南非高等教育现状与未来趋势

白红梅，韩 萍

（内蒙古民族大学教育科学学院，内蒙古通辽 028043）

一、南非社会和高等教育现状

南非位于非洲大陆的最南端，是一个大约有5700万人口的国家。南非被称为“彩虹国邦”，其东、南、西三面被印度洋和大西洋环抱，陆地面积1219，090平方公里，全国共划分为9个省，分别是东开普、西开普、北开普、夸祖鲁-纳塔尔、自由州、西北、北方、姆普马兰加和豪登省，又有278个地方政府，包括8个大都市、44个地区委员会和226个地方委员会。

南非共和国是一个议会制共和国，拥有中央、省、地方三级政府体系和独立的司法机构，在议会制度下运作。南非又是世界上唯一设置三个首都的国家，分别是行政首都比勒陀利亚，立法首都开普敦，司法首都布隆方丹。约80%的人口信仰基督教，其余信仰原始宗教、伊斯兰教、印度教等。南非是非洲经济最发达的国家，拥有完备的硬件基础设施和股票交易市场，矿业、制造业和农业是经济的三大支柱；财经、能源、法律、通讯、交通业发达；国内生产总值约占非洲南部所有国家经济总量的三分之一。但国民经济各部门发展水平、区域发展不平衡，收入分配不均。

（一）南非社会现状及问题

1.族群民族多元，官方语言多种

南非现有人口5652万，分黑人、有色人、白人和亚裔四大种族，分别占总人口的80.7%、8.8%、8.0%和2.5%。但种族隔离制度废除之前把人种划分为四个等级，即白人-印度人（亚洲人）-有色人种-黑人。黑人族群分为祖鲁、科萨、索托、茨瓦纳、聪加族、斯威士、文达、尚干-聪加和文达等，每个族群还分出若干支系。在社会语言层面，黑人主要使用班图语，白人主要使用英语和南非荷兰语（阿非利加语）。有色人主要是白人同当地黑人所生的混血人种，主要使用南非荷兰语。亚裔人主要是印度人和少数华人。南非《宪法》承认英语、阿非利卡语（南非荷语）、祖鲁语、科萨语、斯佩迪语、茨瓦纳语、索托语、聪加语、斯威士语、文达语和恩德贝勒语,这11种语言为官方语言，并规定其均有平等地位。［1］在教学语言层面，《南非高等教育语言政策框架》中提出“能够使用多于一种南非官方语言以及发展、促进对南非人所有使用语言的尊重，是种族隔离后南非社会的基本价值观。”［2］

2.贫困和不平等问题突出

根据2009年南非统计数据，62.1%的南非人生活在贫困之中，这一数字是以人均992兰特/月的贫困线上限（UBPL）计算得出的。2015年贫困率已降至55%。［3］然而，贫困率的降低并不意味着可以乐观看待贫困问题。2017年儿童测量报告提出，该国三分之二的儿童生活在贫困线以下，超过550万儿童在忍受饥饿。［4］儿童的发展状况是一个国家一个民族发展程度的重要影响因素。然而南非贫困儿童大约可以占到国家总人口（大约5700万）的十分之一，不利于国家追求稳定与和平发展，高贫困率势必导致高犯罪率。据南非暴力与和解问题研究中心（Centre for the Study of Violence and Reconciliation）所做的研究表明，贫困、获得枪支的机会以及青年社会化程度低是维持南非暴力文化的因素。［5］因贫困导致居无定所、饥饿与疾病、愤怒与反社会倾向等问题引发更多暴力事件的发生。2017年犯罪统计数据显示，南非四分之三的谋杀案的犯人集中在20岁到39岁之间，其中超过10%的凶手年龄在10岁到19岁之间。［6］可见，贫困问题是困扰南非社会稳定和暴力事件频发的重要根源之一。

