“区域”内活动的担保国法律保障机制研究

罗国强， 冉 研

早在1966年，国际社会就开始关注国际海底区域(以下简称“区域”)这一广大区域未来利用和管理的问题(1)1966年联合国经社理事会通过第1112项决议，要求秘书长研究深海海底资源的状况、资源开发，特别是发展中国家开发利用这些资源的可能性，这项决议表明联合国开始关注“区域”的利用和管理。。《联合国海洋法公约》(United Nations Convention on the Law of the Sea，UNCLOS，以下简称《公约》)第1条第1款第(3)项将“‘区域’内活动”定义为勘探和开发“区域”内资源的一切活动。基于“区域”及其资源是“人类的共同继承财产”的地位，《公约》创设了担保国制度，使各国尤其是发展中国家也能通过与私主体合作以担保国身份参与“区域”利用。但是，现有担保国制度尚有诸多缺陷，加之“区域”内活动具有极大的环境风险，发展中国家参与“区域”内活动的积极性明显不足，这也严重影响了“区域”商业性开发的进程(2)李红云.国际海底与国际法[M].北京：现代出版社，1997：151-152.。自海底争端分庭(Seabed Disputes Chamber，SDC，以下简称“分庭”)2011年发表“担保国责任与义务咨询意见”(以下简称“咨询意见”)以来，国际社会对担保国责任制度的关注度明显增加，但发展进度缓慢。基于此，剖析担保国在现行“区域”制度下的责任风险，从担保国立场出发，探索配套的制度设计，并从中国实际利益出发，寻求有效的路径来规避作为担保国的责任风险，从理论和现实层面都具有重要意义。

一、 担保国责任的国际法依据

(一) 担保国责任的构成要件

“区域”内活动具有高度的风险性，在进行“区域”内矿产资源的勘探和开发活动时，除了可能会对“区域”生态和环境造成不利影响以外，还可能会对其他国家、企业或个人的利益造成损害。由于“区域”及其资源是“人类的共同继承财产”，因此，它的利益相关方就是全人类。为了有效管理“区域”内活动和维护全人类的共同利益，《公约》规定由国际海底管理局(International Seabed Authority，ISA，以下简称“海底管理局”)依照《公约》对“区域”内活动进行监管。

除国家外，自然人和法人也是开展“区域”内活动的适格主体。《公约》所规定的义务是一种条约义务，因此，相关规定仅对缔约国有约束力，对非缔约国的实体，《公约》的规定没有约束力，自然人和法人在“区域”内开展的活动，需要由国家来监管。为使自然人和法人实施的“区域”内活动能按照规定开展，《公约》创设了担保国制度，通过担保国来约束非缔约国的实体在“区域”内开展的活动。《公约》规定，“具有缔约国国籍或由这类国家或其国民有效控制的自然人或法人”必须由缔约国提供担保，才能在“区域”内进行活动，而缔约国有责任确保“区域”内活动的从事者依照《公约》第十一部分进行相关活动。为了确保“区域”内活动的从事者依据合同条款及其在《公约》下的义务进行“区域”内活动，各担保国应该制订相关法律制度并采取有效的行政措施。受条约义务约束，担保国制定的法律制度必须与《公约》的规定保持一致，通过这种担保国制度安排，《公约》对非国家实体也能产生间接约束力。

在国际法上，产生国际责任的前提条件就是国际不法行为或损害行为的法律责任可以归责于能够承担国际责任的主体(3)李寿平.现代国际责任法律制度[M].武汉：武汉大学出版社，2003：67.。如果一个国家的不法行为造成了损害，并且难以恢复原状，那么通常采用赔偿的方式来弥补不法行为所造成的损害，所以赔偿是承担国家不法行为责任的一种方式(4)邵津.国际法[M].北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2011：406.。作为担保国，其本身并不是开展“区域”内活动的主体，事实上，所发生的损害是由其所担保的自然人或者法人造成的，因此，担保国本身并没有实施损害行为。在这种情况下，要求担保国承担责任的条件是相关损害的发生必须能够归责于担保国。根据分庭发表的“咨询意见”，担保国法律责任的成立必须同时满足以下条件：违反担保国义务的行为、发生损害后果以及担保国的行为与损害之间具有因果关系(5)Responsibilities and obligations of States with respect to activities in the Area, Advisory Opinion, ITLOS Reports 2011: paras.175-177, para.181.。虽然损害后果并不是由担保国的行为造成的，但是，担保国违反了其依据国际法应该承担的义务，而其违反义务的行为间接导致了损害后果的发生，因此，担保国应该承担相应的责任。

(二) 担保国责任的性质

就其用语而言，担保国责任制度似乎与民法中的担保制度有密不可分的关系，单从字面上理解，担保国制度很容易被误认为是担保法律制度中人的担保(即保证)的一种特殊形式，即由国家作为保证人提供担保，但事实上，担保国制度与民法中的保证制度存在着本质区别。民法中，保证是“由主债务人以外的第三人与债权人约定，当债务人不履行或不能履行其债务时，由保证人依约或依法履行债务或承担责任的一种担保形式”(6)李双元，温世扬.比较民法学[M].武汉：武汉大学出版社，1998：622.。换言之，保证人的赔偿责任是被保证人违反义务引发的，并非因其本身违反义务导致。相反，担保国责任虽不是其自身行为直接引发的责任，但担保国本身必须存在违反自身义务的行为才会被要求承担责任，如果担保国没有违反应当履行的义务，那么他就不需对损害后果承担责任。此外，“区域”制度中的担保义务体现的是国家对承包者的“监督”和“管理”，而不是保证主债务人履行义务。

