从太平洋岛民海洋治理模式和理念看区域海洋规范的发展及启示

梁甲瑞

（1.聊城大学，山东 聊城252000）

面对世界百年未有之大变局，海洋问题层出不穷，全球海洋治理赤字日益明显。然而，在全球海洋治理中，太平洋岛屿地区海洋治理处于领跑者的地位。一个重要原因是，太平洋岛屿地区拥有较为健全的海洋规范。正如南太平洋应用地理科学委员会所言，区域海洋政策尚未在世界其他任何地方正式实施。太平洋岛屿地区在很大程度上引领着国际趋势。现有的区域组织在海洋规范的支持下，提供了这种政策框架。①SOPAC， “Ocean Issues in the Pacific Region in 2000：Initiatives and Priorities” ，Miscellaneous Report 415，Fiji：Suva，April 2001，p.3.因此，太平洋岛屿地区海洋规范的发展值得深入探讨。基于此，本文尝试从太平洋岛民海洋治理模式和理念入手，探讨该地区海洋规范的发展，并分析其对全球海洋治理和中国的启示，抛砖引玉，以期推动学术界对该议题的重视和进一步的研究。

一、概念、范围界定及学术史梳理

文中参照相关学术研究成果及文献资料，对一些容易混淆的概念进行界定。同时，还将梳理当下相关的学术研究成果，以发现既有研究的不足之处。

目前，学术界把太平洋岛国所在的区域称为太平洋岛屿地区或南太平洋地区。文中将之称为太平洋岛屿地区。太平洋岛屿地区一词被该地区大多数官方文本所使用。对于太平洋岛屿地区概念和范围界定，学术界存在着不同的看法。学术界大都从地理层面、文化层面、族群层面及政治层面来界定太平洋岛屿地区。考虑到研究对象，文中结合官方区域海洋政策，主要从地理层面和政治层面来界定太平洋岛屿地区。依据《太平洋岛国区域海洋政策》，太平洋岛屿地区的范围不仅包括太平洋岛国200海里专属经济区边界之内的区域，还包括支持该区域生态系统的海洋及沿海地区。①FFA，SPC，SPREP，SOPAC，USP，Pacific Islands Regional Ocean Policy and Framework for Integrated Strategic Action，2005，pp.3－4.20世纪90年代以来，太平洋岛屿地区所涉及的地理空间不断从200海里专属经济区向内向外扩展，把各国沿海区域以及专属经济区之外的一定公海区域也纳入管辖范围，最终形成了囊括太平洋中部和西南部的太平洋岛屿区域。②曲升： “近年来太平洋岛屿区域海洋治理的新动向和优先事项” ，《太平洋岛国研究》（第二辑），社会科学文献出版社，2018年版，第50页。地理纬度上，22个政治实体分布在太平洋岛屿地区，构成了该地区的总体框架，大致从西北端的北马里亚纳群岛到南端的新喀里多尼亚和汤加、东端的法属波利尼西亚，总面积约为3100万平方千米。③梁甲瑞、曲升： “全球海洋治理视域下的南太平洋地区海洋治理” ，《太平洋学报》，2018年第4期，第53页。其中，这22个政治实体既包括独立的太平洋岛国，也包括一些海外领地。

严格意义上看，澳大利亚和新西兰虽然从国家实力和规模上都远远超出太平洋岛屿地区的小岛国，但并不是该地区海洋机制的主导力量。因此，文中所讲的太平洋岛国不包括澳大利亚和新西兰。事实上，澳大利亚和新西兰官方也并不认为自己是太平洋岛国。作为太平洋岛屿地区最主要的政治和经济组织，太平洋岛国论坛是太平洋岛国沟通与交流的主要平台，也是他们同国际交往的重要载体。结合地理层面和政治层面，文中的太平洋岛国不仅包括太平洋岛国论坛的16个成员国，④这16个成员国分别是库克群岛、密克罗尼西亚联邦、斐济、法属波利尼西亚、基里巴斯、瑙鲁、新喀里多尼亚、纽埃、帕劳、巴布亚新几内亚、马绍尔群岛、萨摩亚、所罗门群岛、汤加、图瓦卢、瓦努阿图。还包括北马里亚纳群岛、托克劳、瓦利斯与富图纳、关岛、美属萨摩亚、皮特凯恩群岛。应当强调的是，这22个政治实体都是太平洋共同体的成员国。太平洋共同体在太平洋岛屿地区海洋治理方面发挥着不可替代的作用，是该地区最为重要的海洋治理组织。因此，文中对太平洋岛国的界定具有一定的科学性与合理性。

太平洋岛民是指波利尼西亚地区、密克罗尼西亚地区和美拉尼西亚地区的土著民。作为一个种族术语，太平洋岛民主要用于描述这三个区域中任何一个区域的土著民，有时也被用作一般的地理术语，用于描述太平洋岛屿上的任何居民。但太平洋岛民并不包括澳大利亚和新西兰的土著民，不同于大洋洲的土著民。太平洋岛民虽然成分多样，但全都是跨越数千英里海域、伴随大大小小的移民浪潮而来的移民后裔，他们主要来自印度尼西亚和新几内亚岛，分别被称为美拉尼西亚人、密克罗尼西亚人和波利尼西亚人。其中，波利尼西亚人具有最为突出的太平洋岛民高加索人种特征。波利尼西亚人被认为是西化程度最高的太平洋岛民。美拉尼西亚人是对西南太平洋岛民的通称。⑤周旭芳： “太平洋岛民概述” ，《民族译丛》，1991年第3期，第64－65页。虽然这三个地区的太平洋岛民有很多不同之处，但也有很多共性，往往被视为一个整体。

环太平洋国家（Pacific Rim Countries），也被称为太平洋周边国家，是文中涉及的又一用语。从地理上看，环太平洋是指环绕太平洋的地理区域，由太平洋沿海国家组成。环太平洋国家主要包括北美洲（美国、加拿大等）、南美洲（智利、秘鲁等）、亚洲（中国、韩国、日本等）、大洋洲（澳大利亚、新西兰等）。

