如何防洪减灾？

刘黎

遗憾的是，城镇总是要在真正遭遇一场暴洪灾难后，才会采取防护措施。本文中的这些例子显示出，“水敏感城市”的发展在实践中会是什么样子，哪些因素对成功采取防护措施起着决定性作用。所有这些城镇面临的初始条件几乎一样：除了汉堡，没有一个城镇那之前曾遭遇暴洪或出现极端的河流高水位，无论是民众还是城市基础设施，都没有准备好应对这样的灾难，因此遭受了極大的损失。此外，还有一个共同点：在各地的洪灾发生后，人们便开始加强这方面的研究，启动各种应对项目，其中部分至今仍在进行。

| 典型案例：降水丰富的伍珀塔尔 |

伍珀塔尔是德国降水最丰富的城市之一，赐予其名的伍珀河在该市绵延20公里，此外还有约850条小溪。虽然伍珀塔尔一直通过蓄水坝防范百年一遇的洪灾，但由于发达水系和城市下水道相连，洪水威胁仍然持续存在。而当地丘陵和洼地之间的海拔差异最多达到250米，市区约500个楼梯和街道有高达20%的斜度，也让洪水更易形成。2008年7月26日，伍珀塔尔的卡滕贝格地区暴风雨肆虐，对基础设施造成了巨大的损害，下水道极度超负荷。由于缺乏防护资金和工程技术资源，伍珀塔尔在风险管理方面发展出了各种策略来应对这种具有不可预见性的灾难，以便长远有效地防范高水位和暴洪危险。

首先，是不能以“自然的主人”自居，要认识到没有人能给出100%的安全承诺。在防洪举措中，接受风险和主动行动是第一步。然后，是调查有洪灾隐患的洼地，绘制土地数字模型，找出风险地区，重点关注中小学和医院等脆弱的基础设施，确定可能造成的损害。此外，还要进行阶梯式洪水审查，通过实地查看或（在危险等级更高或复杂地形区）建立数字地形模型来调查特大暴雨灾害发生时河水的流动情况，尤其是与下水道相连的水体造成洪水的潜力。然后，在电脑模拟中表现出气候变化对暴洪的影响，在此基础上确定行动指导原则。最后，在信息政策和公共关系方面，协调包括洪灾受害者在内的各行为主体，解释说明由公共和个人实施的措施和承担的责任，尽可能全面地说明极端天气带来的风险和问题，激发各阶层市民的兴趣。

目前，降低强降雨灾害的后果、广泛获取防洪参与者和受灾者的信息、建设性价比高的基础设施等基本目标已部分达成。真正囊括所有参与者的融合方案让人们深刻地认识到，强降雨防护是组织机构和个人的共同任务，每个人都能而且应该为此作出自己的贡献。2012年，因其适应气候变化的防护措施，伍珀塔尔市获得了德国联邦环境署颁发的“蓝罗盘奖”。

这些措施主要分为两个方面：一是城市排水系统的适应性，二是消防部门的用车理念。对此，环境署的新闻公告中是这样说的：“为预估洪水风险，伍珀塔尔制成了一个城市数字地图模型，在此基础上计算出强降雨期的地表排水情况，并在电脑上实现可视化，还可定位特别危险的地区和洼地，让居民和同样受灾的邻居协同采取防护措施。”这一举措的特别之处在于，在数字模型的帮助下，市民可以清楚地看到洪水对自家建筑造成的损害，因此他们的风险意识和合作意愿大幅提升。

在汉堡，洪灾越来越频发。

而消防部门应对极端天气的措施非常简单实用。两辆功能良好的旧车被改装为仪器车，装备有链锯、一个发电机组和一个高功率的潜水泵。此外，还置办一个配有防渗水沙袋和其他支撑材料的滚动式集装箱。在特大暴雪天气时，全轮驱动的紧急任务车还会配备救援担架，以便将急救病人运往救护车。特别之处在于，这一简单、实用、廉价的策略无需启动一个大项目，因此也避免了政策阻碍，尤其是在应对预警时间很短的特大暴雨上非常有效，因为装备了相应救助资源的汽车可以立刻投入使用。

| 暴洪十年来袭三次：瓦赫特贝格 |

波恩附近的瓦赫特贝格镇十年遭遇了三次暴洪灾难，尽管该地并非传统的洪水高发区。2004年，一次强降雨引发了洪水，然后在2010年7月3日，这里的降雨量在两小时内就超过了每平方米93升，2013年7月20日甚至在短短45分钟内就超过了85升。

