江苏省“三线一单”编制回顾与实施应用

蒋豫，蔡云，魏永军

[江苏省生态环境评估中心(江苏省排污权登记与交易管理中心)，江苏 南京 210036]

“三线一单”从定义上来看，是指生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单[1-2]。划定并严守“三线一单”，是党中央作出的重大战略部署，习近平总书记多次提出明确要求。对于江苏而言，实施生态环境分区管控，既是加快推进生态环境治理体系和治理能力现代化、实现生态环境精细化管理、持续改善生态环境质量的内在需求，也是协调发展与资源环境关系、协同推动经济社会和生态环境迈上高质量的重要抓手[3]，具有十分重要的意义。

1 主要编制阶段

第1阶段：顶层设计，省市联动。2017年10月，根据生态环境部统一部署，江苏作为全国12个试点省份之一，率先启动“三线一单”编制工作，省、市两级分别组建技术团队，采取“集中办公+专人负责”的模式，同期开展编制工作。省级技术团队负责全省“三线一单”编制总体工作，协调省级各相关部门，并对市级技术团队进行培训指导；市级技术团队以省级“三线”工作成果为基础，根据各市自然条件、城市建设和经济发展情况，综合划定环境管控单元，细化完善生态环境准入清单。

第2阶段：统筹部署，科学编制。江苏省委省政府高度重视“三线一单”编制工作，连续2年将其纳入省政府百项重点任务之一。2018年4月，省、市两级分别成立项目协调小组，研究涉及辖区内“三线一单”划定的重要事项，并建立了“省级牵头抓总、地方深度参与、上下联合推动”的工作机制。2018年4月27日，《江苏省“三线一单”技术方案》顺利通过生态环境部组织的专家评审，并作为开展江苏省“三线一单”编制工作的依据；5月3日，江苏省生态环境厅印发《江苏省“三线一单”编制工作实施方案》(苏环办〔2018〕169号)，明确省市两级工作要求和任务；10月29日，江苏省“三线一单”划定项目协调小组在南京组织召开江苏省“三线一单”编制工作现场推进会，编制成果得到了生态环境部领导的充分肯定。

第3阶段：成果审核，全面推进。2019年1月25日，江苏作为“三线一单”审核模板通过生态环境部试审核，为《长江经济带11省(市)及青海省“三线一单”成果技术审核规程》(环办环评函〔2019〕273号)的制定奠定了基础；5月5日，江苏省“三线一单”技术成果(包括技术报告、文本、图集、环境准入清单、信息管理平台等)通过生态环境部初审；8月17日，江苏省“三线一单”技术成果通过项目协调小组审议；11月1日，江苏省“三线一单”技术成果正式通过生态环境部审核验收。

第4阶段：政府发布，实施应用。2020年5月18日、2020年6月9日，江苏省政府常务会、省委常委会先后审议通过《江苏省“三线一单”生态环境分区管控方案》。2020年6月22日，江苏省人民政府正式印发《江苏省人民政府关于印发江苏省“三线一单”生态环境分区管控方案的通知》(苏政发〔2020〕49号)；11月19日，江苏省生态环境厅印发《关于落实江苏省“三线一单”生态环境分区管控方案的通知》(苏环办〔2020〕359号)，要求各设区市参照省级模式向社会发布方案，建立常态化管理机制，并把“三线一单”成果切实运用到工作中去。

2 主要技术成果

2.1 生态环境分区管控体系

江苏省生态环境分区管控体系见图1。由图1可见，《江苏省“三线一单”生态环境分区管控方案》共识别需要优先保护的区域占全省国土面积的22.49 %，涵盖了长江、京杭大运河沿线，太湖等水源涵养重要区域，洪泽湖湿地、沿海湿地等生物多样性富集区域，宜溧宁镇丘陵、淮北丘岗等水源涵养与水土保持重要区域。共识别需要重点管控的区域占全省国土面积的18.47 %，实现了对产业布局不合理、资源利用效率低、污染物排放强度高、环境风险程度高、生态环境问题突出等区域的重点管控。对其余区域以加强生活和农业面源污染治理为主，落实生态环境保护基本要求。

