我国粮食安全保障的建议措施

四川农业大学 郑旭

1 粮食安全概述

联合国粮农组织将粮食安全定义为:人类目前的一种基本生活权利，即“应该保证任何人在任何地方都能够得到未来生存和健康所需要的足够食品”，它强调获取足够的粮食是人类目前的一种基本生活权利。后联合国粮农组织对这一定义进行了修改，变更为粮食安全的目标为“确保所有的人在任何时候既能买得到又能买得起所需要的基本食品”。而我国提出了全新的具有中国特色的社会主义道路层面上的粮食安全观，即“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观。故此，粮食安全通常情况下可被理解为三个方面：生产足够多的粮食；稳定一国的粮食基本供应；任何人都有吃饭的机会，免受饥饿。于此粮食安全可被分为以保障谷物总量为主的口粮安全、以保障大豆薯类总量为主的资源安全这几类。

2 我国粮食现状

虽我国自1996就已经出台了粮食白皮书，更在2019年出台了新版白皮书，明确保障了我国18亿亩的耕地红线，要将中国人的饭碗掌握在中国手中。但是对我国粮食安全问题的现状并未解决。国际市场粮食进口来源高度集中、农业生态环境和劳动力资源多重约束、粮食供给体系存在结构性问题、受国际规则约束、农业政策支持空间有限，这些问题仍然存在。

我国目前大豆玉米类的来源主要依靠国际进出口贸易。2020年各国内需与对外粮食出口吃紧，部分国家采取本国优先的粮食供应体制，因此与粮食相关的国际出口方面速度下降，使得开展粮食进口工作有一定难度。

3 我国目前主要粮食安全问题

3.1 国际市场粮食进口来源高度集中

根据我国目前的现有国情来看，我国现已基本实现口粮安全，国内自主生产的谷类能满足自身的供需关系。缓解了之前我国口粮主要依赖北半球、东南亚地区，存有随季节性变化遭受的风险。但是，我国目前虽保障了口粮安全，满足了国内市场对口粮的供需、口粮自给率较高，但在对外口粮贸易方面存在着不少问题：粮食禁运风险；我国粮食贸易严重依赖长距离的海运，然而海运无法实现高效率的快速通达，且受到天气影响；当前涉农企业参与国际市场能力相对较差，经常受到来自各方面的批评。同时，我国部分种类粮食进口过于高度集中，一旦受到其制裁则我国相应的粮食则会受到必然的影响。

3.2 农业生态环境和劳动力资源多重约束

我国虽国土总面积为960万平方公里,仅次于俄罗斯和加拿大,居世界第三位。但人均占有的土地面积只有世界人均数的29%,人均占有的耕地、草地、林地分别是世界人均占有量的33%、42%和26%。在人均土地方面我国是极度欠缺的。且从2000开始我国就已正式步入老年化结构，2018年的数据统计显示，我国60岁及以上老年人口规模为2.49亿人，占总人口比重达到17.9%，2019年我国60周岁及以上人口25388万人，占总人口的18.1%，65周岁及以上人口17603万人，占总人口的12.6%。中国在未来或进入中度老龄化社会，2030年之后65岁及以上人口占总人口的比重或超过20%。严重打击我国的劳动力发展。

3.3 农业政策支持空间有限

我国粮食价格在国际市场上较他国而言高出许多原因在于粮食方面的补贴。以美国对于大豆的补贴为例，美国对农业的补贴分为直接补贴与间接补贴两种，何为直接补贴，是指美国农场负责局直接向农民根据其所种植的农作物种类以及其所种植的面积进行现金补贴。间接补贴则是指通过低息农业贷款以及农业保险补贴的形式进行补贴。同时美国的直接补贴主要针对两个项目一是直接与反周期支付项目，二是水土保持项目。同过直接补贴的两大方式在促进农民种植农作物的积极性的同时保护了生态环境。我国对于农作物种植的补贴，虽然根据国家统计局最新数据，我国将向农作物种植方面投入170亿大豆补贴，从进行此项补贴的初衷来看，是为了鼓动我国农民加大种植大豆但是并没有从根本上解决农民种植大豆后滞销的问题。美国、巴西等一类大豆种植大国其已基本实现农业全机械化，而我国由于地理条件的原因，在实现机械自动化方面有难度，故造成采取大量人工种植，一定程度上提高了产品的成本。

3.4 我国粮食受内外因素的影响

2020年全球各国的粮食进出口贸易均受到一定程度的影响。2020年我国粮食主要存在以下几个问题。第一，全球多地发生蝗虫灾害；第二，面对粮食生产加工链的冲击，多国采取粮食出口限制；第三，南方洪灾影响；第四，全球货币宽松。流动性外溢催生通胀预期，投机交易和炒作因素增加。第五，生猪养殖带动玉米价格上涨，形成“人畜争粮”。当时粮食市场价格波动在短时间内是不能平稳下来的，同时全球随着复工复产的进行有着反弹的趋势。

4 我国现有的粮食安全保障

我国目前现有关于粮食安全方面有《粮食安全省长责任制考核办法》《“十三五”规划》《中国的粮食安全》白皮书等保障。在技术层面上主要采取海外耕地以及确保18亿亩基本农田。