《公约》要求缔约国对于其没有履行《公约》第十一部分规定的义务而造成的损害承担赔偿责任。但是“如该担保国已制定法律和规章并采取行政措施，而这些法律和规章及行政措施在其法律制度范围内可以合理地认为足以使在其管辖下的人遵守时，则该国对其所担保的承包者因不履行义务而造成的损害，应无赔偿责任”。因此，担保国责任并不是一种替代责任，而是担保国为其自身违反义务的行为承担责任，因为担保国责任源于其“不履行”《公约》义务，承包者的责任却来自其“未遵守”合同条款和《公约》及相关文书规定的义务。虽然担保国的责任取决于承包者的作为或不作为，但是这只是担保国责任的触发机制，并不能当然地将承包者造成的损害归咎于担保国(7)同①：201.。担保国也不必对承包商未承担的或剩余责任的全部负责，除非这些损害与担保国未能履行其义务有因果关系(8)Center for international governance innovation. Legal liability for environmental harm: synthesis and overview [EB/OL]. [2020-08-04]. https://www.cigionline.org/publications/legal-liability-environmental-harm-synthesis-and-overview.。但是，担保国责任并不是传统意义上的国家责任(9)传统意义上的国家责任是国家对其国际不法行为所要承担的法律后果。或国际损害责任(10)国际损害责任是国家对其实施的国际法不加禁止但造成损害性后果的行为所要承担的法律后果。。传统意义上的国家责任来源于国家的政府或其他机关或被政府授权的个人侵害别国权利的不法行为(11)周鲠生.国际法大纲[M].北京：中国方正出版社，2004：49.，国际损害责任来源于国家实施的国际法不加禁止但造成损害性后果的行为，显然，国家承担这两种责任的前提是存在可归因于国家的行为。担保国责任则不同，在担保国责任制度下，造成损害后果的是承包者的行为，由于承包者并非代表担保国实施“区域”内活动，所以，承包者的行为并不是可归因于担保国的行为。

担保国责任作为一种法律责任，必然具有法律责任的共同属性。按照主观过错在法律责任中的地位，责任可以分为过错责任和无过错责任，其中过错责任体系又包含了过错推定的归责方式。过错责任体系要求行为人主观上有过错，通常是违反已确定的注意标准，并且要求赔偿责任主体所从事的活动与损害之间存在因果关系；无过错责任体系不要求行为主体主观上有过错，但是强调必须具有因果关系，这是决定责任的基本要件(12)江平.民法学[M].北京：中国政法大学出版社，2011：474-480.。在国际海底制度中，担保国需要承担两种义务，即确保义务和直接义务。担保国的确保义务是指担保国必须尽最大努力确保所担保的承包者遵守合同条款和《公约》及相关文书规定的义务。《公约》的这一要求为担保国设定了一项“合理注意”的义务，“合理注意”的标准可能随着时间的推移而变化，并取决于风险水平和所涉及的活动。这一“合理注意”义务要求担保国制订法律制度并采取行政措施，并且这些措施应该达到“合理且适当”的标准。在这种情况下，国家是否应对自然人、法人的行为承担责任，应适用“合理注意”义务理论(doctrine of due diligence)。国际法中没有广泛的“合理注意”标准可以被用作一种法律行为标准，只能参照已经存在的国际法规则，在这个意义上，如果一个国家按照某一特定规则采取了必要的努力，它可以避免因违反规则而导致的不良后果(13)MCDONALD N. Role of due diligence in international law [J]. European journal of international law, 2017(28):1044.。因此，担保国违反“合理注意”义务引发的责任应被认定为过错责任(14)张辉.论国际海底区域开发担保国责任制度[J].学术前沿，2017(18):44-51.。

除确保义务外，担保国还直接负担并且必须独立履行：对海底管理局提供协助、采取预防性办法、适用“最佳环境做法”、采取措施确保担保条款的履行、提供追索赔偿等义务。这种情形下的担保国责任源于担保国的行为直接导致了国际损害的发生，因此需要对自己行为的后果承担国际责任。对于违反直接义务的担保国，应该适用责任归属理论(doctrine of attribution or imputability)追究其责任。根据责任归属理论，如果某人行使国家权力，其行为即使超越授权，国家也应对其行为负责(15)CHRISTENSON G A. Attributing acts of omission to the state [J]. Michigan journal of international law, 1990(29):312-370.。在这种情况下，国家承担责任的前提是国家自身或者代表该国行使权力的个人的行为违反了国际法下的直接义务，因此，国家承担的也是一种过错责任。

二、 担保国的责任风险

(一) “区域”内活动的环境风险

“区域”不仅贮藏着大量的矿产资源，还蕴藏着丰富的基因资源和生物资源。在“区域”内进行资源勘探开发等活动必然会对其海洋生态系统造成影响。为此，如何对“区域”内活动采取必要措施，以防对海洋环境产生有害影响，就成为“区域”管理制度的一项重要内容(16)徐祥民，申进忠.海洋环境的法律保护研究[M].青岛：中国海洋大学出版社，2006：130.。“区域”内活动将改变海底地貌，对海区的海底环境造成重大影响，开发过程中造成的扰动也会影响海水环境，进而对海区的生态系统造成干扰(17)赵淑敏.海洋环境学[M].北京：海洋出版社，2011：257.。“区域”内活动的影响是多重的，对“区域”的生物资源、遗传资源以及海洋环境等都可能造成严重的不利影响，加之“区域”环境保护机制的缺位，使得“区域”内活动潜藏着巨大的责任风险。

首先，在“区域”环境保护中，并没有一套专门的国际法规则对其进行监管，现存的“区域”制度不存在对“区域”内活动造成损害后的责任进行限制的条款，也没有规定相应的减责、免责条款，更没有设立责任保险和财务保证等相关制度，这使得“区域”环境保护的法律监管不具有可行性。在各国国内的法律中，海洋环境的责任追究制度并不完备。截至2020年11月28日，在为“区域”勘探活动提供担保的19个国家(18)包括保加利亚、古巴、捷克、波兰、斯洛伐克、俄罗斯、中国、日本、法国、德国、瑙鲁、汤加、比利时、基里巴斯、新加坡、巴西、英国、库克群岛和韩国，参见International seabed authority. exploration contracts.https://www.isa.org.jm/index.php/exploration-contracts.中，已经有12个国家制定了深海法律制度，其中有10个国家(19)包括比利时、中国、捷克、德国、日本、瑙鲁、俄罗斯、新加坡、英国和库克群岛等10个国家公布了独立的深海法律或者法案，参见International seabed authority. national legislation database. https://isa.org.jm/national-legislation-database.颁布了独立的深海法律或者法案，而基里巴斯和汤加在同一法案中规定了国内管辖范围之内的海底区域和“区域”的法律制度。这些国内法都强调保护环境的重要性，但是规定都过于冗杂，条文大多是原则性的，并未建立起有效的“区域”环境损害追责机制，仅有比利时和日本两个国家明确将“恢复原状”作为环境损害的救济措施，其他国家的“区域”环境立法没有直接的责任追究制度，可操作性不强。