“极端天气增加了，我们有必要适应。由于暴洪不存在预警时间，所以尤其要强调预防。理想情况是要持续为灾难的发生作好准备。”当地报纸的这段引文不仅反映了瓦赫特贝格从过去强降雨事件中吸取的痛苦教训，也展现出上文提及的前瞻性风险管理策略，而且以实践证明了这些理论的正确性。

为使民众第一时间了解灾害情况，瓦赫特贝格镇制作出一种风险卡，形成了洪水风险管理方案的基础。风险卡虽然没有提升预测暴洪的能力，但可以让民众清楚地看到强降雨事件的规模和发生频率，这样可唤醒民众和机构的风险意识，由此迈出采取预防措施的第一步。瓦赫特贝格镇实施防洪方案的出发点在于，由于气候变化，强降雨天气频发，因此长期适应这种情况绝对必要。安全思维转变为风险思维，这就有了那句口号——“与水共生，共同预防。”

根据极端天气预报和以往经历，瓦赫特贝格在防洪策略中将暴洪灾难放在突出地位，在分析迄今为止的洪水后提出了以下方案：在民众对防洪保护措施是否必要持怀疑态度的地区，就壅水频率给出数据证明;壅水对洪灾损失的规模影响极大，向民众解释壅水倒流的安全隐患;记录灾难造成的损失，指导民众在下次洪灾中的行为;定期进行水域维护，以便在不可预见的暴洪之前行动，让不可避免的损失最小化;根据危险等级对河段进行分类;消除下水道缺陷;让权限和责任管理最优化;强调房主自身的责任。

柏林勃兰登堡门前的水坑：强降雨天气增加，大城市要作好应对准备。

要达成有效防护，每个防洪参与者都必须知道自己的任务，并在极端天气灾难中履行自己的职责。

| 30分钟后，如画风光变为灾难景象：拜尔斯多夫 |

拜尔斯多夫的例子告诉我们，一次强降雨能如何残忍地将一个城镇突然毁掉。2007年7月21日夜间，拜尔斯多夫约7000个居民遭遇了毫无预警的暴洪灾难。由于当地不是暴洪高发区，以往从未有过受灾经历，不管是居民还是当地管理部门都对此毫无准备。“暴风雨在15分钟内就已变得十分可怕。”一名消防志愿者说。在将近4小时内，降水量达到每平方米超过200升。这场灾难中有一位82岁的老人死亡，被潜水员从淹没的地下室营救出来时，她已经没了呼吸。洪水造成的经济损失达1亿欧元，对于这样一个小城来说实在不少。超过1000个地下室被淹，约500栋房子受损严重，超过两万升化学制剂和燃料油溢出。多条街道被淹，拜尔斯多夫火车站也被泡在了水下，一辆火车上的乘客不得不紧急撤离。A73高速公路也被淹没了，水深达1.5米。几个月后，城际快车慕尼黑—纽伦堡—柏林段的一座铁路桥才恢复通车。

拜尔斯多夫的消防人员必须奔赴1100多个任务执行点。为更加清楚地展示灾难的规模，可以看看为此投入的人力：50个志愿消防队，共900人的3个职业消防队，30个当地技术援助协会，140名急救服务人员，约100个警察，以及山区救援服务、溺水救援服务、德国红十字会和医疗援助组织的成员。

消防志愿者们的主要工作是疏散人员、灭掉湿电线引发的火灾、处理水中的油和化学制剂。超过两万升（即20吨）化学制剂和燃料油的泄漏本可通过相应的预防措施来避免，比如提升燃油罐在洪水来袭时的安全性。被污染的水使得居民身上很小的划伤和抓伤也会发炎，有的必须住院治疗数周，有的甚至差点就不得不截掉被感染的身体部位。