在当下的学术研究中，关于土著民海洋治理的研究绝大多数聚焦于土著民在海洋治理中的角色或作用。国外研究方面，约翰·万·德克（John M.Van Dyke）介绍了土著民对于人海关系的认知以及国际社会对土著民海洋权利的看法。①John M.Van Dyke， “The Role of Indigenous People in Ocean Governance，” in Peter Bautista Payoyo，Sustainable Development of the Seas，Tokyo：United Nations University Press，1994，pp.58－68.梅丽萨·布雷（Melissa Nursey－Bray）和克里斯·雅各布森（Chris Jacobson）验证了土著民在海洋治理中的角色，并探讨他们在维护其海洋权益中所面临的挑战。②Melissa Nursey－Bray，Chris Jacobson， “Which Way？The Contribution of Indigenous Marine Governance，” Marine and Ocean Af⁃fairs，Vol.6，No.1，2014，pp.27－40.罗斯·琼斯（Russ Jones）、凯瑟琳·里格（Catherine Rigg）和林恩·李（Lynn Lee）探讨了海达族人在太平洋北岸综合管理区域中的参与。③Russ Jones，Catherine Rigg，Lynn Lee， “Haida Marine Planning：First Nations as a Partner in Marine Conservation，” Ecology and Society，Vol.1，No.15，2010，pp.1－16.极少数学者涉及太平洋岛民的海洋治理方面的研究。维吉妮·蒂洛特（Virginie Tilot）、克拉斯·威拉特（Klaas Wil⁃laert）等人介绍了太平洋岛民社区海洋治理的传统知识和方法，并分析这些传统知识和方法在太平洋深海资源治理中的应用价值。④Virginie Tilot，Klaas Willaert， “Traditional Dimensions of Seabed Resource Management in the Context of Deep Sea Mining in the Pacific：Learning from the Socio－Ecological Interconnectivity between Island Communities and the Ocean Realm，” Frontiers in Marine Sci⁃ence，Vol.8，April 2021，pp.1－21.

国内研究方面，有少数学者涉及太平洋岛民海洋治理的研究。比如，曲升在探讨南太平洋区域海洋治理机制发展过程中，援引太平洋岛民同西方海洋观念的不同，并认为其有助于人类保护海洋资源。⑤曲升： “南太平洋区域海洋机制的缘起、发展及意义” ，《太平洋学报》，2017年第2期，第19页。彭勃和董艺翀在探讨太平洋岛国海洋保护区的过程中，认为太平洋岛民对海洋环境及其保护有着深刻的理解，这一点体现在太平洋岛国对海洋保护区的建立中。⑥彭勃、董艺翀： “南太平洋岛国特殊海洋保护区建设探析” ，《太平洋学报》，2021年第5期，第95－106页。

综合既有研究，虽然学术界意识到太平洋岛民传统海洋文化、观念和习俗的重要性，但缺乏对这些文化、观念和习俗的深度剖析，尚停留在简要表述阶段。只有深入了解太平洋岛民的海洋治理模式和理念，才可能从内部厘清太平洋岛屿地区的海洋治理机制，从而解释太平洋岛屿地区海洋治理的与众不同之处。同时，既有研究视角偏小，缺乏从全球海洋治理的视角来探讨太平洋岛民海洋治理模式和理念及区域海洋规范的发展。

二、太平洋岛民海洋治理模式与理念概述

在西方的环境观念中，人类被置于中心的位置，凌驾于自然之上。在很长一段时间内，战胜自然的观念在西方文化中居于重要地位，以至于西方学者讨论最多的是人类如何改造自然。近代以来，由于自然科学获得了飞速发展，在人与自然问题上占统治地位的是16世纪至17世纪根据培根的科学方法、牛顿物理学和笛卡尔哲学所建构的以机械论的方式展示宇宙的观点。这种观点的其中一个方面是主张人与自然的分离与对立。培根、笛卡尔等人都极力鼓吹科学和知识的力量，认为科学可以使人成为自然的主人和占有者。这种观念加剧了人与自然的分离与对抗，促使人类强化其在自然界中的中心地位。⑦李冠福、刘武军： “论人与自然关系的历史演变与可持续发展” ，《广西师范大学学报》，1997年增刊，第40页。海洋是自然环境的重要组成部分，是人类生存的重要空间。但现代西方文明一直以发现、开发、征服海洋为基础。⑧J.H.W.Verzijl， “Western European Influence on the Foun⁃dations of International Law，” International Law In Historical Perspec⁃tive，Vol.1，Issue 4，1957，pp.137－146.

同西方征服海洋的观念相比，太平洋岛民视其为海洋之子，同海洋保持着一种亲属关系，秉持 “海洋即家园” 的观念。对他们而言，海洋不只是环境或资源，而且是生命性的存在以及其他生物的家园。①Jon M.Van Dyke， “The Role of Indigenous People in Ocean Governance，” in Peter Bautista Payoyo，Ocean Governance：Sustainable Development of the Seas，Tokyo：United Nations University Press，1994，p.58.太平洋岛国人类学家艾佩利·浩欧发（Epeli Hau’ofa）强调， “海洋定义了太平洋岛民之前以及未来的身份。自太平洋岛民在太平洋岛屿地区生活以来，他们就利用航海、航行、船舶设计和建造方面的知识，将海洋作为自己的家园，并开发了可用于治理海洋及其资源的社会和文化体系。”②Epeli Hau'ofa， “The Ocean in US，” The Contemporary Pa⁃cific，Vol.10，No.2，1998，pp.2－16.在 “海洋即家园” 观念的指导下，太平洋岛民将海洋孕育的所有生物视为平等的生命体，视为星球公民。海洋养育了太平洋岛民。海浪载着他们的祖先跨越了时空，从未知的地方而来。太平洋岛民的健康、生活、观念都与海洋密切相关。因此，太平洋岛民是世界上最适合作 “海洋监护人” 的人。他们对自身海洋观充满了自信。

