农村金融扶贫法治保障探析

单林波

（安康学院马克思主义学院∕陕南乡村振兴研究中心，陕西 安康 725000）

党的十九大以来，党中央围绕打赢脱贫攻坚战、实施乡村振兴战略作出一系列重大部署，出台一系列政策举措。农村金融扶贫助力脱贫攻坚和乡村振兴是一系列政策举措之一。金融是现代经济的核心要素和战略资源，金融扶贫对解决贫困地区发展的资金约束、满足开发式扶贫的资金需求具有重大意义［1］，其发展与针对性的创新已被证明是减缓贫困的有效途径之一。振兴乡村、发展农村经济离不开金融的支持。金融扶贫在脱贫攻坚中发挥着重要作用，是打赢脱贫攻坚战、助力乡村振兴的核心要素和有效手段。当前农村金融扶贫虽然取得了较大的成效，但在扶贫过程中仍然存在一些外部和内部制约因素，严重影响了农村金融扶贫在脱贫攻坚和乡村振兴中核心作用的发挥。脱贫攻坚最后堡垒必须攻克，全面小康“三农”领域突出短板必须补上［2］。精准扶贫和乡村振兴是理论、战略、政策、机制的完整体系，而法治保障则属于这一体系中政策机制短板，应从制度入手，加强和完善农村金融扶贫立法，明确农村金融扶贫中各主体的权利义务和其他相关要素，为农村金融扶贫助力脱贫攻坚和乡村振兴提供有效的法治保障。

1 农村金融扶贫的法理基础

1.1 农民基本金融权利与国家责任

约翰·罗尔斯［3］认为人人应享有“权利、自由、机会、收入和财富”等各种基本资源。金融资源作为基本资源之一理应包含在内。诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森［4］更是明确指出一个人是否有或者能否得到金融资源，对于其实际上能获得的自由（权益）有关键性的影响。基于自然法的理念，人为了有尊严的生存与发展，理应享有基本金融权，特别是弱势农民。农民基本金融权利是由宪法原则确立并由金融基本法律所确认，满足农民生存与发展需要根本的、主要的金融权利。诺贝尔和平奖获得者穆罕默德·尤努斯［5］指出，每个人甚至乞丐都应该有获得金融服务机会的权利，如同人们在衣食住行上享有的权利一样，金融权利也是一种人权。在中国，要认真对待农民，就必须认真对待权利；而认真对待金融扶贫问题，在最根本的意义上即要认真对待农民基本金融权利问题。农民基本金融权利的缺失严重损害了农民经济社会权益，金融权利的享有不仅关系到主体能否获得基本的金融服务，而且还关系到主体其他权益的实现［5］。中国2001年批准加入的联合国《经济、社会及文化权利国际公约》第11条规定“人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。”但是，基于中国“三农”弱质化和弱势化的根本国情，农业、农村实际上已成为最难获得资金的产业、区域，农民特别是贫困农民实际上成为最难获得金融服务的群体，农民的基本金融权利保障有待加强。基于农民基本金融权利的人权属性，农民特别是贫困农民基本金融权利理应获得倾斜性保护。根据社会契约理论，人民向国家委托授权，国家应恪守契约，保障人民权利。国家作为农民基本金融权利实现的义务主体，有尊重、实现、保护农民基本金融权利的义务，国家应建立和完善农民基本金融权利保障制度和实施机制，强化对金融公权力的监督，运用一切适当手段推进农民基本金融权利的获取、保障和救济。

