基于全域土地综合整治视角的耕地撂荒问题探究

邓婷吴家龙

(1.广东省农业环境与耕地质量保护中心，广东 广州 510500；2.广东省土地开发整治中心，广东 广州 510635)

粮食安全是关系我国国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题，耕地资源是粮食生产的载体，我国高度重视粮食安全和耕地保护，“十三五”规划建议提出实施“藏粮于地，藏粮于技”战略。然而我国人多地少，统计数据显示，2014—2019年因征收、占用、退耕还林等影响，我国耕地面积减少20万hm2(数据来源于《中国国土资源公报》和农业农村部公布的《全国耕地质量等级情况公报》)。此外，耕地经营面积也因撂荒、种植方式变化、自然灾害等而减少。耕地撂荒是农户权衡多种因素后作出的理性决策[1]，是指在目前所具备的土地制度及生产环境条件下，在经济、社会及自然等要素的综合作用下，种植主体放弃种植或者减少了对耕地的投入，涵盖劳动与资金投入等，进而使耕地无法获得充分利用的一种人为活动。通过对全国24个省(市、区)抽取样本调查发现，全国撂荒比例为15%[1]。撂荒不仅会使耕地数量下降导致资源浪费，还会对耕地质量与生态环境造成不良影响[2-4]。广东省局部地区撂荒问题较为突出。已有学者从农户尺度[5]、微观地块尺度[6]、制度因素[7]、驱动机制和环境效益[8]、经营规模与支持政策[9]等方面对耕地撂荒的解决途径进行相关探索。然而，撂荒问题与耕地质量、农业产业结构、基础设施条件、农村劳动力、农业现代化水平、农业收益、自然灾害等因素密切相关，是由一系列政策制度、社会经济发展、思想意识等因素共同诱发的综合性社会问题，故单一的政策引导、制度保障、资金激励等措施难以从根本上解决耕地撂荒问题。《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》(自然资发﹝2019﹞194号)指出，全域土地综合整治是以科学合理规划为前提，以乡镇(区县)为基本实施单元，整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地节约集约利用，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴的一项综合性活动。目前，关于从全域土地综合整治的视角出发，探索耕地撂荒破解途径的研究尚未见报道。基于此，本文以广东省耕地撂荒问题为研究对象，通过分析耕地撂荒产生的原因，结合全域土地综合整治，提出破解耕地撂荒问题的思考与建议，以期为广东省乃至其它地区的耕地撂荒治理提供借鉴。

1 耕地撂荒的原因分析

1.1 农业种植投入成本高，生产效益低

农民主要经济来源是农业生产收益，随着经济社会的快速发展和农业现代水平的不断提升，种子、肥料、农药、农膜等物资的价格及人工成本、机械生产成本不断攀升，种地的成本升高，部分农产品价格却未能同步提升，导致农业生产效益不升反降，甚至家庭农业生产一年的收入不及外出务工一个月的收入，农民从事农业生产的意愿降低，最终导致耕地撂荒。

1.2 农业基础设施不完善，生产条件差

农业基础条件差造成的耕地撂荒因素主要包括水源缺乏或不足、排灌渠和机耕路以及农田输配电设施不完善、耕地质量低、耕地碎片化等。广东省地处热带亚热带地区，雨量充沛，但降雨过于集中，常诱发季节性干旱，在粤西台地等特殊地形区域难以储存雨水，地表水无法满足农业灌溉，需要打井30m以上才能抽取地下水，甚至有些地区电压不够无法抽取地下水。而部分区域，特别是一些瘠薄地、边远零星地，虽有水源，但当地农业基础设施配套不完善，部分农田缺乏排灌设施和机耕道路，原有设施遭到灾毁或是年久失修等，无法引水至田间地头，增加了农民耕种的难度，也降低了抵抗洪涝灾害的能力，农业生产设施的最后“一公里”问题未能得到有效解决。粤东地区人多地少，耕地碎片化严重，无法形成规模化经营是导致撂荒的一个重要原因。此外，部分耕地受海水倒灌、周边虾场养殖用水的污染、重金属污染、肥料的不合理利用等影响，导致耕地撂荒。

1.3 土地流转机制不健全，农民土地情结重

耕地流转不畅是导致耕地撂荒的一个重要因素。耕地碎片化严重，受土地权属问题限制，耕地呈过度切割状态，农业机械化难度大，经济效益不高，耕地承包商意愿不高。耕地流转机制不健全，部分农村土地是农民自发流转，流转双方合法权益难以得到有效保障，易引发土地流转纠纷。缺乏高效的服务市场，土地流转服务平台不健全，服务队伍业务水平参差不齐。农民土地情结重，存在土地流转后失去原有土地的顾虑，宁可撂荒也不愿意将土地流转出去。