在《粮食安全省长责任制考核办法》中明确到粮食安全采取省长责任制，其主要考核内容为一是确保耕地面积基本稳定、质量不下降，粮食生产稳定发展，粮食可持续生产能力不断增强。二是保护种粮积极性，扶持粮食生产，落实粮食收购政策。三是落实地方粮食储备，增强储粮能力，储备粮数量真实、质量安全。四是完善粮食调控和监管体系，维护粮食市场秩序，完善粮食应急保障体系。五是加强耕地污染防治，提高粮食质量安全检验监测能力和超标粮食处置能力，保障口粮质量。六是落实各部门的责任。

在《“十三五”规划》中提出了在全国全面完成划定15.46亿亩永久基本农田，并将其落实到农户、落实到田间地头，不搞动态调整，从根本上保住粮食生产能力，确保不浪费农田基本建设的投资。在具体的政策方面体现为（1）海外耕地，从目前的情况来看我国与俄罗斯、部分非洲国家已经签订了相关海外耕地协议。（2）18亿亩基本农田，在发布的中央一号文件中明确指出，保障我国的18亿亩基本农田。

5 进一步保障我国粮食安全的建议措施

5.1 深化我国涉农企业的现有法律政策措施保障

我国的涉农企业的现状是在国际地位不高，国际市场份额占比较小，大部分粮食市场份额由美国的邦吉、ADM、嘉吉、Ag ProcessingInc.以及日本丸红和三菱所占据。且上述几家企业现已大有形成垄断国际粮食市场的趋势，对于我国的粮食安全有着重大隐患，对我国涉农企业想要在国际粮食市场上占据一席之地也有着抑制作用。故此我国应当出台相应的扶持涉农企业走出国门的相应政策法律支持。此政策的的推出将更大程度上的保障我国的粮食安全、种子安全，同时推进我国现代化强国的进程，保障涉农企业以及在口粮安全保障上更进一步。同时注重适度对农业方面的进行政策补贴，以应对我国涉农企业国际市场的劣势问题。

5.2 深化我国现有的有关于应急突发情况下的粮食安全问题的解决方法。

我国应当做好充足的准备来应对突发的公共安全事件。利用好“一带一路”“东盟”沿线各国的农业优势。牢牢抓住国内大循环，国际国内双循环的政策优势取得双赢。

以我国的毗邻国蒙古国为例。我国与蒙古的资源和产业呈现出互补状态。蒙古国畜牧资源丰富，农作物种类相对单一，粮食、蔬菜、水果等生产能力不足。同时蒙古国经济发展水平较低，农业生产技术和生产方式较落后，综合生产能力较为低下。而中国在农业技术、产品多样性以及粮食、生鲜农产品综合生产能力上优势突出。且蒙古国的地处亚洲中部，是“一带一路”北线重要支点，处于重要中俄蒙经济走廊，且因土地接壤的缘故，生态环境与我国有着紧密联系。同时两国边境已开设了13个常年和季节性开放口岸，有着发展的良好基础条件。我国可以借助其地理条件发展扩大我国的海外农场的规模。同时与俄罗斯的“远东”海外农场发展事态良好，已经成功试点，接下来，可在试点成功的经验之上加以发展，力求建成具有中国特色的农业模式。且利于增强我国未来应对公共应急突发事件的治理能力。

5.3 增加保障海外耕地投资的措施，为我国涉农企业“走出去”搭建更好的平台。

虽我国与俄罗斯签订了中俄远东计划（2018年—2024年）其中明确包含了中俄两国达成农业合作，大幅鼓励我国相关的农业企业走出国门，在外建立海外耕地，缓解我国目前在大豆、玉米等粮食方面的紧缺状态。同时也可以借鉴国外的举措。韩国在1962年推出了《海外移驻法》，鼓励海外耕地投资。20世纪80年代设立对外合作基金，专门资助韩国投资者在发展中国家从事资源开发和股权投资。2008年，韩国政府又推出一项“建立海外粮食基地”的国家计划，成立海外农业开发协力团，促进私营部门开展海外耕地投资。

美国作为粮食大国，虽能满足自需。但为了进一步满足在生物能源方面的需求，其也采取了海外耕地的模式。形成了特有的海外农业投资促进法制。有对外援助基本法，对外援助专项法案。同时于1954年《农业贸易发展与援助法案》、1961年推出包含“农业援助”的《对外援助法》，为了更好的开辟非洲农业市场公布了《非洲增长与机会法案》，为美国企业搭建了走出去的平台。由此虽然美国海外耕地起步晚，但有着重大国际影响力的邦吉集团、安然集团、艾伦集团等大型跨国农企。

粮食安全对提高我国的国际地位有着举足轻重的地位，利于增强我国的综合国力，且对推动完善我国法治化建设的进程有着重要意义。与此，也是我国农业走出去、农业国际化的一个发展契机。重视粮食安全方面的法律建设是法治与民生结合起来的体现。粮食是立国之本，是强国之基。相信未来，我国的粮食安全的保障会更加完善。