同时，不平等问题也是困扰南非新政府的一大问题。仅从南非居民收入差距就能看到社会分配的不平等。根据世界银行2014年公布的数据，南非的基尼系数为63%，是全球最高的国家（在全部可比数据之中）。不仅如此，甚至比之1993年种族和解前的59%仍高出不少。这意味着南非实施民主多年后，仍是世界上最不平等、收入差距最大的国家（世界银行全部可比数据的国家中）。由此可见，南非不平等问题由来已久，种族隔离和殖民主义的遗留问题仍然存在，不平等问题涉及层面甚广，如种族、阶层、性别、弱势群体等。伴随不平等程度的加剧随之而来的就是犯罪率的居高不下。《南非的犯罪和当地的不平等》（Crime and Local Inequality in South Africa）指出，暴力犯罪更有可能发生在支出不平等程度较高的地区，但与平均支出水平并不一致。总体不平等和暴力犯罪之间的相关性可归因于种族内的不平等，尽管群体间不平等也与犯罪有显著但非常小的相关性。［7］不平等问题可能与缺乏社会资本、缺乏向上流动性或社会混乱有关，所有这些都可能导致更高的的犯罪率。此外，群体之间的经济不平等问题有可能通过巩固和加强种族和阶级差异而在社会中产生冲突。青少年被排除在就业、学业之外，卷入黑帮和犯罪之中，严重威胁了南非的社会凝聚力和社会公共治安。

3.种族矛盾、阶级矛盾引发诸多暴力和冲突

历史上的殖民主义和种族隔离制度造成了冲突和暴力惯性，长期的压迫和歧视使得种族之间、阶层之间的不平等进一步加剧。殖民主义和种族隔离时期，为达到剥削南非当地人民和掠夺资源的目的，该国家的矿产资源和土地被南非少数人占有，并受到不公正的法律和军事力量的保护。种族隔离制度解除后，大部分土地和财富仍掌握在少数人手中，而大部分人口生活在贫困之中。世界银行公布报告中提出，南非最富有的10%人口掌握了南非71%的社会总财富。而最富有的人口中白人占大多数。对资源的占有和对黑人长期的歧视和压迫都在南非留下了长久的阴影和心理创伤。［8］暴力与和解问题研究中心指出，南非的殖民和种族隔离历史已经使通过武力解决争端正常化。［9］种族矛盾之间的暴力和冲突愈演愈烈。

与此同时，阶级矛盾也愈发凸显。种族隔离制度解除后，南非新政府为维护黑人权益制订了一系列以种族为基础的补偿性政策，以修正种族隔离制度时期的不平等、不公正。从效果来看，补偿性政策确实促进了黑人向上流动性增加。但以种族为基础的补偿性政策，给予更多城市中产阶层黑人向上流动的机会，于底层的黑人并无太多助益。此外，白人内部阶层分化现象也愈加明显。以种族为基础的政策以及过去只招收低技能白人的企业纷纷破产，一部分白人沦为底层，且享受不到倾向黑人、有色人、亚裔的补偿性政策，底层白人受到了“逆向歧视”。显然，以种族为基础的补偿性政策制定标准已经不符合南非社会发展现状，亟待探索政策制定的新标准以符合该国国情以及社会经济现状。

（二）废除种族隔离制度以来的高等教育现状

1.现代教育体系的有效整合

1994年废除种族隔离制度以后，新南非民主政府进行了旨在推进国家建设、培育民主价值观念和促进教育公正的教育体系整合。

建立现代教育体系对教育现代化有着极大的促进作用，这意味着部门之间更加高效、统一、协调。但对于南非来说，现代教育体系的有效整合不仅是教育现代化发展的必然需求，也是消除种族隔离的必然之路。在种族隔离时期，黑人和白人的教育体系完全是由不同的部门进行分管，除了蕴含的种族歧视意味，其所拥有的教育资源也大有不同。南非教育体系的整合是部门整合、资源整合、学校调整等全方面的整合。

首先是南非教育部门的整合。南非政府将过去的18个教育主管部门撤并为教育部，并实行中央和地方分权，9省分别再下设教育厅。其次便是学制的整合。学制的整合符合教育现代化的需求，儿童早期发展计划以及附设在提供初等教育的学校里的R年级（小学1年级之前为期一年的学前教育）逐渐将幼儿园教育以及学前教育整合到学校教育体系之中。此外，政府进一步着力推进高校合并，基于种族隔离制度而建立起来的高等教育双轨制体系被彻底废除。南非种族隔离时期共有36所院校，其中21所大学，15所理工学院。废除种族隔离后，基于消除种族隔离的消极影响、减少重复、优化管理、资源重新整理的目的，一方面对白人精英高校与黑人高校合并重组，另一方面对办学教学条件差的黑人高校进行合并。最终，南非高等教育形成新的格局：11所大学，6所技术学院（合并后改称科技大学），6所综合性大学，高等院校共有23所，又在没有高校的省份增设2所高等教育中心（2013年升成大学）。