其次，在“区域”内活动中，没有健全的环境保护监督机制。虽然海底管理局具有监督和管理“区域”内活动的职权，但对于“区域”开发活动，海底管理局的监管主要体现在对开发主体的资格审查上。现行的国际海底制度以及正在起草的《国际海底区域矿产资源开发规章草案》(以下简称《开发规章草案》)虽然规定开发者有保护和保全海洋环境的义务，但对开发活动中的监管措施都没有作出具体规定。在监管缺位的情况下，受限于当前科技水平，开展“区域”内活动潜藏着巨大的环境风险，意味着进行“区域”内活动的承包者及其担保国面临巨大的责任风险。

(二) 担保国责任的制度风险

1. “合理注意”的标准不明确。国际海底制度包括《公约》《关于执行〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》(以下简称“《执行协定》”)和海底管理局公布的规章和其他规则。担保国责任在国际海底制度中有所体现，但是，涉及担保国责任的条款十分有限，而且其规定也甚是模糊，这对担保国责任的构成要件、责任范围等的确定造成了困难，构成了对担保国责任进行认定的严重阻碍，也正因为如此，2011年分庭围绕担保国责任与义务发表了“咨询意见”。“咨询意见”对《公约》及相关法律文书中涉及担保国责任与义务的相关条款进行了详细的解释，为担保国在“区域”内活动中的责任与义务提供了透明、清晰的法律框架(20)余民才.担保国责任与义务“咨询意见”评述[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2012(1):53-60.。“咨询意见”对担保国义务的内容、承担责任的条件及赔偿的范围和方式进行了界定，分庭作为解决“区域”争端的国际司法机构，其发表的“咨询意见”是对一般国际法的主导性的权威陈述，是最有力的“软法”，必将对今后“区域”内的活动以及国际海洋法的发展产生深远的影响(21)高之国，贾宇，密晨曦.浅析国际海洋法法庭首例“咨询意见”案[J].环境保护，2012(16):51-53.。虽然“咨询意见”对成文的国际海底制度具有重要的阐释和说明的作用，构成了国际海底制度的重要补充，但是包括“咨询意见”在内的现存责任体系还存在着明显的缺陷。

分庭认为，只有在担保国没有履行其“合理注意”义务的前提下，它才需要承担责任(22)Center for international governance innovation. Determining the standard for liability for environmental harm from deep seabed mining activities [EB/OL]. [2020-08-04]. https://www.cigionline.org/publications/determining-standard-liability-environmental-harm-deep-seabed-mining-activities.。如何判断是否尽到了“合理注意”义务？毋庸置疑，为了履行其“合理注意”义务，担保国应该采取相应的措施，《公约》第139条第2款、第153条第4款和附件三第4条第4款规定了担保国应该采取的措施，但是在措辞上却存在一定的差别。在《公约》第139条第2款中，《公约》的表述为“一切必要和适当措施”(all necessary and appropriate measures)，第153条第4款却采用“一切必要措施”(all measures necessary)，附件三第4条第4款中的用语是“可以合理地认为足以……的措施”(measures which are……reasonably appropriate)。从使用的限定词来看，附件三第4条第4款的规定是最为宽松的，《公约》第153条第4款次之，《公约》第139条第2款的规定是最为严格的。由于规定不一致，在认定担保国采取的措施是否达到履行“合理注意”义务所要求的标准时，应该以哪个条文的规定为依据？判断担保国是否达到标准的主体是国际海洋法法庭或者海底管理局还是担保国自身呢？在探矿、勘探和开发这三个环节，风险等级是逐渐上升的，针对不同的阶段，“合理注意”的标准是否有不同要求？这些问题与“区域”内活动有着不可分割的紧密联系，但到目前为止，都未得以解决。

2. 损害的程度不明确。现行的深海采矿责任体系注重对“区域”内活动所造成的损害的弥补。虽然“区域”内活动具有高风险性，其产生的损害可能非常严重，甚至是无法弥补的，但是，要追究相关方的责任，应该要求其行为造成的损害达到一定的严重程度。而无论是《公约》及《执行协定》，还是“咨询意见”，对这一问题都没有做出明确的界定。《公约》第162条第2款第(x)项规定，“在有重要证据证明海洋环境有受严重损害之虞的情形下，不准由承包者或企业部开发某些区域”，而2019年3月起草的《开发规章草案》将“严重损害”界定为“根据海管局按照国际公认的标准和参考最佳可得科学证据采取的做法通过的规则、规章和程序确定的‘区域’内活动对海洋环境造成的任何代表海洋环境较大不利变化的影响”(23)Use of terms and scope. Draft regulations on exploitation of mineral resources in the Area, 2019 [EB/OL]. [2020-08-04].https://www.isa.org.jm/node/19311.。对于何种程度的影响构成“较大不利变化”并没有一个判断标准，就目前来看，要求担保国承担责任所要求的损害程度仍然是不明确的。

由于“区域”内活动牵涉的利益相关方往往众多，因此，进行“区域”开发可能会对众多主体造成损害。但是，由于没有最低标准的限制，遭受损害的各方可能纷纷要求承包者、海底管理局或者担保国承担责任，从而妨碍“区域”内活动的正常进行，甚至会严重影响相关国家利益的实现。由于不存在最低损害标准，担保国完全被暴露在责任追究体制之下，这使得担保国随时可能面临诉讼和外交争端。虽然低门槛的损害标准有利于督促担保国积极履行其义务，从而实现对“区域”及其资源的优质保护，但无疑也会挫伤担保国进行“区域”开发的积极性，甚至使一些落后的发展中国家在“区域”开发中望而却步，导致《公约》第十一部分及《执行协定》旨在保障发展中国家享有与发达国家平等参与深海采矿的权利的目的无法实现。

(三) 担保国责任范围的不确定性

在国家责任的承担范围上，国际法委员会在《国家对国际不法行为的责任条款草案》(以下简称“《国家责任草案》”)中提出“责任国有义务对国际不法行为所造成的损害提供充分赔偿”(24)Draft articles on responsibility of states for internationally wrongful acts, 2001 [EB/OL]. [2020-08-04]. https://legal.un.org/avl/ha/rsiwa/rsiwa.html.。虽然该《国家责任草案》尚未生效，但作为国家责任领域权威性的条约草案，它反映了国家责任的国际认同方向。与此规则相呼应，《公约》也要求担保国对其没有履行《公约》义务而造成的损害承担赔偿责任(25)United Nations convention on the law of the sea, 1982 [EB/OL]. [2020-08-04].https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N82/266/76/pdf/N8226676.pdf?OpenElement.。这一条款中，“造成”一词应该怎么理解？在发生损害的情况下，要求担保国承担责任的条件是担保国没有履行其义务与损害之间必须有直接的因果关系吗？还是只需要担保国未遵守《公约》义务的事实与发生的损害结果之间存在一定的联系就可以要求担保国承担责任？海底采矿作业是由一系列活动组成的，包括海底开采、加工、运输、储存等环节，由于涉及的环节和主体众多，因果关系的认定显得更加困难，为“造成”的界定增加了阻碍，也加剧了担保国责任范围界定的不确定性。