太平洋岛民构建了自身的海洋治理模式。整体来看，太平洋岛民的海洋治理模式是主动性的观念驱动模式。如图1所示，海洋即家园的观念决定了太平洋岛民在海洋治理中重视传统知识和文化，具体表现为基于村庄的渔业治理以及基于社区的适应性治理。作为一种海洋文化， “习惯海洋保有权” （customary marine ten⁃ure）制度是 “土地保有权” 的延伸，是太平洋岛民对沿海地区的所有权。在他们来， “习惯” 源于他们牢固的传统根源，并在处理当代问题时与之的紧密联系。 “海洋” 涉及珊瑚礁、潟湖、海岸和公海的系统。 “保有权” 涉及保护领土和获取资源时的互动活动。③F.R.Hickey，Robert.E.Johannes， “Recent Evolution of Village－based Marine Resource Management in Vanuatu，” SPC Tradi⁃tional Marine Resource Management and Knowledge Information Bulle⁃tin，No.14，2002，p.53.“习惯海洋保有权” 制度是一种社会关系系统和文化，涉及参与者和实践者，包括群体、个人以及其他不同身份的人，具有复杂性、灵活性。④K.Ruddle，E.Hvidine， “Marine Resources Management in the Context of Customary Tenure，” Marine Resource Economics，Vol.7，1992，p.252.海洋文化是太平洋岛民传统文化的重要特征。海洋对太平洋岛民的影响不仅限于造船和航海技术，还渗透到社会、宗教、饮食和文化层面。因此，太平洋岛民比较适应和了解海洋环境。比如，太平洋岛民对潟湖的水下地形和通往邻近岛屿的航道就像农民对土地和道路那样熟悉。⑤［澳］唐纳德·狄侬等主编，张勇译：《剑桥太平洋岛民史》，社会科学文献出版社，2020年版，第451页。太平洋岛民的传统海洋知识主要涉及岛民社区内海洋生物习性和生态环境。海洋生物习性知识包括珊瑚礁和潟湖鱼类的产卵时间、地点和行为等。这些知识可帮助太平洋岛民在沿海保护区选址和管理。生态环境知识主要是本地生态学的 “基线信息” （baseline information）。⑥Richard Hamilton，Tapas Potuku， “Local knowledge of White－dotted Grouper Aggregations in Melanesia，” SPC Traditional Marine Resource Management and Knowledge Information Bulletin，No.22，De⁃cember 2007，p.4.概而言之，基于村庄的渔业治理和基于社区的适应性治理深刻体现了太平洋岛民在海洋治理中对传统知识和文化的重视。

图1 太平洋岛民海洋治理模式和理念

第一，基于村庄的渔业治理。渔业治理是可持续利用海洋资源的基础。太平洋岛民通常以其所在的村庄为单位，建立专属的传统渔场，并拥有在该区域捕鱼的权利。在这些区域捕鱼通常要受到严格的管制，并且需要按规定开展捕鱼活动。①Joeli Veitayaki， “The Contemporary Applicability of Tradi⁃tional Fisheries Management in the South Pacific，” SPC Traditional Marine R esource Management and Knowledge Information Bulletin，No.3，January 1994，p.16.在太平洋岛国的捕鱼文化中，有相当丰富的传统的海洋环境和海洋动物习惯的知识，它们为治理沿海资源，提供了了解自然数据和历史数据的捷径。②Robert.E.Johannes， “Decentralised Nearshore Fisheries Management in Oceania－Report of an FFA Workshop in Niue，” SPC Traditional Marine Resource Management and Knowledge Information Bulletin，No.1，July 1992，p.6.同时，它使得太平洋岛民能够以较低的成本，有效地治理渔业资源。因此，太平洋岛国政府往往将近海渔业治理权力下放给岛民。太平洋岛民传统的捕捞技术更有助于可持续利用渔业资源。他们非常了解鱼类行为和海洋生物栖息地，能充分考虑海洋环境的动态变化，且其捕捞技术随着时间的流逝而不断更新。这些传统的捕鱼方式有助于防止海洋资源的过度开发，也不会破坏海洋环境。比如，在与欧洲接触之前，所罗门群岛圣伊莎贝尔高地的岛民开发了9种捕鱼方法，所使用的捕捞技术非常简单，比如徒手捕贝壳。大部分捕鱼方法在今天仍被使用。③N.M.Basily，V.Vuki， “Traditional Fishing Methods and Fisheries Management in Gao District，Santa Isabel Solomon Islands，” SPC Women in Fisheries Information B ulletin，No.24，July 2014，p.37.

值得注意的是，女性参与捕鱼是太平洋岛民在海洋治理中的一大特色。在太平洋岛民的海洋治理模式中，女性处于重要的地位。传统上，女性和男性在太平洋岛屿地区捕鱼中扮演着不同的角色。女性在浅海沿岸地区捕鱼，而男性则冒险进入较深的海域。④Aliti Vunisea， “Women’s Fishing Participation in Fiji，” SPC Women－in－Fisheries Information B ulletin，No.1，October 1997，p.10.在巴布亚新几内亚的布干维尔地区的 “塔库库” （Takuu）捕鱼文化中，女性的角色很重要。由于天气状况难以预测，妇女经常在离岛屿较近的地方练习捕鱼，而男子在海流过强时对离岛捕鱼越来越抵触，因此，沿海资源开发变得越发重要，这使得妇女有更多的机会参与捕鱼。⑤Anke Moesinger， “Modifications to Natural Resource Use in Response to Perceptions of Changing Weather Conditions on Takuu At⁃oll，Papua New Guinea，” SPC Traditional Marine Resource Manage⁃ment and Knowledge Information Bulletin，No.40，August 2019，p.8.