南非政府通过各方面努力整合各级各类教育，使整个教育体系逐步达到高效、统一、协调的目的。虽然完全去除种族隔离的不良影响仍需时间，但从教育体系整体来看，通过现代教育体系的整合，种族隔离时代留下的阴影渐渐淡化。

2.弱势群体地位仍处边缘

弱势群体主要涉及两个群体，一是殖民主义和种族隔离制度后地位仍处边缘的黑人、亚裔、有色人种等弱势种族。二是女性。为提高弱势群体在高校中的比例，《南非高等教育国家规划》进一步要求增加高校中黑人学生和教职员工的比例，甚至鼓励大学雇用非洲其他地区的黑人学者，促进大学文化的改变。黑人等弱势种族学生接受高等教育的比例逐年提高，高校合并后办学条件好和教育水平高的原白人高校中黑色的面孔也逐渐增多。但教育不平等问题仍未得到根本性的扭转。白皮书指出，在高校员工中黑人和女性的比例严重不足，特别是在高等学术和管理职位。［10］部分知名大学的黑人学生比例增长非常缓慢，如开普敦大学，从2000年到2012年，黑人学生的比例为由21%仅上升到23%，其主要原因之一是历史上黑人没有经济优势，二是长期的种族隔离造成了黑人与白人之间在生活习惯、价值观念上的巨大差异。另外，黑人等弱势族群学生因上述原因导致毕业率低从而影响其就业率。

女性则在高等教育中显得更为脆弱。其一是针对女性的性别暴力。根据Burton and Leoschut报告，近20分之一的学习者在学校被强奸或性侵犯。［11］学校中存在的性别暴力对学生、教师、学校管理人员以及所在社区都会造成严重后果。Mabaso在夸祖鲁-纳塔尔省学校进行的研究提出，学校发生的性暴力事件涉及教师对学生和教师对教师的性暴力案件、学生对学生的性暴力以及教育部门官员对女性教师的侵犯行为。性暴力事件的犯罪人大多数都是男性。报告指出，此类行为严重伤害了教师，并影响了其职业。［12］长期存在的父权制是性别暴力频发的深刻根源，父权制将女性视为屈从于男性，并作为男性的财产。［13］针对女性的性暴力表明，学校、家庭、当地社区以及政府都应采取足够措施保护女性，对暴力事件犯罪者采取措施，遏制此类事件的频发。显然，南非政府对此缺乏足够的重视程度。

其二是在高等教育中女性学生和女性教师在总人数中仍占少数。以南非工程专业的黑人女性为例，根据2019年南非工程委员会的数据，女性在注册专业工程师总数中所占比例不到7%，在接受培训的候补工程师中所占比例约为24%。Yeukai认为，种族问题和性别问题仍然是影响南非黑人女性在工程领域的高等教育经历的显著因素［14］。女性教授的代表性不足，使得女性学生缺乏女性榜样，认为自己被排除在学术之外。

3.教育质量有待提高

南非的教育质量长期以来令人担忧。在1995-2002年期间，南非儿童的数学或科学成果没有任何改善。同样，在2000年至2007年期间，该国小学生的计算能力或读写能力也没有明显改善［15］。低质量的基础教育严重影响了高等教育的质量，大部分学生因贫困依然面临难以进入高校接受更高水平教育以及失业和更多不平等等危机。虽然近年来学业通过率一直在增加，但通过率并不应该被视为该国教育质量的指标。低标准的通过率不能为学生提供其所需的技能。南非基础教育部长制定的30%的最低通过率损害南非儿童接受高质量教育的权利，这导致学生升学率低、无法提高自身技能或获得较高水平的工作。此外，南非教育质量随收入、语言、省份、学校地点等多种因素变化从而产生巨大差异，黑人学校的教育质量远远落后于白人学校。教育质量之间巨大的差异阻碍着学生接受更优质的教育，因教育不平等的种族矛盾、阶级矛盾依然分裂着整个社会。南非的教育和经济之间的关系关键在于教育质量，而非教育机构数量。关注教育质量而非通过率，如此才能促进经济的增长。［16］

