乡村治理内卷化困境及其矫正——基于新乡贤返场的视角

邓 磊

（河海大学公共管理学院，南京 211100）

党的十九届四中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的重要战略部署，而乡村治理是中国国家治理的基石，亦是国家治理的重点领域，其治理成效直接关系到国家治理的成败。近年来，乡村治理工作成为党和政府工作的重点，出台了一系列政策，同时也取得了显著的成效，乡村治理内容不断丰富、乡村治理手段逐步创新、乡村治理体系逐渐完善等。但也应看到，新型工业化和城镇化进程的不断加快，既有效地改变了城乡发展面貌，也给广大的农村地区带来了诸多新问题、新矛盾，尤其是一些乡村治理薄弱的地区，空心化现象日益加剧，村民自治制度逐渐弱化，黑恶势力把持基层政权、垄断和侵占国家资源等，而乡村治理因主体单一往往难以突破现实困境，反而逐渐陷入内卷化泥潭。

关于乡村治理领域内存在的内卷化问题，引发了一些学者的关注，他们分别从乡村治理内卷化的表现、成因及去内卷化的路径等方面进行探讨，其中理论与实践兼具。王瑜［1］在对罗霄山区扶贫进行调查后证实，在脱贫攻坚过程中，乡村治理内卷化主要表现为内生动力不足、治理生态恶化、治理负担加重等问题。陈锋［2］认为在资源输送的利益链条中，权力寻租者、地方富人与灰黑社会势力、谋利型的机会主义农民等几个行动主体形成的分利秩序，导致乡村治理的内卷化。李祖佩［3］的研究也指出乡村混混与乡村治理组织形成的利益同盟是基层治理出现内卷化困境的重要原因。唐京华［4］认为在资源输入背景下，破解乡村治理内卷化的路径包括完善输入资源的配置方式、强化资源输入的内外监督机制、重视乡镇政府在资源输入中的作用、增强自治组织资源承接能力等。马良灿［5］通过研究内卷化基层政权组织与乡村治理认为，要实现去内卷化既要把握现阶段基层政权组织的本质特征，让人们看到整个农村基层社会所面临的困境和治理性危机，也应当对现行的乡镇政权和村级组织的基本职能和社会功能进行评估和界定，以此推动农村基层政权组织的改革。

国内学者从不同角度对乡村治理内卷化的讨论为本研究的展开奠定了理论基础，但仍有一些不足之处，主要体现在内卷化治理路径方面，国内学者多从体制机制出发展开研究，而忽视了其他主体在乡村治理中的重要作用。因此，本研究正是基于以上研究的不足，进一步剖析乡村治理内卷化困境及成因，更加注重乡村治理中其他社会力量尤其是新乡贤群体的参与，实现路径突破，以期为乡村治理体系和治理能力现代化提供有益的借鉴。

1 乡村治理内卷化困境的表现及成因

内卷化一词最早由美国学者戈登威泽提出，是指一种文化模式发展到某一特定阶段后，既没有办法稳定下来，也很难转变到新的形态，而是在内部不断变得复杂化［6］。在政治社会研究的相关领域中，内卷化的涵义概括起来包括3 个层次的内容，即以发展为基本背景、以停滞或倒退为基本后果、以复杂化为基本现实［7］。而乡村治理内卷化则是指基层政府为了达到更好的治理效果而加大投资力度，提供多种优惠措施，但由于外生性环境和自身内在因素的束缚，形成有增长无发展、有投资无效益的治理状态。

1.1 乡村公共服务供给总量不足，基层公共服务供需分离

改革开放40 多年以来，随着中国社会经济的快速发展，农村地区的公共服务供给情况也随之得到较大改善。然而，长期以来受制于城乡二元公共服务供给模式，即城市公共服务的供给主要由国家财政和地方政府负担，而农村公共服务的供给有相当一部分来自于农民的自筹，中国城乡基本公共服务供给的差距依然较大。后农业税时代，虽然农村公共服务供给逐步被纳入国家公共财政框架下［8］，但是由于历史欠账太多加之农村庞大的人口数量，农村公共服务供给总量呈总体短缺的状态。以农村医疗卫生机构床位数和执业医师数为例，截至2018年底，农村每千人口医疗卫生机构床位4.56 张，每千人口拥有乡镇卫生院床位1.43 张，每千人口拥有执业医师1.82 人［9］。在国家推进乡村治理体系和治理能力现代化背景下，尤其是在目前中国实施的乡村振兴战略进程中，农民对高质量、多元化的公共服务需求愈加凸显。然而，目前农村地区的公共服务需求与当前的供给能力之间仍然还存在着较大鸿沟。另外，在自上而下的公共服务供给模式下，由于政府与农民缺乏沟通的桥梁，农村公共服务供给更多只是基层官员的想象抑或是一厢情愿，农民需求偏好得不到重视。根据调查发现，基层政府更倾向于投资少、见效快的公共服务设施建设，如村民文化大楼、农家书屋等，但这类公共服务设施利用率极低，资源浪费严重。而农民更急需的医疗、教育、社会保障等服务却得不到满足，这种单中心体制的供给模式与农民需求严重脱节。