在担保国确需承担责任的情况下，担保国和承包者之间的责任划分也是不明确的。担保国的责任源于其自身未能承担国际法体系下的义务，担保国并不为被担保的承包者未能履行义务承担责任。如果承包者已经充分赔偿，则担保国就没有赔偿的必要。但是，即使承包者不能充分赔偿，担保国承担的也不是剩余责任，而是与其过错相当的责任。问题的关键在于，担保国究竟应该对损害赔偿多大的比例才是与其过错相当的呢？对于这个问题，目前国际法上尚不存在相关的确定标准。附件三第22条规定，赔偿应与实际损害相等，分庭认为，这一点同样适用于担保国责任(26)Responsibilities and obligations of States with respect to activities in the Area, Advisory Opinion, ITLOS Reports 2011: para.195.。遗憾的是，对实际损害的计量方式、恢复措施的合理性和担保国监管的方式等问题都尚不明确(27)Center for international governance innovation. Legal working group on liability for environmental harm from activities in the Area [EB/OL]. [2020-08-04]. https://www.cigionline.org/publications/legal-working-group-liability-environmental-harm-activities-area.。那么，在发生严重损害时，担保国是否能够充分赔付承包者所造成的损害？这些问题都亟待解决。

三、 担保国的保障路径

(一) “区域”环境国内法的完善

在保护“区域”环境方面，担保国的义务一方面包括制订法律和规章并采取行政措施，从而确保其管辖权下的自然人或法人等遵守合同条款和《公约》及相关文书所述的环境保护义务；另一方面，担保国还应履行对管理局的协助义务、对其保护海洋环境紧急命令的保证义务、适用预先防范办法和最佳环境做法的义务、提供索赔渠道的义务等直接义务。如前所述，担保国的责任是一种过错责任，只有担保国未履行其所负义务的前提下，担保国才有可能承担责任。鉴于国内立法的完备与否是担保国是否需要承担赔偿责任的必要条件，担保国需要充分认识到“区域”内活动的远洋环境和监管困境，通过国内立法规避风险，实现其免责的目的(28)薛桂芳.国际海底区域环境保护制度的发展趋势与中国的应对[J].法学杂志，2020(5):41-51.。一方面，为有效防止、减少和控制“区域”内活动对海洋环境的污染，各国应制订不低于《公约》第十一部分的标准的规则、规章和程序。另一方面，各国应尽早审查本国“区域”环境立法，将预警原则、污染者付费原则和“最佳环境做法”等纳入本国法律制度，构建环境影响评估和监测制度、环境应急响应制度、环境损害赔偿制度、环境修复制度等“区域”环境制度，在鼓励和促进“区域”内矿产资源开发的同时，按《公约》及附件以及《执行协定》等的规定，切实保护海洋环境不受损害(29)中华人民共和国政府关于《“区域”内矿产资源开发规章草案》的评论意见[EB/OL]. [2020-11-29].https://ran-s3.s3.amazonaws.com/isa.org.jm/s3fs-public/documents/EN/Regs/2017/MS/ChinaCH.pdf.。实践中，比利时、基里巴斯、瑙鲁、汤加在国内法中认可了海底管理局的规则、条例和程序，强调采用预防性做法和最佳环境做法，比利时还在2013年颁布的《探矿、勘探和开发国家管辖范围外海床、洋底及其底土资源法》进一步明确污染者付费原则(30)International seabed authority. Comparative study of the existing national legislation on deep seabed mining [EB/OL]. [2020-11-28].https://www.isa.org.jm/files/files/documents/compstudy-nld.pdf.。

(二) 公约的释明

《公约》的“区域”制度具有很强的模糊性，尽管“咨询意见”对担保国义务的主要内容、承担担保国责任的条件及赔偿的范围和方式等问题给出了答复，但就现行担保国责任体系而言，无论是《公约》本身的规定，还是“咨询意见”，都还存在概念界定不明确、范围界定不清晰等问题。《公约》的模糊性是国际社会各方力量和利益妥协折中的产物，这是无法避免的(31)杨泽伟.《联合国海洋法公约》的主要缺陷及其完善[J].法学评论，2012(5):57-64.。《公约》的一些规定过于原则和抽象，部分条款内容存在缺陷，其实都是无奈的选择(32)SCOVAZZI T, The evolution of international law of the sea: new issues, new challenges [M]. Hague: Hague martinus nijhoff publishers, 2000: 206.。随着社会的发展，《公约》也在不断发展和演进。对于担保国责任体系的不足，可以通过多种途径来解决。

第一，对于《公约》本身的缺陷，可以通过制订专门的补充协定来弥补。事实上，国际社会已经存在相关的实践以完善《公约》。例如，《执行协定》就是在发达国家和发展中国家就《公约》第十一部分存在巨大立场和利益分歧的情况下制定的，《执行协定》事实上构成了对国际海洋法中“区域”制度的新发展(33)杨泽伟.国际法[M].北京：高等教育出版社，2012：212.。

第二，通过海底管理局制订规章的方式对《公约》进行完善也是一种重要路径。三部探矿和勘探规章分别对用语和范围、探矿、勘探计划的申请、勘探合同的内容、保护和保全海洋环境、机密性等做了详细规定，完善了《公约》，而尚在起草中的《开发规章草案》也是海底管理局对《公约》进行完善的新尝试。

第三，可以结合《公约》的宗旨和目的，通过召开审议《公约》的会议对《公约》进行权威性解释。《公约》的宗旨和目的是其发展的基础，它在严格意义上应与《公约》的其他部分具有同样的法律效力，并对《公约》各个条款的解释与适用具有重要意义(34)梁西.梁著国际组织法[M].武汉：武汉大学出版社，2011：1.。然而，《公约》并没有设立一个对《公约》的有关条款进行权威性解释的正式机构，在《公约》体系下，也没有专门的组织机关对缔约国履行《公约》义务的情况进行审查和监督。联大关于“海洋和海洋法”议题的年度审议会议，也并不经常关注《公约》的发展问题。不过，根据《公约》第312条第1款的规定:“自本公约生效之日起10年期间届满后，缔约国可给联合国秘书长书面通知，对本公约提出不涉及‘区域’内活动的具体修正案，并要求召开会议审议提出的修正案。秘书长应将这种通知分送所有缔约国。如果在分送通知之日起12个月以内，有不少于半数的缔约国作出的答复赞成这一要求，秘书长应召开会议”。所以，可通过召开审议会议对《公约》的相关规定进行解释和完善，推动担保国责任体系的进一步发展。