1.2 农村金融公平

农业、农村和农民发展的实质在于权利的全面平等保障，贫困是社会不公平的一种体现。中国是典型的城乡二元结构，经济社会的“二元”结构特征，直接决定了中国金融的“二元性”，农村地区特别是农村贫困地区相对于城市，其弱势地位不言而喻。贫困农民是在经济发展中被忽略的弱势群体，农村贫困群体同政府、金融机构始终处于不平等状态，其权利义务不对等，与城市居民横向对比权利不平等，金融权利长期受到侵害。金融天生具有风险性、垄断性和信息不对称性，需要政府以公共利益平衡为核心，通过合理调配国内资源，运用金融扶贫的手段，对金融系统进行监管，达到多数人公平的结果。农村市场主体特别是农村贫困者获得基本的、必要的生存与发展需要的金融权益应获得国家保障，从而实现农村金融公平。金融精准扶贫的目标在于实现共同富裕，共同富裕是公平的根本保证。农村金融扶贫将金融资源向农村贫困人口倾斜，促进了贫困农村的经济发展，增加了对贫困农民的金融资源供给，改善了贫困农民的福利状况，更好地贯彻和实现了社会主义公平原则。金融扶贫作为国家实现社会公平的重要制度安排，必然要求以实质性公平为理论指导，突出农村弱势群体的金融权利保障，通过农村金融立法倾斜式地尊重和保障农民金融权益［6］，追求社会平等，保障农民平等发展权，充分释放农村金融市场的活力，在不损害其他农村市场主体金融利益的前提下，建立农民特别是贫困农民金融权益最大化的保障机制。约翰·罗尔斯［3］认为，作为正义的公平观念，不仅要求机会上的平等，而且要求在不妨碍农村市场强势者的情况下对农村市场弱势者进行必要的补偿。正是基于公平理念的要求，现代大多数国家规定了对“弱势者”基本权益的特别保障义务。国家应尽量提供并满足人民有尊严的生存和发展的基本利益需要，如果不能尽到这一义务，对国民是不公平的。金融精准扶贫针对不同对象，取得公平和效率之间的平衡［7］，体现了扶贫的公平性和正义性，国家作为社会利益的分配者和调节者，通过公平分配资源、机会和利益，改善贫困农民的生存条件，提高贫困农民的生活水平，通过保障性调节财政金融的再分配功能，为贫困农民提供均等的发展机会，确保贫困农民的权利平等。

2 农村金融扶贫助力脱贫攻坚和乡村振兴的困境

2.1 农村金融扶贫基本法律欠缺

随着扶贫和乡村振兴工作的不断推进，国家和地方制定了一系列扶贫政策和规范性文件，但缺少国家层面的农村金融扶贫立法，缺乏统领农村金融扶贫的基本法律法规，完全意义上的农村金融扶贫法律制度体系尚未形成。通过北大法宝检索发现，涉及农村金融扶贫的有效规范性文件40个，多数为位阶不高的地方性规范文件、工作文件，少数为部门规章。地方政府和金融管理部门为了贯彻并落实党中央国务院提出的精准扶贫大政方针，以“政策+条例（办法、规定）”的模式，制定了大量非法律性质的规范性红头文件。这些非法律性质的红头文件多属倡导性，弱化了政府的责任和义务意识，体现了浓厚的政策性和行政化倾向，不能充分考虑农村经济发展的现实情况，农村金融的供给与实际需求间存在偏差和滞后，无法满足农民群众的真实金融需求，不能完全覆盖农村金融扶贫的核心要义。由于农村金融扶贫的实施程序、监督程序及纠纷解决机制和金融扶贫风险控制机制的缺失，加之对金融扶贫主体的刚性法律责任约束不足，金融扶贫对象的权利义务不明确，也缺少对金融扶贫对象法律责任的规定，使得金融扶贫的政策、制度、措施的操作性和约束性不强，很难在实际行动上得到落实，个别地区因此出现了一些追求政绩的面子工程、急于求成的短期工程、频繁调整的半截工程。金融机构特别是商业金融机构在扶贫中信贷、保险等金融扶贫支持力度不足，无法充分调动贫困农户的积极性和能动性，暴露出金融扶贫不科学、不适应、不可持续的问题。农村金融扶贫基本法律缺失直接影响金融扶贫的有效实施，在一定程度上制约了农村金融扶贫工作稳定、持续和有效的开展。

2.2 农村金融扶贫主体单一

目前农村金融扶贫已形成政策性银行和商业银行、农村商业银行（农村信用合作社）、商业小额信贷机构为主体的农村金融扶贫体系。但是由于农村特别是连片贫困地区的自然条件恶劣，地理位置偏远，经济发展差，基础设施不完善，金融机构基于成本与效益的考虑，更多选择在城市布局，造成金融资源配置出现畸形，贫困地区金融要素积累先天不足，扶贫金融机构主体严重缺失。政策性银行中，国家开发银行主要在省级行政区域设立省级分行，农业发展银行只在县级行政区域设立县域营业机构，政策性金融机构缺乏基层网点只能在基础设施建设和易地搬迁等业务上发挥作用，很少也很难直接针对贫困农户的信贷需求开展个体金融扶贫。四大国有商业银行中除中国农业银行仅在少数乡镇设有为数不多的营业机构和网点外，其他国有商业银行均只在县级行政区域设立分支机构。贫困地区政策性银行和商业银行物理网点少、单个网点辐射面大，难以对广大贫困地区进行全面覆盖，金融扶贫参与度低、效果差，直接制约了金融扶贫的实施效果。农村商业银行（农村信用合作社）、邮政储蓄银行等金融机构虽然能达到基层网点乡镇全覆盖，但受制于自身资金规模、贷存比和效益考核，可提供贷款资金有限，金融扶贫能力较弱。连片贫困地区更无信托投资公司、证券公司等其他金融机构。此外，可持续性的公益小额信贷组织（如中国扶贫基金会发起成立的中和农信专业小额信贷管理机构）发展缓慢，法律身份不清，合作金融组织亦发展缓慢，不能与政策性银行和商业银行、农村商业银行（农村信用合作社）、商业小额信贷机构为主体的农村金融扶贫体系形成良性互补。