第二，基于社区的适应性治理。太平洋岛屿地区的社区参与治理和保护其沿海生态系统和鱼类种群已有很长的历史。太平洋岛民生活在同一社区中。基于 “习惯海洋保有权” 文化，氏族或部落共同拥有土地和海洋资源，一个氏族成员未经许可，就无法从另一氏族获取资源，这限制了人类过度开发海洋资源，因此是备受推崇的治理路径，如今在太平洋岛屿地区被广为推广。社区在治理渔业和沿海资源方面，发挥着领导作用。社区路径不仅涉及保护鱼类种群，还涉及保护鱼类赖以生存的生态系统。

太平洋岛民海洋治理模式和理念表明其对海洋秉持着一种敬畏、尊重的态度，走的是一种 “人海合一” 的治理道路。同时，太平洋岛民的海洋治理模式是一种采取主动举措来保护和治理海洋的模式，而不是被动地应对各种已经出现的海洋问题。如今，尽管一些现代化的海洋治理技术和实践被引入了太平洋岛屿地区，但事实证明，大部分技术和实践并不适用于该地区的海洋治理。而根据太平洋岛民的海洋治理观念和经验，治理责任回归到了社区，⑥Moses Amos， “Traditionally Based Marine Management Sys⁃tems in Vanuatu，” SPC Traditional Marine Resource Management and Knowledge Information B ulletin，No.2，March 1993，p.15.这更有利于保护海洋环境，可持续利用海洋资源，并对太平洋岛屿地区海洋治理产生了重要影响。太平洋岛国生态学家罗伯特·约翰尼斯（Robert E.Johannes）认为基于社区的适应性治理在太平洋岛屿地区海洋资源治理中的继续推广，有力驳斥了传统的非西方对待自然的态度无法为当代海洋资源治理提供坚实基础的说法。⑦Robert.E.Johannes， “The Renaissance of Community－based Marine Resource Management in Oceania，” Annual Review of Ecology and Systematics，Vol.33，2002，p.317.太平洋岛民海洋治理模式和理念取得了良好的效果，具体表现在两个方面：

第一，政策层面上，太平洋岛民的海洋治理模式和理念为区域海洋治理提供了一种更为合适的选择，而不是取代现代化的海洋治理技术和理念，并被太平洋岛国政府在法律文件中予以承认和支持。比如，萨摩亚依据国家渔业条例，制定了《村庄渔业 “附属法” 》（Village Fisheries By－laws），明确了太平洋岛民渔业治理和保护的各项条款，并获得国家渔业部的全力支持。①Ueta Fa’asili，Iuliaa Kelekolo， “The Use of Village By－laws in Marine Conservation and Fisheries Management，” SPC Traditional Marine Resource Management and Knowledge Information Bulletin，No.11，September 1999，p.7.太平洋岛国渔业政策制定者正在推广 “习惯海洋保有权” 文化，将其作为国家沿海治理的集中化体系（centralised systems）。他们逐渐意识到太平洋岛民在沿海渔业治理方面的成本更低，效果更好。②Shankar Aswani， “Women，Rural Development and Commu⁃nity－based Resource Management in the Roviana Lagoon，Solomon Islands：Establishing Marine Invertebrate Refugia，” SPC Traditional Marine Resource Management and Knowledge Information Bulletin，No.12，December 2000，p.20.

第二，实践层面上，太平洋岛屿地区的许多政府间和非政府组织都在鼓励社区承担更多的海洋治理责任。在许多社区参与海洋治理的情况下，太平洋岛屿地区采取行动来保护重要的生态系统，比如珊瑚礁、红树林、海草床等，③SPC，A Community－based Ecosystem Approach to Fisheries Management：Guidelines for Pacific Island Countries，New Caledonia：Noumea，2010，p.2.建立体现基于社区的适应性治理的 “本地海洋保护区” 。 “本地海洋保护区” 建立在海洋治理的传统和本地优势基础之上，为保护太平洋岛民的海洋资源提供了机会。它的推动力来自区域、国家、次国家和社会网络支持的 “站点集群” （clusters of sites）。④Hugh Govan， “Achieving the Potential of Locally Managed Marine Areas in the South Pacific，” SPC Traditional Marine Resource Management and Knowledge Information Bulletin，No.25，July 2009，p.17.例如，位于萨摩亚的萨瓦伊（Savaia）海洋保护区由萨瓦伊村庄委员会建立、萨摩亚政府资助，是一个以村庄为基础并由其经营的保护区。萨摩亚政府已经把萨瓦伊海洋保护区作为示范项目，在全国大力推广。⑤笔者曾于2018年8月在萨摩亚参加第三届太平洋岛国高层论坛。期间，选取萨瓦伊海洋保护区作为调研对象，对该保护区作了一些实证调研。之所以选择萨瓦伊海洋保护区，是因为该保护区是萨摩亚海洋保护区的示范工程。萨瓦伊整个村庄都接受了关于保护海洋资源重要性的教育，以及如何缓解珊瑚生长压力的培训。调研数据显示，萨瓦伊海洋保护区不仅有效保护了海洋生态系统，而且给当地村民带来了可观的收入，备受政府和当地岛民的欢迎。如今，萨瓦伊海洋保护区在萨摩亚渔业部的支持下，通过了海洋保护区的条例。

三、太平洋岛屿地区海洋规范的发展阶段

“海洋即家园” 的观念使得太平洋岛国对海洋治理开始自省，思考如何保护家园。围绕太平洋岛民海洋治理模式和理念，太平洋岛屿地区主动制定了宏观层面和微观层面上的各种海洋治理规范，涉及渔业、海洋环境等领域，为该地区海洋治理制定了完善的框架。总体来看，该地区海洋规范的发展经历了三个阶段。

3.1 规范模型构建阶段

20世纪70年代至80年代，大部分太平洋岛国实现了国家独立，开始了民族国家建构。虽然西方国家仍然意欲通过太平洋共同体继续控制太平洋岛屿地区，但这一时期，太平洋岛国为了应对外部海洋问题挑战，主动制定海洋规范。因此，这个阶段的海洋规范开始初步体现太平洋岛民的海洋治理模式与理念。

1971年，太平洋共同体举办了关于珊瑚礁和潟湖的区域研讨会。太平洋岛屿地区自然资源威胁日益增多，生态系统日益脆弱。在此背景下，1976年，在萨摩亚的阿皮亚举行的区域会议开始重视环境问题中的区域合作，并批准了《南太平洋自然保护公约》，目的是使缔约国承诺采取行动，通过谨慎的计划和治理，为今世后代保护、利用太平洋岛屿地区的海洋资源。该公约确认了太平洋岛民习俗和传统文化在太平洋岛屿地区海洋治理中的重要地位，并基于太平洋岛民的海洋观，制定了独特的保护海洋环境举措。缔约国均可根据传统文化习俗，为保护区域物种，制定合适的条款。各缔约国应在自身管辖范围之内，建立包括自然公园和保护区在内的保护区域。⑥SPREP，Convention on Conservation of Nature in the South Pacific，1976，pp.3－4.