(三) 责任范围的限缩

《公约》第十一部分的很多条文体现了对发展中国家的倾斜，从而保障发展中国家享有与发达国家平等的参与深海采矿的权利。但是，《公约》里面没有一个条文给予作为担保国的发展中国家在承担担保责任方面的优惠待遇(35)Responsibilities and obligations of States with respect to activities in the Area, Advisory Opinion, ITLOS Reports 2011: para.158.。《公约》的这种平等对待有其正当性，它能够防止发达国家的企业在发展中国家设立机构，以此来摆脱发达国家严格的制度和条件束缚。一旦众多发展中国家成为“方便国”，就会削弱对海洋环境的保护，也会对“区域”内活动的安全开展以及对“人类共同继承财产”的保护产生严重的不利影响。“人类共同继承财产”这一概念的真正意义在于，国家管辖范围以外的海床和洋底及其资源属于一切国家并应为全人类的利益而利用，为全人类的利益是该原则的新颖之处(36)赵理海.当代国际法问题[M].北京：中国法制出版社，1993：265.。但是，正如前面所述，担保国责任过重会严重挫伤发展中国家参与“区域”内活动的积极性，从而损害发展中国家参与深海采矿的权利。除了加快“区域”开发技术的发展之外，国际社会应该通过前述途径对《公约》中的担保国责任制度进行完善，寻求对担保国责任进行限缩的有效路径。同时，由于担保国制度也涉及国家和其所担保的法律实体之间的法律关系，因此，各国应该完善本国深海法律制度，降低担保国的责任风险。具体而言，在完善担保国责任体系的制度安排上，应该从以下几个方面着手。

1. 在国内“区域”立法中创设反担保制度。《公约》和《执行协定》为缔约国和海底管理局规定了权利和义务，海底管理局公布的规章和其他文书主要包含了海底管理局及承包者之间的权利和义务条款，只有极少数的条款能够用于处理海底管理局与担保国之间的权利义务关系，而承包者和担保国之间的权利义务关系并非国际法调整的法律关系。在申请开发时，提供申请者国籍国或申请者有效控制人的国籍国开具的担保书是进行“区域”开发的必要条件。制订法律和规章是担保国履行其义务的重要方式，承包者获取担保书的条件、担保书的具体内容等涉及的是承包者的国籍国或承包者有效控制人的国籍国与承包者之间的法律关系，因此，这些内容应该由担保国的国内法律制度进行规定。

在制定了规范“区域”内活动的法律、法规的国家中，日本、中国、比利时等多个国家都要求申请人在申请阶段提供有关其经济能力的证据或书面承诺，少数国家(比如捷克)的法律明文规定承包者需要具备对任何环境损害给予适当补偿的能力。只有个别国家要求承包者在申请国家担保时或者获得担保后提供一定的财产担保，比如日本《深海海底采矿暂行措施法》第117条赋予了日本经济产业省要求承包者缴纳保证金的权力，即承包者根据其上一年度采矿的数量，每年缴存一定数额的款项，以此作为承包者履行其义务的保证，确保对有关矿区造成的损害进行赔偿。汤加2014年颁布的《海底资源法》第93条规定，汤加海底矿产管理局可在批准申请前，要求申请人提供保证金，作为其履行义务的保证。该法第93条第4款规定，汤加海底矿产管理局可以用申请人缴纳的保证金采取措施履行所有权持有人未能履行的义务，或弥补因申请人未履行义务而造成的损失损害，包括因海底矿物活动造成的污染或其他事件引起损害的清理费用或赔偿费用，根据第92条第1款(b)项的规定，法院可以决定从申请人缴纳的保证金中扣除其未支付的款项。

在民事法律制度中，为了进一步预防和减少潜在的交易风险,实践中某些担保物权的设立常常要把反担保的设立作为前提条件,如果没有反担保,则不会设定本担保,也不会产生担保物权(37)张淑隽，潘皞宇.论反担保制度的形成原理及其立法、司法层面的操作理念[J].法学评论，2010(2):124-131.。民法中的反担保是为了保障担保人实现其追偿权，从而维护担保人的利益。反担保的本质功能其实是在于使担保人的追偿权得以实现(38)刘保玉，吕文江.债权担保制度与研究[M].北京：中国民主法制出版社，2000：66.。不论是人的担保还是物的担保,担保人都可以要求债务人提供反担保(39)王利明.物权法论[M].北京：中国政法大学出版社，2003：561.。“区域”制度中的担保并不同于民法中的担保，在“区域”制度中，担保国并不享有追偿权，而且，担保国责任与承包者责任其实是相互独立的责任。但是，在“区域”制度中引入反担保机制，将申请者交纳保证金或者提供财产担保作为进行“区域”内活动的前置性条件，可以用于履行承包者未能履行的义务，或用于弥补承包者对“区域”或者第三方造成的损害。同时，由于“区域”及其资源是人类共同继承的财产，所以，对于“区域”内活动造成的损害或损失的弥补能够使全人类受益。担保国虽然并非承担承包者不能承担的剩余赔偿责任，但却是在承包者不能赔偿的范围内承担与其自身过错相当的责任(40)Responsibilities and obligations of States with respect to activities in the Area, Advisory Opinion, ITLOS Reports 2011: para.202.。如果各国通过国内法要求承包者在获得担保之前支付一定金额的保证金或者提供财产担保，那么，当损害发生时，就可以减少承包者不能承担的剩余责任的范围，从而有效地减轻担保国的责任。