拜尔斯多夫的例子让我们进一步意识到要全面管理风险，反面实例可激发其他城镇提前发现并应对问题，以免重蹈覆辙。但是，到目前为止，仍无法成立一个由拜尔斯多夫和临近的福希海姆、朗根森德尔巴赫、波克斯多夫组成的临时联合会，来抗击洪水和强降雨灾害天气，尽管多方强调了其必要性。不只是单个城镇无法承担防洪支出，局限于当地的措施效果如何也难以保证。这样，洪水造成的损害只是继续转移而非真正消除，也就是说，一个城镇的防洪保护以牺牲另一个城镇为代价，暴洪可不管什么城镇边界。相关探讨几乎在2007年7月的暴洪发生后就立即開始了，但直到2012年才最终决定不采纳成立一个临时联合会的建议。吵吵闹闹，却毫无成果，但仍应该或者说正因如此才更应该从中吸取教训，使得将来能更加成功地组织跨城镇对话。

这些探讨实质上关乎以下两个方面：财政支出以及城镇管理部门和市民能给出的让步。由于没有任何城镇可以单独承担2500万—3000万欧元的防洪支出，最后是建议每个参与临时联合会的城镇要承担跟自己财力相匹配的责任。在讨论防洪措施必要性的过程中，一些城镇感觉自己受到了歧视。尽管联合会存在的意义毋庸置疑，但这些细节导致它注定以失败告终。波克斯多夫的市民也在当地农民协会的推动下对这个临时联合会发起了抗议，因为他们担心自己的土地会因为计划实行的防洪措施遭到太大的损害。

在市长安德里亚斯·贾尔斯特的带领下，拜尔斯多夫市最终决定单独采取防洪措施，其中包括规划雨水排放区、大坝、壕沟和导水沟，但这里始终缺乏一套像瓦赫特贝格那样的长期风险管理策略。

值得指出的是，在拜尔斯多夫的暴洪发生后，一个居民和拜尔斯多夫市政府打起了官司。他要求为“建筑损坏、土地损毁、财产损失和动物死亡”获得约20万欧元的赔偿，因为“这一切都是城镇和国家防洪不力造成的”。最后，这名原告被建议撤诉，理由是“当地发生造成这样规模损失的洪灾十分罕见，而城镇在履行预防义务方面正确地采取了行动”。

| 永恒与水抗争：汉堡 |

由于其易北河岸和沿海的地理位置，汉堡市一直以来都是洪水高发区，也因此，预防各种各样的洪灾是其城市发展规划中一个最重要的方面。

2002年8月1日，汉堡发生了特大暴雨灾害，造成了高达约800万欧元的损失。2004年和2011年，汉堡也遭遇了强降雨天气，损失也达几百万欧元。对此，德国城市发展和环境署联同汉堡水务集团建立起一套全面的强降雨和洪水管理体系——RISA。

这一防洪保护方案的实施开启了汉堡雨水管理领域的新阶段，对其他城镇来说具有榜样意义：从“在水边生活”变为“与水共生”！其目标是在汉堡建立一个能适应未来的雨水经营管理体系，在革新措施的同时保障城市防洪，并保护地下水和地表水。这是一个“去中心化”的方案，让雨水就地吸收、存储，然后尽可能在当地通过合适的设备重回自然水循环。城市中不断增加的土壤紧实度被视为问题，提升土壤渗透性的城市规划要求在雨水管理中获得了重要地位。和瓦赫特贝格一样，在这里，雨水管理也被作为一项持久的任务融入了人们的日常生活，这一理念通过“与水共生”的口号简明扼要地表达出来。在城乡规划方面，政府制定可持续的城市发展规划，涵盖所有相关主题，比如公共绿地设施的利用和改造。此外，还要让街道规划适应将来的天气变化，识别潜在的问题水域和洪水风险区，在考虑水域状态的基础上制定措施。以今天的行动确保明天的生存，从加速排掉雨水过渡到建立“去中心化”的雨水经营管理系统，是RISA谋求的基本目标。

[编译自德国联邦民众保护和灾难救助局《“强降雨”和“暴洪”被低估的风险——给市民和城镇的一本手册》]

编辑：周丹丹