太平洋岛屿地区是世界上金枪鱼资源最为丰富的地区。金枪鱼是许多太平洋岛国所依赖的资源，并长期被视为主要的收入来源。①Quentin Hanich，Feleti Teo，Martin Tsamenyi， “A Collective Approach to Pacific Islands Fisheries Management：Moving beyond Regional Agreement，” Marine Policy，Vol.34，Issue 1，2010，p.85.在该时期一些域外国家开始在太平洋岛屿地区过度捕捞。太平洋岛国逐渐意识到可持续利用渔业资源的重要性，并制定了相应的海洋规范。1977年，南太平洋论坛呼吁建立一个区域渔业署。1979年，太平洋岛国论坛渔业署成立，目的是推动渔业合作，协调成员国对包括美国、日本在内的远洋捕捞国采取一致行动，从整体上确保太平洋岛国及岛民从渔业资源中获取最大收益。太平洋岛国论坛渔业署成员国在1979年签署了《南太平洋论坛渔业署生物资源保护公约》，指出他们在保护太平洋岛屿地区生物资源方面上的共同利益，并提出要限制域外国家在太平洋岛屿地区的捕捞。

3.2 规范成型阶段

20世纪80年代，太平洋岛屿地区自然资源的社会价值和经济价值日益重要，面临着被过度开发的威胁，海洋环境也面临着不断恶化的趋势。在此背景下，太平洋岛屿地区基本构建了各领域的海洋规范，区域海洋治理机制基本成型。这个时期，太平洋岛民的海洋治理模式具有明显的主导性，对海洋规范构建的影响很大。1982年的南太平洋人类环境会议明确传递了这个信号。在此次会议上，太平洋共同体秘书长杨·薇薇安（Young Vivian）强调要保护内嵌于太平洋岛民文化中的传统环境观念。这些观念以本地习俗、行为准则的形式表现出来。所有政策和原则的制定都要依据太平洋岛民的传统文化。②SPREP，Report of the Conference on the Human Environment in the South Pacific，March 1982，p.17.同时，太平洋共同体也自20世纪80年代起举办太平洋岛民传统沿海渔业治理的学术工作坊，以探究太平洋岛民海洋观念及如何把其运用到现代海洋治理中。

1983年，太平洋共同体同联合国环境规划署联合制定了《太平洋岛屿地区自然资源和环境治理行动计划》。该计划被称为太平洋岛屿地区的环境圣经，目的是帮助太平洋岛国保护它们所共享的环境，并为子孙后代提供资源，以维持太平洋岛屿地区人民的生活质量。同时，该计划强调要研究太平洋岛民传统的海洋观念，尤其是他们基于社区的适应性治理。③SPC，SPEC，ESCAP，Action Plan for Managing the Natural Resources and Environment of the South Pacific R egion，1983，pp.1－4.

《太平洋岛屿地区自然资源和环境保护公约》的制定历时四年多。1983年到1985年，太平洋共同体总部召开了四次专家会议。从太平洋岛民海洋治理模式和理念看，该公约首先要求缔约国充分重视太平洋岛民在固有实践和习惯中的文化与传统。具体而言，它指出缔约国的捕鱼活动和海洋资源保护活动应包括沿海生态系统。④SPREP，C onvention for the Protection of the Natural Resources and Environment of the South Pacific R egion，1986，p.324.这符合太平洋岛民海洋治理经验中的基于村庄的渔业治理。同时，该公约深刻体现了太平洋岛民 “习惯海洋保有权” 文化，关注范围聚焦到公海。在世界上很多大型国家都忽略保护公海的背景下，该公约首次把公海纳入其保护区域，有助于完善有关公海保护的国际法治理。该公约严格限制缔约国将垃圾倾倒在公海的自由以及在公海进行任何破坏环境的活动。非缔约国在公海开展任何活动，必须权衡太平洋岛民在保护海洋环境及资源方面的集体利益。

此外，为了更好地保护渔业资源和海洋环境，维护太平洋岛民的海洋利益，太平洋岛国论坛渔业署在1989年通过了《禁止在南太平洋流网捕鱼公约》。为了可持续利用海洋资源，该公约鼓励在沿海使用太平洋岛民传统的捕鱼方式。

3.3 规范整合的科学化阶段

20世纪90年代以来，随着太平洋岛屿地区区域一体化的推进，该地区的内聚力不断增强。在经历全球化的影响之后，太平洋岛屿海洋环境日益恶劣，海洋资源日益枯竭，因此，太平洋岛屿地区更为重视太平洋岛民的海洋治理模式和理念，并以科学的方式对其进行宣传和推广。为了系统地描述、记录太平洋岛民的传统海洋资源治理知识，自1992年起，太平洋共同体发布了名为《太平洋共同体传统海洋资源治理及知识》的信息公告，每年发行一期或两期。每期都会刊登关于太平洋岛民海洋治理模式和理念的专业论文。

第33届太平洋岛国论坛会议制定了《太平洋岛国区域海洋政策》。该政策是针对所有太平洋岛国的政策，要求整合区域资源。从太平洋岛民海洋治理模式和理念看，该政策不仅体现了太平洋岛民的海洋观念，而且强调需要重视及保护他们的传统海洋知识。对于太平洋岛国同海洋的关系，该政策认为海洋胜于其他一切，应该把太平洋岛屿社区凝聚在一起。纵观该地区，与海洋有关的风俗是当前海洋治理的基础。①FFA，SPC，SPREP，SOPAC，USP，Pacific Islands Regional Ocean Policy and Framework for Integrated Strategic Action，2005，pp.1－4.该政策肯定了太平洋岛民的海洋治理经验。具体而言，该政策注重在海洋资源治理过程中推广基于社区治理的路径，并授权当地社区和利益相关者进行海洋资源治理。同时，为了保护海洋生态环境，该政策倡议建立一个有代表性的海洋保护区网络和本地海洋保护区，以与社区对资源的控制相适应的方式来保护生态多样性。