2. 推进“区域”强制保险制度的完善。在国际海底制度中，责任主体只有海底管理局、企业部、担保国和承包者，但是，“区域”内活动的高风险性意味着一旦发生事故，将造成责任主体难以弥补的损害。为了有效地分散“区域”内活动的风险，越来越多的国家提出将部分责任风险转嫁给第三方——保险人。保险人可以通过向具有同质性环境风险的众多投保人收取保险费以建立保险基金，当个别被保险人由于发生环境污染事故需要承担“区域”赔偿责任时,可以用保险基金对被保险人的经济损失进行补充,从整体上提高了被保险人对风险事故的承受能力,使风险得以分散。除此之外，在保险合同履行过程中,保险公司会对投保人是否恪守注意义务进行监督检查,从而可以督促投保人遵守环境与安全法律法规,降低事故发生的风险。实践中，根据捷克2000年《探矿、勘探和开发国家管辖范围外海底区域资源法》第10条第2款(f)项的规定，申请者在申请国家提供担保的时候，除了能够证明其具有进行“区域”内活动的财政能力以外，还需要提供证明其为预防“区域”内活动造成损害而购买的保险的证明文件。汤加《海底资源法》第79条第1款(f)项则要求申请人在书面申请中说明其拟购买的保险，用于赔偿海底矿物活动可能造成的损害或支付处理事故的费用。事实上，《公约》第235条第3款对此也作出了原则性的规定，深海海底制度也已经对这个问题有所考量，要求承包者从适格的保险人处获得并继而始终维持具有充分效力及作用的保险(41)Draft regulations on exploitation of mineral resources in the Area, 2019 [EB/OL]. [2020-08-04].https://www.isa.org.jm/node/19311.，这也表明承包者与海底管理局签订的标准合同中应该包含强制保险条款。

虽然强制保险有助于保证责任实体在发生损害时有经济能力赔偿受害者的损失或环境损害，但面临的一个关键问题是当前保险市场是否有“适当产品的充分供应”(42)WILDE M.Civil liability for environmental damage[M].Hague:Kluwer law international,2002:296.供承包者选择，以及保险人是否具有足够的保险能力承担潜在损失，因此，必须审查现有的海洋保险种类及其承保范围。事实上，目前的保险市场缺少相关保险产品，各国的保险人还没有准备好或不愿意提供相关的保险产品(43)Center for international governance innovation. The use of compensation funds, insurance and other financial security in environmental liability Schemes [EB/OL]. [2020-08-04].https://www.cigionline.org/publications/use-compensation-funds-insurance-and-other-financial-security-environmental-0.。当前保险市场上缺乏针对深海采矿的产品的现状，使规定了强制保险制度的国家在立法的过程中都采用了相当笼统且模糊的用语。例如，比利时2013年颁布的《探矿、勘探和开发国家管辖范围外海床、洋底及其底土资源法》第9节第(2)项要求承包者按照公认的国际惯例，从国际知名保险公司投保适当的国际保险。

担保国通过要求承包者购买保险，确实可在很大程度上分担和转移“区域”内活动的风险。不过就目前情况看，由于“区域”开发尚未进入商业化开采阶段，建立强制保险制度的时机仍未到来，但随着科技的进步，“区域”开发指日可待。对“区域”内活动这种高风险的活动，投保金额和保险金额的数额十分可观，是否愿意承保将取决于保险人准确量化风险的能力和投保成本的商业吸引力。现有保险不能充分提供所需全部保险，即保险能力不足(44)ZHU L. Compulsory insurance and compensation for bunker oil pollution damage [M]. Berlin: Springer, 2006: 122.。因此，有必要研究强制保险制度，对保险人的选择标准、承保的风险类型、保险金额等问题都有待各国根据本国国情进一步明确，并为强制保险制度提供明确的法律依据。

3. 建立纳入基金的“区域”赔偿责任机制。虽然《公约》为保护和保全海洋环境的各国国内立法、区域性立法甚至全球性立法提供了一个法律框架，但是缺乏有效的追责机制，这个弱点势必会对《公约》的实施和执行造成一定程度的不利影响(45)徐祥民，申进忠.海洋环境的法律保护研究[M].青岛：中国海洋大学出版社，2006：42.。如果在“区域”赔偿机制中纳入国际基金，那么在“区域”环境受到损害的情况下，国际基金可以用于减轻损害，并恢复“区域”环境。深海海底制度已经为建立赔偿基金提供了坚实的制度基础，例如《公约》第235条第3款明确赔偿基金是确保“迅速而适当地给予补偿”的一种手段，这为设立赔偿基金提供了合法性依据。除此之外，在2011年分庭发表的“咨询意见”中，分庭建议海底管理局建立一个信托基金来弥补责任缺口(46)Responsibilities and obligations of States with respect to activities in the Area, Advisory Opinion, ITLOS Reports 2011: para.205.。

在用语上，《公约》和“咨询意见”分别采用了“赔偿基金”与“信托基金”的表述。从理论上说，赔偿基金(compensation funds)与信托基金(trust funds)存在区别。赔偿基金的目标是向在事故或某些合法活动中造成的人身或财产损害和环境损害提供及时、充分和有效的补救，其设立的宗旨在于减轻损害，修复和恢复环境，从而减轻其他责任主体的责任，赔偿基金可以作为预防措施，也可以作为发生损害之后的补救措施；信托基金通常是发放款项给符合受助条件的特定受益人，通常是指一类人或者特定领域的人，信托基金设立的目标包括环境保护，而且不要求某一特定活动与环境损害之间存在因果关系(47)Center for international governance innovation. Legal liability for environmental harm: synthesis and overview [EB/OL]. [2020-08-04]. https://www.cigionline.org/publications/legal-liability-environmental-harm-synthesis-and-overview.。当很难证明某一特定活动与环境损害之间存在因果关系时，比如在存在扩散的环境影响或者累积的环境影响的情况下，由于无法证明二者之间的因果关系，对环境造成的损害便无法通过赔偿基金得到补救，在这种情况下，信托基金则可以为补救对环境造成的损害提供资金(48)LODGE M, SEGERSON K, SQUIRES D. Sharing and preserving the resources in the deep sea: challenges for the international seabed authority [J]. The international journal of marine and coastal law, 2017(32): 427-457.。虽然《公约》第235条第3款和“咨询意见”使用了不同的术语，但是，可以明确的一点是，国际社会正在努力建立纳入基金的更广泛的赔偿责任机制。这两种基金都不是排他性的，因此可以同时发挥作用。