4.教育公共支出回报率低

南非拥有高成本、低绩效的教育体系。自1994年南非经济的民主转型之后，国家决策者一直重视南非尝试纠正种族隔离制度遗留的社会失衡。因此，南非在教育上的支出占其GDP的比例高于其他任何非洲国家。［17］然而，国内的教育危机并没有明显解决，公共教育财政却未能予以配套投入，从而导致大学教师短缺、基础设施匮乏等问题，对教育教学质量产生了重要影响。教育公共支出回报率低主要原因之一是南非政府的财政紧缺问题。［18］近年来，南非政府出台了一系列战略举措旨在促进高等教育优质发展、培养优质毕业生人才以及高质量知识生产，但南非政府财力匮乏，资金投入严重不足，教育公共支出未能予以配套投入。二是教育机构教育公共支出机制不健全，资金落实不到位。

二、南非高等教育问题之历史根源

南非教育的种种问题有其历史和社会的根源，即南非国民党执政时期种族隔离制度由社会领域延伸到教育领域。

1948年，南非国民党（National Party）上台后，用严格的法律和行政手段推行种族隔离制度，包括保留地制度和班图斯坦制度、特定居住区域制度、职业保留制度等，如黑人要进入其他区域，尤其是白人区域办事、找工作等都有严格时间限制，同时必须携带各种通行证。在1909年至1948年间，就通过了四十九项种族主义法律。南非文化、宗教语言权利委员会（CRL建立于1994年新南非成立之后的）的执行长官（David Lura Mosoma）说，“南非历史是一个黑暗的过去，过去是一个分裂的社会，南非问题突出，许多文化处于边缘状态，需要一个媒介把它整合起来，为此建立了许多专门委员会，主要行使对人权、性别、文化、宗教、语言的促进与保护职能，通过人文关怀、包容，保证各种文化宗教处于平等地位，促进种族融合。”

同样，在教育领域，南非国民党政权也极力推行种族隔离制度。先后颁布《班图人教育法》（Bantu Education Act）、《扩充大学教育法》（Extension of University Education Act）等系列法案，班图人教育（也称黑人教育）开始在南非广泛推行。黑人教育就是种族主义者针对黑人实施的带有强烈种族隔离和种族歧视的教育制度，事实上就是在保留地制度和班图斯坦制度基础上形成的黑白区隔、泾渭分明的双轨教育制度。黑人学校与白人学校的教育方针、培养目标、教学大纲、教学内容以及办学条件与经费等方面都是区别对待，黑人学校教育各方面条件及质量远远落后于白人学校教育。

南非种族隔离的教育制度成为白人政权维持种族主义和实施社会控制的工具，通过班图人教育，黑人被培养成专门为白人完成那些最低端工作的廉价劳动力，工资待遇极低，与白人差距巨大。此外，白人政权还在语言上设置障碍，在教学内容上向学生灌输种族差别以及服从白人的顺民思想等，让黑人接受等级观念。缺乏智能和技术训练的班图人教育导致大部分黑人思维简单，尤其是批判性思维和发散思维能力以及分析问题和解决问题的能力等逐渐被消解、被弱化，使得黑人长期处于南非经济社会的最底层。

自1994年后，种族隔离制度结束后的新南非对于政府和未来社会的发展寄予过高的厚望。南非未来社会发展的复杂性、种族隔离的后遗症、失业、贫困、不平等这三大难题以及其所导致的种种社会矛盾是政府和民众始料未及的。新南非致力于种族平等、语言平等等社会问题时，随着经济的快速发展和社会进步，新的不平等又随之出现。南非政府初始认为种族隔离制度结束后政府应该对黑人进行各方面的补偿。补偿措施的实行导致一大批中产阶级黑人开始崭露头角。随着中产阶级黑人的出现，一部分中产阶级黑人进入政坛取得部分的话语权，黑人拥有了更多表达和掌握的权利。但从本质上来说，政策的实行并没有惠及到仍处于社会底层的大部分黑人，且一部分白人沦落为社会底层，形成新的贫富差距且逐渐有变大的趋势。此外，新南非的组建并非是如其他国家一般进行革命后，资源分配调动较为自由，“南非是通过和平谈判，双方互做妥协、让步而达成协议，对未来新政府做了许多限制，新政府不可能如同一场革命后的新政权对财富、资源等进行重新分配来解决社会不公平，而且南非的经济命脉几百年来一直掌握在白人手中，新政府受到诸多限制，不可能轻举妄动。”［19］新南非是在各方势力协商妥协下出现的政府，出台的各项政策也均是各方势力博弈后的结果。废除种族隔离制度后，曼德拉在多党会议达成协议后曾宣告：“现在我们可以一起来着手让我们的孩子们得到平等教育权利，并开始清除无家可归、饥饿无业等状态。”然而，从新南非政府在追求民主化进程的27年后来看，贫困和不平等问题，种族、阶层矛盾仍在困扰着南非。

