、易于运用的预算绩效评估指标，为企事业单位预算绩效评估的正确开展奠定打好基础。

（三）加强资金管理，促进预算精细化

资金是我国行政事业单位年度预算管理工作的主体。推进预算的精细化，提升预算经费和资金的使用效率及经济效益，这一点在当前已成为我国预算管理工作的主体。要改变行政事业单位预算资金使用和管理的现状，打造预算管理的精准性、准确性和精细化主要的途径和方法[5]。一方面，通过招投标的方式选择项目投资，以实现投资预算资金的效益最大化。另一方面，预算资金的分配要与业务量成比例，不同的业务要区别对待。严格掌控各个单位的预算资金的实际使用进度，对于预算的项目管理工作进行动态和实时监督，进而在预算资金使用管理的过程中有效杜绝违规行为的出现，这样一方面能够有效杜绝对项目资金盲目追加，另一方面也可以相应地有效杜绝项目预算资金沉淀，从而有效促进预算资金管理工作的精细化，最大限度利用预算资金的价值。

（四）加强预算绩效管理专业人才队伍建设

加强对预算绩效管理专业技术人员的建设，这也是行政事业单位改善预算绩效管理及其管理水平的一个非常必要的途径。首先，行政事业单位需要进一步扩大预算绩效管理专业技术人才的引进和培养渠道，适当地提高预算绩效管理专业技术人员准入和招聘标准。比如可以通过合作来提升人才质量，保证相关人才的实践经验和职业素养。此外，在对人才引入过程中，应该要严格控制人才的技能和知识水平标准，避免由于与专业不完全匹配引发的相关性问题。其次，加大对各部门的预算绩效管理专业人才的培养，通过定期的培训，将各个部门的有关人员都纳入培训主体，使其充分认识自己的基本工作和单位的预算以及各个部门的预算绩效管理之间存在着密切的联系，然后根据各个部门的预算绩效管理的目标来组织和开展有关的工作。

（五）加快推进预算管理的精细化

预算管理的精细化是提升预算绩效的有效途径与方法。预算管理的精细化首先是预算管理制度的精细化，行政事业单位预算管理制度一方面要做到全面覆盖，精准到位，使单位的预算管理行为严格关进相关制度的笼子里。另一方面，预算管理制度要细化到管理的每一个程序每一个行为，进而杜绝管理漏洞，杜绝廉政风险的发生。其次是预算编制的精细化，预算编制必须全面覆盖到全部业务，要把单位每一笔可能的收支业务都纳入预算管理，切不可留下法外之地。最后是预算执行评估考核的精细化，对预算执行评估考核要严格按考核制度对每一个程序每一个行为要求进行，切不可粗心大意，给影响预算的风险留下可乘之机。通过预算的各方面的精细化管理，进而提升预算管理的效益与效率。

结语

综上所述，行政事业单位的预算考核绩效管理存在着许多问题，主要体现为预算考核绩效管理制度的不完善、考核评估结果的质量低下、预算管理相当粗放甚至不到位、专门技术人员的匮乏等。今后，行政事业单位要求企事业单位应进一步完善和建立健全对预算的绩效监督管理机制，为其他相关工作的正常顺利进行提供体系性的制度保障。同时，行政事业单位要进一步提高预算绩效评价报告的质量，加快推进预算管理的精细化，加强对预算绩效管理队伍的培养和建设，为进一步提升自身的预算绩效管理工作的效率效益筑实基础。