图1 江苏省生态环境分区管控体系

2.2 生态环境准入清单

江苏省生态环境准入清单分为江苏省生态环境总体准入要求和环境管控单元准入要求2个部分[2, 4]。其中总体准入要求包括1个省域总体准入要求，长江、太湖、淮河、沿海4个重点区域(流域)总体准入要求和13个设区市总体准入要求。省域总体准入要求突出全省产业布局调整的战略要求，涵盖流域、区域共性要求，作为全省所有管控单元的管控基础；重点区域(流域)总体准入要求主要针对长江等4个重点区域(流域)，与现行的法律法规要求相衔接，强化重点区域(流域)管控要求在管控单元的落地；设区市总体准入要求以设区市(县域)为单位，根据市域特点，细化环境准入要求，明确各设区市污染物排放和资源利用效率等指标。环境管控单元准入要求以4 365个环境管控单元为基础，根据其各类环境要素属性、单元发展定位及发展现状等单元特征，有针对性地提出个性化的管控要求。

2.3 数据共享系统

江苏省在全国率先建立了“三线一单”综合信息管理平台，把环境管控单元和相应管控要求落图固化，并整合了重点污染源“一企一档”、环评审批、排污许可、环境监测、环境执法等系统，实现了信息共享和动态更新，为生态环境综合管理提供有力的技术支撑。在满足“三线一单”数据共享要求的基础上，江苏省结合环境管理需要，积极探索应用场景，先后开发了产业布局分析、行业准入分析、项目准入分析3个模块，为规划及项目环评联动提供应用基础。

3 成果实施应用

3.1 加强规划衔接应用

(1)与环评规划衔接。随着国家环境管理要求的提高和规划环评实践的深入，江苏省自2018年开始要求所有产业园区规划环评加入“三线一单”相关内容，进一步加强规划环评空间管制、总量管控和环境准入管控要求。为积极响应规划环评新要求，2018年以来江苏省共有36家产业园区(包括省级、国家级开发区和化工园区)在规划环评报告书和审查意见中明确“三线一单”相关管控要求。

(2)与行业发展规划衔接。例如，纺织业是常州市的传统优势产业，而印染是纺织工业的重要组成部分。为落实“三线一单”管控要求，加快印染行业转型升级，常州市发改委牵头组织编制了《常州市印染行业发展规划(2020—2024年)》，规划布局3个具有印染定位的集聚区：新北生态织染工业园、武进科技织染集聚区和金坛时尚织染集聚区。同时，环境影响报告书提出了《常州市印染行业生态环境准入清单》，明确改建印染项目的基本条件。

(3)与港口总体规划衔接。为适应“三线一单”管控要求，更好地为国家和区域发展战略服务，常州港、宿迁港、扬州内河港、淮安港、盐城滨海港区相继编写总体规划，分析与“三线一单”的相符性，同时环境影响报告书提出了港区环境准入清单，作为港区环境管理的重要依据。

3.2 规范开发建设活动

截至2021年1月，13个设区市累计否决各类建设项目约200个。其中，南通市委、市政府对部分锰矿烧结、铜冶炼、制浆等高污染、高能耗、不符合空间布局约束及污染物排放管控要求的项目，坚决不予落户；张家港保税区化工园区在招商现场即落实“三线一单”等要求，不符合相关要求的项目在招商阶段即予以拒绝。被拒绝的项目中，投资额最大的达100多亿元，切实通过“三线一单”推动绿色发展，规范建设活动。

3.3 推动生态环境治理

(1)改善环境质量。为实现“三线一单”提出的环境质量底线阶段性改善目标，近年来，江苏省通过实施蓝天、碧水、净土等保卫战，推动全省生态环境质量持续向好。2020年，江苏省PM2.5平均质量浓度为38 μg/m3，同比下降11.6%，空气优良天数比率为81%，同比上升9.6个百分点，PM2.5平均质量浓度实现“七连降”，创有监测记录(2013年)以来最好水平，且有5个城市率先达到国家环境空气质量二级标准(35 μg/m3)。地表水国考断面水质优Ⅲ类比例为86.5%，同比提升7.7个百分点，国考断面、主要入江支流和入海河流断面均无劣Ⅴ类，达到“十三五”以来的最优水平。

(2)实施生态修复。为贯彻落实“三线一单”管控要求，江苏省扎实推进开展优先保护单元生态保护修复活动。例如，南京市幕燕滨江片区实施化工整治、山体修复和岸线治理等工作；常州滨江化工园区和南通五山及沿江地区腾退落后产能、修复生态岸线；扬州在南水北调东线输水廊道沿线1 km范围内规划建设江淮生态大走廊；镇江市彻底整改江豚自然保护区4.67 km2江滩湿地非法侵占问题。