1.4 城市虹吸效应显现，农村劳动力人口流失

进入中国特色社会主义新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。当前我国经济下行压力持续加大，农民生活成本不断加大，“在家种田，不如外出挣钱”现实问题依然存在。以珠三角为例，广州、深圳、佛山、东莞等地经济发达，就业机会大，城市虹吸效应明显，农村尤其是泛珠三角地区的农村劳动力人口流向城市，导致农村劳动力人口流失严重，农村成为了以老人、妇女、小孩为主的“空心村”，家庭劳动力不足。此外，随着我国教育水平的提升，升学、当兵等引起的举家外迁现象，更加剧了农村人口劳动力的急剧减少，进而导致耕地撂荒。

2 建议与思考

我国人多地少，加之当前复杂的国际形势，耕地撂荒已成为威胁我国粮食安全的重要风险点。为解决耕地撂荒问题，各地采取了加大耕种宣传力度、引导农民复耕复种、加强农田基础设施建设、优化种植结构、培育新型经营主体、促进土地流转、加大种植补贴力度等措施，然而保障粮食安全是长久之计，上述措施只是对耕地复耕复种的补救型措施，难以从根本上解决撂荒问题。笔者认为，解决耕地撂荒问题的落实主体是农民，焦点是农业种植，核心是农村发展，如不能从政策制度、社会经济发展、思想意识等方面系统性解决“三农”问题，解决耕地撂荒问题则无从谈起。2019年，自然资源部启动了全域土地综合整治试点工作，截至目前广东省共有20个试点获批。全域土地综合整治通过释放土地政策红利，盘活土地资源，引入产业和社会资本，实现一二三产业融合发展，完善基础设施建设，促进经济发展，其最终目标是实现乡村振兴。全域土地综合整治还可以结合国土空间规划和村庄规划，对乡村农业空间进行全局优化布局，统筹田、水、路、渠、林全面综合整治，以实现耕地连片提质改造[10]。全域土地综合整治可通过以下功能，为耕地撂荒提供思路。

2.1 提高种植效益，促进农民增收

通过农用地整理，实现耕地集中连片，盘活耕地资源，提高耕地质量和数量。通过农用地权属调整，进一步优化耕地空间布局，如浙江开展“百亩方、千亩方、万亩方”永久基本农田集中连片整治，提高耕地数量和质量，恢复耕地功能，实现永久基本农田集中连片、规模种植和高水平保护。通过吸引新型农业经营主体，促进耕地流转，实现耕地规模化经营。通过腾退农村建设用地，提供农村产业用地，促进一二三产业融合发展，开展农产品深加工，提高农产品附加值，增加农业种植效益。

2.2 推进高标建设，完善农田基础设施

通过全域土地综合整治高标准农田建设，开展土地平整、土壤改良、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持、农田输配电以及其它工程建设，综合治理田、土、水、路、林。促进“小田并大田”，实现农田集中连片，破解农田碎片化问题，提高耕地数量和质量。此外，完善农田排灌渠和机耕路等基础设施建设，实现耕作田面平整，提升耕地宜机化水平，提高农田旱涝保收、稳产高产、防灾减灾能力。提高农业生产条件，满足农业生产需求，提高粮食综合生产能力。

2.3 释放政策红利，健全土地流转机制

结合全域土地综合整治释放政策红利，如调整永久基本农田、增设奖补资金、奖励地方建设用地指标等，吸引新型农业经营主体承包耕地，享受土地流转奖补相关政策红利，提高政策扶持力度，进而促进土地流转。同时，完善土地流转管理制度，加强土地流转服务平台及队伍建设，规范土地流转程序，保障流转各方合法权益，探索“委托代理、土地托管、股份合作、土地出租”等多种流转模式，拓宽土地流转渠道，提高土地流转效率。此外，加大土地流转宣传力度，消除农民思想顾虑，引导农民思维转变，增强农民土地流转意识，鼓励农民积极参与土地流转，提高土地流转率。

2.4 振兴乡村产业，改善人居环境

通过全域土地综合整治，为产业引入和发展提供空间，创造农民在当地就业机会，留住当地农村人口并兼顾耕地种植，增加农民收入，减少耕地撂荒。同时，通过美丽乡村建设，结合古驿道、古村落等历史文化活化利用，结合当地民宿和特色农产品等大力发展农业与休闲旅游业，促进农村经济发展，增加农民收入。此外，综合整治乡村生产生活环境，完善交通路网和基础设施建设，提升农民生产生活品质，吸引农民返乡，促进耕地复耕复种。

3 结语

耕地撂荒实质上是多因素导致的社会问题，与当地的经济社会发展密切相关，需要多部门联合发力，相关部门应勇于担当，深入学习全域土地综合整治相关内容，积极利用现有政策，打破部门之间的政策壁垒，加强部门间的沟通协调，积极探索解决耕地撂荒的有力措施。农业农村部门应联合多部门统筹推进，摒弃“等、靠、要”的传统思维模式，释放土地政策红利，吸引社会资本，引入产业，吸纳外出务工人员返乡创业，实现现代农业全产业链发展，有助于保护和开发利用耕地，盘活耕地资源，激活耕地蕴含的价值，以此大大提升耕地种植效益，实现土地流转和耕地规模化经营，解决耕地碎片化和农村劳动力问题，方可从根本上解决耕地撂荒问题。