在“区域”开发中，仅仅事后的救济是无法实现人类利益最大化的，因此，在第二十六届海底管理局理事会会议中，理事会成员就《开发规章草案》中的“环境补偿基金”条款提出了具体的起草建议(49)International seabed authority. Draft regulations on exploitation of mineral resources in the Area: collation of specific drafting suggestions by members of the council prepared by the secretariat [EB/OL]. [2020-11-28]. https://isa.org.jm/node/19424.，理事会成员建议新增“环境研究和培训基金”，与“环境补偿基金”一起统称为“环境基金”。“环境补偿基金”主要为实施任何旨在防止、限制或修复“区域”内活动对“区域”造成的损害或其费用无法从承包者或担保国(视情况而定)回收的必要措施等供资；“环境研究和培训基金”则主要用于对可减少“区域”内开发活动造成环境损害或破坏的海洋采矿工程方法和做法的研究，以及与保护海洋环境有关的教育和培训方案及资助对恢复和修复“区域”的最佳可得技术的研究等。《开发规章草案》的设计体现了海底管理局对预防措施的重视，意味着设立基金的目的不再限于限制或补救“区域”内活动所造成的损害，而且包括防止损害的发生。

基金的来源是设立基金的关键考量要素，只有保证充足的资金来源，才能实现设立基金的目标。在实践中，汤加《海底资源法》第94条规定设立 “海底矿产基金”，由财政部进行控制和管理，并规定将根据该法第91条第(1)(2)(4)项及第93条，向汤加海底矿产管理局缴付的任何款项均可存入该基金，但财政部拨出的直接用于支付建立管理局和履行该法规定职能的费用的资金除外。为一项国际基金提供资金支持的实体是多元的，基金可通过强制性缴费来保障资金来源，也可通过国家或私主体自愿捐款设立。国际基金通常由政府或公共实体或私人等主体强制或自愿提供资金，因为这些实体存在造成损害的潜在风险(50)Center for international governance innovation. The use of compensation funds, insurance and other financial security in environmental liability schemes [EB/OL]. [2020-08-04].https://www.cigionline.org/publications/use-compensation-funds-insurance-and-other-financial-security-environmental-0.。据此，承包者和担保国应是资助深海海底采矿基金的主体。该基金可由支付给海底管理局的费用、罚款以及投资收入等供资，确保在无法由承包者和担保国弥补全部损害的情况下，支付采取预防性和恢复性措施所产生的费用(51)Draft regulations on exploitation of mineral resources in the Area, 2019 [EB/OL]. [2020-08-04].https://www.isa.org.jm/document/isba25cwp1.。值得注意的是，“区域”及其资源是人类共同继承的财产，因此，海底管理局应在不歧视基础上，公平分享“区域”内活动所产生的经济利益(52)United Nations convention on the law of the sea, 1982 [EB/OL]. [2020-08-04].https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N82/266/76/pdf/N8226676.pdf?OpenElement.。因此，承包者不是深海海底采矿活动的唯一受益者，所有人都可通过海底管理局的利益分享而受益。此外，“人类共同继承财产”原则不仅意味着共同享有“区域”利益，而且意味着深海海底采矿过程的共同义务。因此，承包者不应是赔偿基金的唯一贡献者，所有获益国家都应提供资金支持。

4. 建立限额赔偿责任制度。在大多数情况下，无论是过错责任还是无过错责任，都有责任的限制，包括责任上限和限制期。针对一些危险或者极端危险的活动领域，比如在海洋油污、危险和有毒物质的运输、核设施等领域，国际社会已经形成了一套较为完备的责任体系，因此，这些领域对于深海采矿责任体制的建立具有重大的借鉴意义。

《1992年国际油污损害民事责任议定书》2000年修正案对船舶所有人的责任规定了限额(53)根据《1992年国际油污损害民事责任议定书》2000年修正案第5条规定：(a)对于不超过5 000吨位的船舶：4 510 000计算单位；(b)对于超过5 000吨位的船舶：除(a)项所述金额外，对每一额外吨位另加631计算单位,但该合计金额在任何情况下不应超过89 770 000计算单位。，但同时规定对于其明知而草率为之或故意为之的行为造成的损害，船舶所有人无权要求限制其责任。《国际燃油污染损害民事责任公约》也将对环境损害的赔偿限制在“已实际采取或行将采取的合理复原措施的费用”范围内(54)International convention on civil liability for bunker oil pollution damage, 1969 [EB/OL]. [2020-11-28]. https://www.imo.org/en/About/Conventions/ListOfConventions/Pages/International-Convention-on-Civil-Liability-for-Oil-Pollution-Damage-(CLC).aspx.。在这些具有环境损害高风险的领域中，赔偿责任制度都设定了责任的最高限额，尽管这些限额在数额上差别很大。从各国国内法实践来看,在追究环境污染责任时，通常也采用评估理论中的“恢复计费法”对环境影响进行经济评价,以恢复被污染和破坏的环境所需要支付的货币量作为衡量环境价值的标准,据此确定生态损害在经济上的损失额(55)阳露昭.环境污染责任保险基本法律问题研究[D].青岛：中国海洋大学，2011.。

在“区域”内活动中，要求责任主体承担无限责任不符合公平原则，也不切实际。设定一个赔偿限额有助于预估潜在损害的赔偿额，增加了赔偿责任的确定性。根据前文的论述，当前保险市场上缺少针对“区域”内活动的产品，一个最主要的原因就是“区域”内活动风险性极高。高风险活动所产生的赔偿责任可能是巨大的，这也挫伤了保险公司涉足该领域的积极性。保险人无法提供没有数额限制的保险额，任何保险都需要设定限额。只有设定最高赔偿额，才能测算风险程度大小，从而确定保险费率和保险费。既然损失已经可以确定,那么,按照责任保险的基本理论,只有风险损失具有货币计量性，生态损害才具有可保性(56)张洪涛，郑功成.保险学[M].北京：中国人民大学出版社，2000：23.。通过设定赔偿限额，能够为担保国的责任负担增加确定性，保险公司也能通过赔偿限额预测负债来衡量自身提供资金的能力，从而也能调动保险行业涉足“区域”内活动的积极性。

四、 针对中国“区域”内活动的法律建议

截至目前，中国已经从ISA获得了东太平洋多金属结核勘探矿区(57)中国大洋协会和中国五矿集团公司分别于2001年和2015年各获得一块专属勘探区[EB/OL]. [2020-11-29].http://hyda.nmdis.org.cn/c/2020-03-05/70851.shtml.、西南印度洋多金属硫化物勘探矿区、东北太平洋富钴结壳勘探矿区、西太平洋多金属结核勘探矿区等五块矿区的专属勘探权(58)International seabed authority. Exploration contracts [EB/OL]. [2020-11-29].https://www.isa.org.jm/index.php/exploration-contracts.。近年来，我国已研发包括“蛟龙”号、“海龙”号和“潜龙”号在内的三类——载人潜水器(HOV)、无人有缆潜水器(ROV)和无人无缆潜水器(AUV)——水下机器人。“三龙”系列潜水器优势互补，已经成为我国深海探测装备的主力军。从矿区数量和深海探测技术来看，我国已经位居世界前列，担保国责任制度的完善于我国而言无疑具有重大意义。为了有效应对潜在的“区域”风险，中国应该采取积极的应对措施。