此外，这个时期，太平洋岛屿地区海洋规范开始向纵深发展，逐渐重视采取保护蓝碳生态系统的具体举措。海草床、红树林、珊瑚礁以及潮滩是鱼类以及其他物种的重要栖息地，被太平洋岛民认为是传统捕鱼应保护的生态系统。大多数太平洋岛屿社区依红树林区域而居。邻近的红树林和珊瑚礁生态系统被视为太平洋岛民居住环境的重要组成部分，同陆地生态系统不可分割。②Graham Baines， “Mangrove Resources and Their Management in the South Pacific，” South Pacific Regional Environment Programme Topic Review，No.5，1981，p.2.南太平洋区域环境署、国际自然保护联盟等共同制定了《太平洋红树林倡议》（Pa⁃cific Mangrove Initiative）。该倡议始于2009年，是一项基于伙伴关系的倡议，旨在促进太平洋岛国红树林可持续发展的投资和行动，其使命是协助太平洋岛国在红树林管理中采用合理的措施，提高太平洋岛民对沿海生态系统的认知，帮助地方政府做出正确的决策。③“Pacific Mangrove Initiative” ，UN，https：／／sustainablede⁃velopment.un.org／partnership／？p＝7558，访问时间：2020年3月2日。

四、太平洋岛屿地区海洋治理对全球海洋治理的启示

在全球海洋治理疲软的大背景之下，如何进一步丰富全球海洋治理机制的内涵、完善海洋治理路径已经成为国际社会共同的焦点课题。在理念层面和实践层面上，太平洋岛屿地区海洋治理无疑对全球海洋治理产生了一定的启示。

4.1 全球海洋治理应充分汲取包括太平洋岛民在内的土著民海洋观和海洋治理实践

人与自然 “二元论” 的观念仍然植根于当下的全球海洋治理实践中，使得全球海洋治理效果不尽如人意。当前，全球海洋治理面临的诸多问题源于未处理好人海之间的关系。20世纪90年代以来，全球海洋治理问题成为人类不得不共同面对的灾难。人海矛盾全面爆发，这归根到底是人类海洋意识淡薄，一味追求经济利益，忽视对海洋环境和生态的保护。④袁沙： “全球海洋治理：客体的本质及其影响” ，《亚太安全与海洋研究》，2018年第2期，第92页。在西方国家海洋观念的驱动下，人海关系其实是人类破坏海洋的掠夺关系。很多海洋国家大肆掠夺海洋资源，破坏海洋环境。

“观念所体现出的原则化或因果性的信念为行为体提供了路线图，使其对目标或目的－手段关系更加明晰。”⑤［美］朱迪斯·戈尔斯坦、罗伯特·O·基欧汉编，刘东国、于军译：《观念与外交政策——信念、制度与政治变迁》，北京大学出版社，2005年版，第3页。更新海洋观念是践行全球海洋治理行动的正确前提。虽然土著民在文化和政治形态上各不相同，但他们拥有共同的品质，即与自然环境和谐相处。土著民渴望与自然环境和谐相处，这体现在他们的精神观念、图腾崇拜及宗教信仰中。①Jon M.Van Dyke， “The Role of Indigenous People in Ocean Governance，” in Peter Bautista Payoyo，Ocean Governance：Sustainable Development of the Seas，Tokyo：United Nations University Press，1994，p.58.因此，全球海洋治理应充分汲取包括太平洋岛民在内的土著民海洋治理观念。人类不应停留在传统的西方海洋观念之中，视海洋为工业化时代的垃圾场，必须视海洋为一个需要关爱和保护的脆弱区域。除了观念之外，全球海洋治理还应借鉴太平洋岛民的一些海洋治理实践，具体如下：

一是海洋保护区管理。海洋保护区是保护海洋的核心工具，有助于解决海洋生物多样性面临的诸多挑战，比如过度捕捞、环境破坏等。此外，海洋保护区还可以提供对人类福祉至关重要的许多生态服务，比如渔业、旅游业等。②OECD，Marine Protected Areas：Economics，Management and Effective Policy Mixes，Paris：OECD Publishing，December 2016，p.3.然而，全球海洋保护区建设不容乐观。《全球生物多样性公约（2011－2020）》提出的 “到2020年保护10%的沿海和海洋区域” 的目标至今没有实现。世界各国虽然日益重视建设海洋保护区，但在管理海洋保护区的过程中多采用自上而下的模式，该模式的管理成本较高。相反，太平洋岛民在管理海洋保护区方面，注重依靠社区治理、政府提供资助的路径，是一种典型的自下而上的管理模式。该模式不仅有效保护了海洋生态系统，而且带动了当地生态旅游业的发展，激发了社区管理海洋保护区的积极性与可持续性，实现了一种良性循环，降低了管理成本。日本学者秋道智弥认为当管理主体为较小的村落或岛屿时，海洋保护区的管理更加有效。③［日］秋道智弥著，周艳红译：《与海共生：海洋人的民族学》，上海译文出版社，2018年版，第227页。因此，全球海洋保护区管理应重视自下而上的模式，让更多本地民众参与管理海洋保护区。

二是渔业治理。自20世纪80年代以来，可持续渔业问题和保护海洋脆弱生态系统成为海洋渔业治理的热点问题。④黄硕琳、邵化斌： “全球海洋渔业治理的发展趋势与特点” ，《太平洋学报》，2018年第4期，第65页。太平洋岛民采用基于社区的渔业治理路径，禁止使用现代捕捞技术，而且注意保护红树林、珊瑚礁等海洋生态系统。这有效解决了可持续渔业问题与保护海洋脆弱生态系统问题。因此，在全球渔业治理实践中，国际社会可以划定只能使用传统捕捞技术的专属渔场，诸如大型流网捕鱼之类的现代技术应当全面禁止。另外，在渔业治理过程中，还要注意保护海洋生态系统。

三是女性参与全球海洋治理。女性在捕鱼、红树林保护、海洋保护区管理等方面都发挥着重要作用。当前的全球海洋治理实践忽略了女性的重要角色。提升女性在全球海洋治理实践中的地位已经成为一个关切。联合国在不同场合多次强调了这一点。比如，2019年，联合国秘书长在世界海洋日上指出， “我们必须消除不安全的工作条件，保证女性在海洋活动的管理中发挥平等作用。”⑤“联合国秘书长世界海洋日致辞” ，联合国官网，2019年6月8日，https：／／www.un.org／sg／zh／content／sg／statement／2019－06－08／secretary－generals－message－world－oceans－day－%E2%80%9Cgender－and－the－ocean%E2%80%9D，访问时间：2020年4月15日。