1.2 重外部资源的输入，乡村内生基础薄弱

乡村社会经济的发展既要靠外部资源的输入，也要有内生性治理资源的支撑。后农业税时代，乡村治理的资源输入大多来源于外部“输血”［10］，而对一部分集体经济空壳化的乡村来说，仅靠基层政府少量的财政转移支付，不但无法解决乡村治理过程中最基本的基础设施和公共服务建设等实际问题，更无法为村民提供其他更优质的社会福利。步入后农业税时代以来，国家也试图通过项目进村或资源下乡等各种手段助力乡村发展，自2017年起又实施了规模宏大、力度空前的乡村振兴战略，虽然在一定程度上取得了社会成效，但这种外部“输血”的方式在缺乏乡村内生性治理资源的前提下，显然无法取得实质性的效果。如习近平总书记所说，“没有内在动力，仅靠外部帮扶，帮扶再多，你不愿意飞，也不能从根本上解决问题”［11］。因而实现乡村治理目标的重点在于乡村丰富的内生性治理资源，而乡村内生性治理资源的凝聚十分依赖乡村能人、强人等人才所发挥效用的空间［12］。随着改革开放的纵深推进，社会主义市场经济的发展和现代化水平的不断提高，农村社会的阶层分化日益显露出来，精英阶层流向城市，而老年人、儿童等底层群体却留在农村，再加上乡村人际关系的松散和逐渐显著的村庄原子化倾向，这无疑对乡村内生性治理资源的凝聚造成负面性冲击。

1.3 基层治理负担繁重，村级组织行政化趋势凸显

《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。然而，这一村民自治组织制度在中国广大的农村地区却出现了程度不一的实践偏差。后农业税时代，随着国家各类治理资源和大量的行政任务和治理任务向农村输入，对村级治理的规范化要求越来越高，这不但加重了乡村基层治理的负担，村级组织的行政化趋势也会更加凸显。一是村干部身份的行政化。在项目进村、社会转型的背景下，随着国家精准扶贫战略、乡村振兴战略的实施，村干部的工作内容也随之日益增多。同时，在近年来服务型政府理念的实践中，相当一部分农村地区普遍推动村干部坐班制。治理任务增加、村干部坐班、考核要求不断增多，村干部的工资、补贴也自然相应提高了，在村民眼中村干部身份在某种程度上已等同于国家干部。二是村级事务管理的行政化。在压力型体制下，面对自上而下、层层分解下来的硬性指标任务，村级组织不得不将主要精力集中于乡镇政府下派的政治任务和行政任务的落实上，而村民自治性工作内容则越来越少，导致村庄内部治理工作的能力也逐渐弱化，村级组织和村干部与村民日常生活中的互动积极性也逐渐减弱。这也意味着在以村“两委”为代表的治理中介于村民之间形成了治理空间的悬浮或真空地带［10］，村民与村“两委”之间的疏离感进一步增强。

2 乡村治理去内卷化的路径

基于对乡村治理面临内卷化困境的分析，不难发现仅靠外部力量的输入和村“两委”成员的努力，效果显然是十分有限的，乡村治理亟需新的治理主体嵌入。在传统乡村社会中，乡贤作为当地才能出众、办事公道、德高望重之人，在推动乡村经济发展、维持乡村秩序、促进民风教化等方面作用显著。在21 世纪的今天，乡贤也被注入了新的要素，既包括长期扎根于乡村并具有较高声望且服务于乡村的本土乡贤，也包括退休公职人员、在外成功创业人士、经验丰富的返乡务工人员、大学生群体等愿意回归乡村并为治理乡村做出积极贡献的新乡贤。2015—2018年的中央一号文件和国家“十三五”规划都明确提出，要发挥新乡贤的作用，可见构建新乡贤群体在内、多元主体共同参与的乡村治理体系，不失为当前实现乡村治理去内卷化的可选路径。

2.1 畅通农民需求表达渠道，创新乡村公共服务供给方式

近年来，为了破解农村地区公共服务严重不足和过于依赖政府单中心供给模式的困境，国家提出支持社会力量来增加公共服务供给，作为保障民生和满足群众多层次、高质化需求的战略布局。新乡贤作为一支新型的社会力量，无疑会给乡村公共服务的供给注入强大的动力。一方面，乡贤来源于乡村、根植于乡村，他们对本乡本土的情况较为熟悉，易与村民打成一片，也便于收集和掌握村民对公共服务需求的信息。同时，作为联系政府和村民的桥梁与纽带，尤其是新乡贤群体中的退休公职人员，他们能够利用自身具有的社会影响力，将民众的意愿准确地传达给上级有关政府部门，使基层政府所供给的公共服务与村民的需求相一致。另一方面，新乡贤群体中有很多成功的农民企业家、商人，他们连接着乡村和城市，拥有一定的经济实力、管理经验和投资渠道。他们不仅可以利用自身所具备的经济、社会和智力资本等优势，直接投资乡村基层公共服务领域，还可以依托自身广阔的社会关系和人脉资源，争取“不在场”的新乡贤反哺乡村，从而吸引更多的社会资本参与到乡村基层公共服务建设中来，以改变政府单中心的供给模式。例如，南粤新乡贤林国芳作为一名民营企业家，自2010年以来先后投资数亿元用于修建镇卫生院、中学和村内道路、村庄房屋等，使家乡陆丰潭西镇月山村的公共服务建设发生了翻天覆地的变化。