(一) 通过配套立法细化国内“区域”法律制度

配套立法是指国务院等有关国家机关对法律条文中不具有操作性的原则性规范或者概括性规定予以细化，从而保证该法律的有效实施而制定的法规、规章和其他规范性文件(59)徐向化，周欣.我国法律体系形成中法律的配套立法[J].中国法学，2010(4):158.。目前，我国形成了以《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》(以下简称“《深海法》”)为核心，以国家海洋局发布的包括《深海海底区域资源勘探开发许可管理办法》(以下简称“《许可管理办法》”)、《深海海底区域资源勘探开发样品管理暂行办法》(以下简称“《样品管理暂行办法》”)和《深海海底区域资源勘探开发资料管理暂行办法》(以下简称“《资料管理暂行办法》”)等在内的行政规章为补充的“区域”法律体系。

受“立法宜粗不宜细”的立法理念的影响，通过与其他国家的“区域”法律制度对比，不难发现，我国“区域”立法存在着缺乏实用性的问题。法律体系的实用性就是其能否满足某一地域的社会生活的法律需求，不具有实用性的法律体系，只是静态的法律规范体系或者是人们因为相同的传统和运行模式归纳出来的法系(60)钱大军，马新福.法律体系的重释——兼对我国既有法律体系理论的初步反思[J].吉林大学社会科学学报，2007(2):75-80.。配套立法缺位是目前我国深海法律体系最突出的问题(61)薛桂芳，张国斌.我国深海法律体系的构建研究[M].上海：上海交通大学出版社，2019：89.。以环境保护制度为例，《深海法》对承包者进行“区域”内活动的海洋环境保护义务进行了专章规定，搭建起了海洋环境保护规定的基本框架，但是，《深海法》重点关注“区域”内海洋环境保护的原则性要求，而且侧重于事前的环境影响评价(62)根据国家海洋局2017年4月25日发布的《深海海底区域资源勘探开发许可管理办法》第六条的规定，申请从事深海海底区域资源勘探、开发活动的公民、法人和其他组织必须提交深海海底区域资源勘探开发环境影响报告和海洋环境损害等应急预案。与事中的管理和监测(63)《深海法》第十九条规定，国务院海洋主管部门应当对承包者勘探、开发活动进行监督检查。，对于承包者和担保国在“区域”内环境保护中应该承担的具体义务、发生环境损害的救济措施、环境纠纷的争议解决方式等内容并没有作出明确的规定。由于“区域”内活动的环境风险性较高，需要尽可能全面具体地作出制度安排，防止因规定无法得以切实地适用而影响我国作为担保国的“确保义务”的实际履行，进而造成潜在的责任风险。

(二) 建立国内“区域”执法机制

《公约》规定由海底管理局代表国际社会对“区域”内活动进行监管，但海底管理局仅能根据与承包者签署的合同对其进行约束，需在国内建立“区域”执法机制以配合海底管理局的行政管制。目前，在《公约》体制内配合海底管理局行政管制而立法的国家只有英国、斐济、德国、图瓦卢、汤加、新加坡、捷克、比利时等8个国家(64)王岚.国际海底区域开发中的国家担保制度研究[J].学术界，2016(12):205-215.。如前所述，担保国在“区域”内的义务除了制订法律和规章，还包括采取有效的行政措施，在国内建立“区域”执法机制也是履行担保国义务的应有之义。在对国内“区域”法律制度进行细化的基础上，需要执法部门在承包者开展“区域”内活动的过程中将相应的制度加以落实。目前，我国《深海法》规定，国务院海洋主管部门(即国家海洋局)负责对“区域”资源勘探、开发和资源调查活动进行监督和管理，国务院其他有关部门按照各自的职责负责相关管理工作。因此，对于“区域”内活动，我国形成了以国家海洋局为主导、其他各部门分工协作的“区域”监管体系。

国家海洋局作为国务院下属的对国家海洋事务进行统筹规划和综合协调的部门，其监管职能必须通过下属的机构实施的行政行为具体落实，目前，我国的“区域”执法机制存在缺位的问题。由于“区域”内活动具有很强的专业性和极高的风险性，随着“区域”开发进程的不断推进，必定需要一个有效的执法机制对“区域”内活动进行监管，一方面通过采取行政强制措施达到预防我国担保的承包者违反我国“区域”法律制度的目的，另一方面通过行政处罚对违法承包者进行制裁，从而实现对“区域”内活动的有效监管，保障“区域”内活动的有序开展。如果建立起了有效的执法机制，即使所担保的承包者在开展“区域”内活动时造成了损害结果，因为已经采取了有效的行政措施，我国也并不需要对此损害结果承担担保国责任。

(三) 增强国内法与担保国责任制度的衔接

“咨询意见”将担保国义务划分成确保义务与直接义务，在我国现有的“区域”立法中，缺少关于对管理局的协助义务、对其保护海洋环境紧急命令的保证义务、适用预先防范办法和最佳环境做法的义务、提供索赔渠道的义务等直接义务的规定。虽然“咨询意见”不具有法律拘束力，但事实上它对各国实践、海底管理局工作以及未来可能的司法裁决均具有重要指导意义，为今后处理担保国责任问题提供了规范性规则(65)中华人民共和国外交部条约法律司.中国国际法实践案例选编[G].北京：世界知识出版社，2018：69.，因此，我国应该通过配套的制度明确国家的直接义务。

随着《开发规章草案》磋商进程的不断推进，深海资源开发的规则制定已成为全球海洋治理的焦点，担保国责任制度也在不断演进和发展，环境基金、环境履约保证金、强制性保险等配套制度应运而生。我国的“区域”立法并未涉及这些新生的制度安排，面临着与国际法领域的担保国责任制度脱节的尴尬境遇，目前，《开发规章草案》的起草工作仍在进行中，我国应加大对“区域”立法的系统研究和持续关注，并对本国法律制度进行同步调整，从而满足未来“区域”开发的制度需求。