四是海洋治理传统知识、文化和习俗的研究。科学研究是全球海洋治理实践的支撑。太平洋共同体在意识到太平洋岛民传统知识、文化和习俗的重要性之后，及时组织专家学者对其进行系统研究，并将这些研究应用到区域海洋治理实践中。国际社会应系统研究全球范围内的传统海洋知识、文化或习俗，并将其整理成条文，便于宣传和实际应用。

4.2 各区域应该依据本地区土著民的观念制定相应的海洋规范，并在实践中加以应用

在全球海洋治理中，各区域可以依据本地区土著民的海洋观念、海洋治理经验，制定相应的海洋规范。这有助于完善全球海洋治理中的区域路径。海洋治理的区域路径更能契合海洋的实际情况。目前，全球层面的海洋治理规范主要是依据《联合国海洋法公约》，但却很难适用于每一个区域。地区内的土著民对海洋有着更深刻的认识，更为重视同海洋的关系。 “世界各地的沿海土著民继续依赖海洋生态系统作为文化、传统、食物和生计的主要组成部分。人们意识到他们的生态知识对资源管理和环境保护非常重要，但需要将他们的海洋观念更广泛地推广，以纳入国家和国际政策。”①Andres M.Cisneros－Montemayor，Yoshitaka， “Coastal Indig⁃enous Peoples in Global Ocean Governance，” in Andres M.Cisneros－Montemayor，Yoshitaka，William W.L.Cheung，Predicting Future O⁃ceans，Elsevier，2019，pp.317－324.除了太平洋岛屿地区之外，北极地区、加勒比地区、印度洋地区都有着一定规模的土著民。这些地区的土著民也拥有与太平洋岛民类似的观念。

全球海洋问题主要分为海洋污染问题、海洋生态破坏问题、海洋争端问题等。太平洋岛屿地区海洋规范可以提供解决这些海洋问题的一些思路。宏观层面上，《太平洋岛国区域海洋政策》提出了五项海洋治理原则，分别是完善对海洋的认知、可持续利用海洋资源、保持海洋的健康、和平利用海洋、建立旨在推动海洋合作的伙伴关系。重要的是，每项原则都有相对应的具体行动指南。当前，全球海洋治理实践并没有指导性原则，以至于很多海洋治理实践虽具有应急性，但缺乏长远性。从这个角度看，这五项原则可以为全球海洋治理实践提供指导。

4.3 国际海洋规范应注意吸收土著民海洋观念

在规范法学派创始人凯尔森看来，法是 “纯粹” 的、独立自主的规范体系，在这个体系中，每一条规范都是根据最高位阶的规范所创立。基本规范、一般规范和个别规范是法律体系中规范的三个层次。基础规范是大多数人所接受的某种假定，并非实在规范，而仅是法学思维之预设。②［奥］凯尔森著，张书友译：《纯粹法理论》，中国法制出版社，2008年版，第83页。随着《联合国海洋法公约》的通过，海洋法的基础规范进入了海洋自由、沿海国主权与全球海洋治理等多元并存的时期。③焦传凯： “论海洋法基础规范的历史流变与启示” ，《南洋问题研究》，2019年第3期，第59页。西方国家传统的海洋规范已经不完全适用于当下全球海洋治理的实践。海洋法背后的指导原则一直将海洋视为谋取经济利益的来源，或间接作为通道，或直接作为食物或财富的来源。海洋法保护的是利用海洋资源过程中的国家，而不是保护海洋本身。如果可以改变海洋法的哲学基础或完善海洋法的基础规范，人类活动对环境和土著民的压力都将大大缓解。学术界已经提出了海洋法改革的迫切性。在莫阿娜·杰克逊（Moana Jackson）看来， “海洋法改革的过程必须抛弃目前的哲学理念，寻求一种新的广泛意义上的基础。该基础应充分考虑土著民法律的观念。”④Moana Jackson， “Indigenous Law and the Sea，” in Jon M.Van Dyke，Durwood Zaelke，Grant Hewison，Freedom for the Seas in the 21 st Century：Ocean Governance and Environmental Harmony，Washington D.C.：Island Press，1993，pp.41－48.

4.4 国际海洋规范应强化对于公海的保护

占地球海洋面积64%的公海或称国家管辖范围以外区域（Area Beyond National Jurisdiction，ABNJ）日益受到国际社会的关注。世界上主要的海洋强国都曾利用公海进行军事行动。全球公海治理面临很大的挑战。《联合国海洋法公约》虽然在序言中强调了海洋的整体性，但在现实中未完全落地。它在很大程度上画地为牢。 “公地悲剧” 现象已经司空见惯。⑤Joanna Vince，Britta Denise Hardesty， “Governance Solutions to the Tragedy of the Commons that Marine Plastics Have Be⁃come，” Frontiers in Marine Science，Vol.19，2018，pp.1－10.此外，《联合国海洋法公约》缺乏关于公海生物多样性保护的内容，而诸如《生物多样性公约》之类的其他海洋规范，保护的范围也没有涉及公海，仅局限在国家管辖范围之内。因此，未来国际海洋规范应突出海洋的整体性，将公海纳入保护范围，制定切实可行的保护举措。备受瞩目的BBNJ下的海洋保护区谈判，很大程度上标志着公海治理由无序向有序的转变。然而，囿于条约相对效力原则，除非公海保护区所载规则为习惯国际法，否则对非缔约方无拘束力。⑥刘美、管建强： “从区域实践到普遍参与：BBNJ协定下公海治理的条约困境” ，《中国海商法研究》，2021年第2期，第102－111页。因此，BBNJ协定谈判应突出人类的整体利益，引导非缔约方积极参与公海治理。