3.4 严格产业园区管理

为全面贯彻落实“三线一单”管控要求，推动化工行业转型发展，2020年10月，扬州化工业园区编制完成《扬州化工园区环境管理指导手册(2020版)》，对生态环境治理及环境风险防控进行“系统化谋划、制度化规范、标准化建设、智能化支撑、精细化落实”，将各项分散的生态环境制度要求融为一体。指导手册中《项目准入环保指导意见》篇章以产业准入、规划布局、污染控制、环境风险、清洁生产等方面的要求明确了其化工园区的生态环境准入清单，成为扬州市化工园区生态环境的管理规定工具书、投资建设说明书和社会公众参考书。

4 存在问题

4.1 法律基础比较薄弱

“三线一单”编制工作和成果应用迄今在国家层面尚未形成法律地位，虽然新出台的《中华人民共和国长江保护法》和《江苏省水污染防治条例》提到了“三线一单”相关要求，但仅停留在概念层面，指向不明，对于这项工作的具体内容、权限归属、管理职能等均缺乏明确的阐释[5]。

4.2 制度衔接需要加强

由于“三线一单”法律基础薄弱，在实际编制和成果应用中对相关部门的法律约束性不强，尤其是最具约束力的生态保护红线职责权限也划给了自然资源部门，因此“三线一单”管控要求与其他相关制度的要求衔接和融合有待进一步加强。

4.3 清单体系有待完善

生态环境准入清单是“三线一单”成果应用的出口，对把“三线一单”成果切实运用到工作中去起着至关重要的作用[6-7]。江苏虽然建立了“1+4+13+4365”的生态环境准入清单体系，但对于管控范围和管控深度的把握有待细化完善。在区域总体准入要求方面，长江、太湖、淮河、沿海4大区域是基于地理要素划分，在管控范围和管控要求上存在交叉和重叠；同时，缺少大运河文化带的相关管控要求。在环境管控单元准入要求方面，重点管控单元中市县级及以下产业园区和一般管控单元的管控要求过于笼统，对单元特征和问题研判不足，清单编制以摘抄罗列为主，缺少针对性。

5 对策建议

5.1 出台法律依据

国家应以长江经济带12省(市)“三线一单”编制成果和实施经验为基础，将“三线一单”作为生态环境保护基础性制度补充纳入《中华人民共和国环境影响评价法》，明确“三线一单”编制及成果应用的法律地位，并尽快发布“三线一单”成果应用、更新和考核管理办法或实施细则。

5.2 加强制度衔接

首先，需要探索“‘三线一单’+规划环评+项目环评”模式[8]，将“三线一单”确定的红线、底线和上线作为开展规划环评和项目环评的基础，甚至实现清单式管理，从而极大提升“放管服”背景下的环评审批效率。其次，需要加强“三线一单”与排污许可、环境监测、环境执法等环境管理制度之间的衔接，使其成为生态环境治理体系的重要组成部分。最后，在环境管控分区方面，还应加强“三线一单”与国土空间规划“三区三线”充分衔接，实现全省“一张图”。

5.3 完善清单体系

为确保清单适用、实用、管用，在后续动态调整更新时，应明确省域-区域-市域-单元各层级清单的定位和任务，基于经济社会高质量发展和生态环境高水平保护统筹划分区域类型，坚持问题和目标功能导向，注重整合和筛选已有管理要求，对纳入清单的管控要求进行必要性与协调统一性校核[9]。

6 结语

“三线一单”是一本集战略引导、投资指南、约束交底等功能为一体的管理工具书。面对“十四五”期间污染防治和应对气候变化的新要求，“三线一单”成果中分析识别的大气、水、土壤、能源等重点问题和重点区域，提出的2025年、2035年分阶段环境质量改善目标和分区管控要求，可以助力“十四五”期间生态环境治理重点任务的提出，为打好污染防治攻坚战、实现减污降碳协同治理效应和“十四五”规划编制提供基础支撑。此外，“三线一单”成果可以为区域“十四五”规划中产业布局、结构调整、资源开发、城镇建设和重大项目选址提供重要参考依据[10-11]，为“十四五”期间经济社会和生态环境迈上新台阶提出实现路径。