2.2 强化乡村内生基础，实现内外资源整合

在中国传统社会中乡贤作为乡村治理的内生主体基础，以其独特的社会地位、学识和财力，促进了乡村社会的有效治理。推动乡贤治理回归实际上就是一个对乡村“补血”的过程［13］，新乡贤的回归可弥补乡村内生性治理资源不足的困境，强化乡村治理的内生基础。一方面，新乡贤可以填补乡村精英流失的空白，并且新乡贤所附属的虹吸效应也可以带动其他乡村精英群体回归故里，在一定程度上能有效解决乡村治理中的人才困境问题。另一方面，无论是长期扎根于乡村社会的新乡贤，还是外出经商、求学、从政的新乡贤，他们都拥有广泛的社会关系、较高的威望和道德魅力，通过成立乡贤联谊会、乡贤研究会等方式，有效开发和运用乡村内外的各种社会资源，整合乡村内外的联系，凝聚村民共识，从而增强乡村发展的内生性力量。以“中国乡贤文化之乡”的绍兴市为例，绍兴市枫桥镇成立了乡贤联谊会，立足于本地发展实际，通过直接或间接引进项目，打造具有枫桥特色的经济发展模式，有效盘活本土经济资源；绍兴市上虞区成立了乡贤研究会，通过开发运用当地的传统文化资源，编撰了《上虞文史资料选集》《上虞孝德文化》等书籍，还参与建设了数个上虞文化大建设项目，有效提高了当地的文化竞争力［14］。

2.3 协助村民自治，构筑有效治理机制

面对当前乡村治理行政化趋势凸显的困境，新乡贤群体以软治理、软约束的方式，能够弥补村民自治在某些方面的不足。这是因为在后农业税时代面对面的直接治理模式下，国家通过一系列制度变革将乡村基层政权虚化，国家权力总体上逐渐退出乡村社会，削弱了基层政权的治理能力，离间了基层政府与农民之间的关系，然而由于村干部“不在场”的现象愈发凸显，造成了中间层的缺失［15］。新乡贤回归乡村治理实际上正是这一背景的现实需求。一方面，新乡贤可以利用自身的民间权威和资源禀赋，协助村“两委”进行村务协商，对涉及农村公共事务问题的决策提供参谋和建议，提高乡村公共事务决策的科学性。同时，新乡贤又独立于村“两委”之外，能够以中间人的身份对村务起着监督作用，纠正村“两委”不合理的事宜。另一方面，新乡贤可以凭借自身草根性、群众性以及在乡村社会的话语权等优势，协助村“两委”在协调社会矛盾、处理邻里关系、缓和利益冲突等村庄内部治理工作方面起到举足轻重的作用。例如，山东省邹城市唐村镇在学习借鉴“枫桥经验”的基础上，推行“村‘两委’+新乡贤”模式，各村成立了乡贤参事会，并明确了新乡贤的职责。新乡贤在走访群众中了解、掌握社情民意，及时化解矛盾纠纷，同时将村民的意见信息向村委会反馈。这样既为村民搭建了参政议事的平台，又为村“两委”的决策工作提供了意见建议，也促进了乡村社会和谐，开创了乡村有效治理的新境界。

3 小结

在新型工业化和城镇化进程加快的建设中，乡村社会的衰败始终是人们关注的焦点问题。特别是近年来，随着乡村振兴战略、精准扶贫战略的实施，大量的资源、项目不断涌入农村，乡村由于治理主体单一、内生动力不足等因素却难以取得实质性的成效，反而逐渐陷入内卷化泥潭。因此，在推进乡村治理体系和治理能力现代化进程中，不能一味地依赖国家外部力量的输入，更应该探索乡村内部的治理性资源。费孝通［16］先生在20 世纪40年代就曾提出，地方自治的前途在地方领袖上。新乡贤群体作为一种新型社会力量，以其独特的优势在优化乡村治理结构、构建乡村治理体系、实现乡村治理去内卷化等方面具有重要的启迪意义，但是也应该看到新乡贤参与乡村治理存在基础设施不完善、与村“两委”界限模糊、相关保障机制不健全等现实困境。关于如何优化新乡贤参与乡村治理的路径，还有待进一步深入地探讨。