在全球治理实践中，很多破坏公海环境的国家，尤其是一些大国，都未受到追责。国际社会应严格履行相关海洋规范对于公海环境保护的各项规定，对破坏公海环境的国家进行严格、及时追责。太平洋岛屿地区的一些海洋规范覆盖的区域不仅包括太平洋岛国所管辖的范围，而且涉及公海。《太平洋岛屿地区自然资源和环境保护公约》完善了关于公海保护的海洋法基本规范。就破坏公海环境的行为而言，该公约确定的原则是 “谁污染、谁治理” ，对破坏公海环境的国家要进行追责。此外，《禁止在南太平洋流网捕鱼公约》《太平洋岛屿地区自然资源和环境保护公约》等公约涉及的地理范围也覆盖了公海。这些海洋规范对于约束公海的流网捕鱼、有毒废料的处理、核试验、陆源污染等活动，具有一定借鉴意义。

五、太平洋岛屿地区海洋治理对中国的启示

新时期，中国加快了参与全球海洋治理的步伐。2017年6月，中国发布了《 “一带一路” 建设海上合作设想》，其中提出了构建中国——大洋洲——南太平洋蓝色经济通道，欲同太平洋岛国开展全方位的海洋合作。参与太平洋岛屿地区海洋治理成为构建这条蓝色经济通道的合作重点内容之一。太平洋岛屿地区海洋治理对中国参与该地区的海洋治理，具有一定的启示。

第一，在参与太平洋岛屿地区海洋治理过程中，重视太平洋岛民传统知识和文化。一直以来，太平洋岛民和当地社区一直关心自己的领土，并以传统知识保护海洋和陆地，形成了所谓的” 习惯海洋保有权” 文化。他们希望部落或社区可持续生存。因此，中国在参与太平洋岛屿地区的海洋治理过程中，不应过于突出现代化的商业模式，而需充分考虑太平洋岛民的海洋治理模式与理念，并尊重和借鉴他们的海洋治理经验。从根本上说，中国是一个陆海复合型国家，而太平洋岛国则是名副其实的大型海洋发展中国家。因此，我们还需要进一步了解太平洋岛国的海洋文化。

第二，加入《太平洋岛屿地区自然资源和环境保护公约》。《太平洋岛屿地区自然资源和环境保护公约》允许任何国家加入。大部分环太平洋国家虽然都在该公约所涉及的海洋区域开展活动，但是并未加入该公约。大国不仅要对引起海洋污染的原因负责，还要采取有意义的预防措施。然而，遗憾的是，一些环太平洋国家并没有履行应有的责任。比如，2021年4月13日，日本政府决定向太平洋排放核污染水。此举将严重污染包括太平洋岛屿地区的整个太平洋地区海洋环境。因此，环太平洋国家需要全面、有效地加入该公约。中国未来主动加入《太平洋岛屿地区自然资源和环境保护公约》，不仅有助于获得太平洋岛国的认同，推动 “一带一路” 倡议在太平洋岛屿地区的践行，而且是深度参与全球海洋治理的客观要求。

第三，充分了解太平洋岛屿地区海洋规范，实现深度参与太平洋岛屿地区海洋治理。海洋对太平洋岛国的生存和发展至关重要。目前，包括日本、韩国、德国、欧盟等在内的域外行为体都将海洋治理列为同太平洋岛国合作的优先事项。比如，日本在第8届太平洋岛国领导人峰会上提出了构建基于海洋资源可持续性和海洋规范的海洋秩序，为太平洋岛国提供海洋技术支持、人员培训、项目支持，加强海洋安全和海洋规范实施能力。同其他域外行为体相比，中国与太平洋岛国的海洋治理合作仍处于起步阶段。究其原因，缺乏对太平洋岛屿地区海洋治理规范的深度了解是一个关键因素。这些海洋规范某种程度上体现了太平洋岛国的发展需求。从已经举办的三届中太论坛看，虽然中国近年来不断增加对太平洋岛国的援助项目，但这些项目一般涉及农业、基础设施、教育、医疗等领域，较少涉及海洋治理。未来，中国应主动对接太平洋岛屿地区的海洋规范，并站在太平洋岛国的立场上，以太平洋岛民的思维，尝试同太平洋岛国展开深度海洋治理合作。

第四，在岛民社区层面，开展同太平洋岛国的海洋治理合作。中国同太平洋岛国的海洋治理合作主要集中在地区层面和国家层面，尚未涉及岛民社区层面。因此，中国可以尝试通过太平洋岛国政府，对太平洋岛民社区提供资金支持和项目援助，展开一些务实的海洋治理项目合作。比如，联合设立海洋保护区、海洋公园等。这样既可以发挥太平洋岛民的海洋治理优势，也可以发挥中国在资金方面的优势，实现民心相通，增进太平洋岛国对中国的认同感。

结 语

伴随全球海洋治理的进一步深入，传统的海洋观念已经难以适应日益复杂的形势。海洋观的发展明显滞后于海洋科技的发展，出现了观念与行动不匹配的困境。当前全球海洋治理的许多规范仍秉持着一些传统的治理原则，而这些原则在全球环境的视角下显得日益过时。国际社会应反思那些传统的 “海洋自由” 概念，重新审视西方的海洋观念。令人担忧的是，全球海洋治理机制存在着巨大的缺陷。海洋治理主体虽然呈现多元化的态势，但比较混乱。一些主权国家未能承担起应有的责任，一些国际组织职能划分不明晰。海洋治理能力的不平衡性日益明显，一些大国未能展现出应有的治理能力。与之相反，一些小岛屿发展中国家却体现出强劲的治理能力，包括太平洋岛民在内的土著民在全球海洋治理观念更新中扮演着越来越重要的角色，从土著民传统文化中寻求答案或许是很好的出路。

然而，一个不容忽视的问题是，在全球化的浪潮之下，太平洋岛民的传统习俗面临着现代化的不断冲击。当传统与现代发生碰撞之后，难免会使太平洋岛国为了追求一些短期经济利益而放弃一些传统的习俗和文化。西方的海洋治理模式更重视商业化，更为追求经济利益，这将严重威胁太平洋岛民根深蒂固的传统海洋知识。全球层面上，一些土著民的子孙后代在全球化的浪潮下，同样在丢失自身宝贵的海洋观念或传统，逐渐接受西方的海洋观念。笔者认为，传统海洋治理模式同现代海洋治理模式各有优势。未来较为合适的海洋治理模式应是将二者有机结合起来，采取多元主义治理路径，而不能偏激。对此，有必要在传统和现代的海洋治理模式之间寻求一种平衡。