三、南非教育现代化发展的未来选择

新政府成立后，南非教育在种族隔离制度的消除以及经济全球化的大背景下，对教育进行了全面的改革。尤其是21世纪以来，全世界各国均把教育摆在优先发展的战略地位，以教育带动社会、经济、文化、科学、技术等方面的发展，以此来实现“第二次现代化”。南非教育的发展不仅需要重视历史遗留的问题，还需跟随世界的脚步进行教育现代化改革。这对南非教育有着极大的挑战。

（一）高等教育转型发展

在民主化进程中，南非高等教育转型的核心挑战是父权制、知识殖民化和种族化历史遗产。［18］南非著名学者Du Toit教授认为，殖民的和种族的话语秩序在南非根深蒂固，这是学术文化繁荣发展的重大威胁。［20］南非高等教育是典型的西方主导型而非具有南非话语特色的学术体系，殖民主义和种族隔离遗留下来的学术体系仍在无形中压迫和歧视着弱势群体进入高等教育领域。“去父权制”“去殖民主义”“去种族化”“去阶层化”“去性别化”都是至关重要的。因此，高等教育转型发展是南非民主化、现代化的必由之路。建设具有南非特色的南非学术体系、南非学术话语以及南非文化观念的转变都需要整合。这意味着，从南非社会现状以及高等教育现状出发，通过将南非高等教育中的知识生产、课程、教学、语言和学术研究的内容非殖民化来实现高等教育转型，并带动社会转型。因此，南非高等教育转型是必要的。这可以从认识思维上彻底消除西方“霸权主义”思维以及种族隔离和殖民主义所带来的不平等观念。

（二）公平与质量——南非教育改革的重中之重

教育现代化的实质是教育现代性的实现，根本目的在于个体的个性化与社会化，在于无差别的自我实现，这种无差别性就要求教育的无差别。［21］教育的无差别则更加要求在将公平与质量视为教育改革的重中之重。而南非教育也一直将其视为教育改革的重点。公平问题一直是南非政府关切的问题。自1994年种族隔离消除后，南非政府在民主化进程的路上已经走了27年，南非政府开始追求“有质量的公平”，但种族、阶层、性别不平等现象仍旧存在，甚至愈演愈烈。为解决贫困和不平等，制定倾向弱势群体的补偿性政策仍是有必要的，但如何确定补偿性标准应从以种族为基础的补偿性政策转为以收入、种族、阶层、性别、家庭人口数等为基础的补偿性政策，让真正的弱势群体享受到受教育的权利。

Dirks认为，对南非教育产生负面影响的挑战，有以下几种：没有读写能力的学生辍学；写作或做算术；不具备教授学生所需能力和知识的教师；教育课程不断变化；学习者极少从社区和家庭获得学习动机；缺乏基础设施和资源。还有许多其他因素解释了南非和其他国家之间学习不平等的原因。［22］针对教育质量的提高，应形成高等教育质量保障体系，聘请外部机构跟踪评估教育质量，提升教学质量、形成完善的教学质量问责机制，以保障形成“有质量的公平”，让弱势群体学生接受优质高等教育。

（三）建立健全教育公共支出机制

由于南非社会治理水平不高、财政紧缺等各种因素，使得南非教育公共支出机制还有待于进一步完善，教育公共支出难以落实到位，教育投入也难见成效。提高国家治理水平，建立健全教育公共支出机制，有利于南非政府最大程度地利用和发挥现有教育经费的成效，提高教育公共支出的有效性。一是将教育公共支出项目细化、阶段化。教育经费公共支出项目可根据人员、公用和基础设施建设等分为几大类项目，然后再将大类项目进行细化、具体化，实现账目明晰以及具体财政项目责任分管等措施。基础设施建设项目则可以通过阶段化拨付教育经费以实现教育支出的有序化。二是基于南非教育现状，优化南非国家教育公共支出结构，研究探索科学、合理的教育公共支出结构。优化结构的目的，是为了实现将教育公共支出用在教育急需的地方，做到精准施策，以实现教育质量的大幅提升。三是强化教育公共支出监督机制，有效构建政府官员、教育官员、教授、学生组成的逐级监督管理机制，以实现教育公共支出的充分落实。