2.3 金融扶贫服务产品单一

金融扶贫服务产品单一，不能满足贫困地区重点项目融资需要，也难以适应贫困个体融资需要，金融扶贫效果不佳。农村贫困地区普惠金融扶贫基础薄弱，产业发展普遍以农业为基础，商业金融机构提供最多的金融扶贫产品是农户小额信贷、小额存单质押贷款、联保贷款等［8］，难以真正满足农村贫困户的需求，同时，金融机构基于资金安全性、盈利性等因素考虑，加之政府财政支持不足，金融机构扶贫产品和服务创新动力不足、积极性不高。目前“5321”（户均5万元以下，3年期限，免抵押、免担保，扶贫全额贴息）扶贫小额贴息贷款工程存在贷款资金额度偏低，财政按照年度贴息与农户按季结息时间错位，贷款期限与农作物生产周期不匹配，贷款需求与农业产业发展严重脱节问题，而且服务对象主要面向经营正常、还款能力较强的农户，实际上贫困户基本很难获得，免抵押、免担保信用贷款覆盖面小。此外，根据2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国农村土地承包法〉的决定》的相关修正案，农村土地经营权被界定为债权允许物权担保，而以家庭承包方式取得的农村土地承包经营权被界定为物权但禁止物权担保，使得土地经营权人无法行使抵押担保权以实现融资。而且，新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》第27条仍将承包经营权的转让限制在本集体经济组织内部而将非本集体经济组织成员的受让人排除在外，宅基地使用权、土地承包经营权等多项农民土地权利不能进入市场自由流转，无法充分实现土地的融资功能，使农民土地权益中的财产价值无法实现，不利于支持农民获得资金发展扩大再生产。资源变资产、资产变资本的制度创新不足，生产性财产缺乏二次流通功能，极大制约了信贷产品的创新，弱化了金融机构对贫困户的放贷意愿，政策性农业保险覆盖面较小，融资担保、信托、涉农资产证券化等服务在贫困地区处于空缺状态，县域担保机构发展严重不足，真正接地气的农村金融扶贫服务产品开发严重不足，影响了金融扶贫和乡村振兴贷款的深入推进。

2.4 农村金融扶贫信息共享体系不健全

政府与金融机构之间、金融机构与金融机构之间没有建立良好的沟通桥梁，信息共享体系不健全。金融机构受贫困农村网点分布不全及人员不足等因素制约，对扶贫信息地掌握具有局限性，无法获取较为全面、准确的资料，对农户致贫原因了解不够、分类不细、研究不深，无法做到精准扶贫所要求的“精准”，影响金融扶贫政策制定、执行的科学性和有效性。而政府主导的建档立卡贫困户系统及扶贫开发项目库系统不能有效地与金融机构融通共享，金融机构无法及时获取政府部门掌握的贫困户信息和项目信息，导致“八个一批”扶贫情况、“脱贫贷”“政策贷”、扶贫再贷款等信息交流不足，认证和贷款批准不及时和不准确，无法提高金融精准扶贫的效率。同时，商业银行及邮政储蓄银行、农村商业银行（农村信用合作社）各自建设贫困户的信用评级系统，贫困农户评级授信缺乏统一完备的农村信用体系，各金融机构获取的贫困农户评级授信信息只适用于本金融机构，各金融机构之间不能相互认同，金融扶贫信贷成本高、风险高。此外，银行机构与融资担保公司也未建立起信息共享平台，不能及时共享贫困农户情况及风险预警信息，无法共同开展风险防范和化解工作，影响银行机构扶贫贷款放大倍数和扶贫贷款发放积极性。

2.5 农村金融扶贫风险化解机制不健全

中国的金融扶贫初步形成了政府政策主导、各类金融机构组织实施的模式，为解决金融机构在金融扶贫中因商业盈利性与政策公益性共存而产生的高风险问题，在金融扶贫实践中采取了创新模式以解决金融机构的后顾之忧，但仍然存在或多或少的问题。如地方政府相继建立了金融扶贫担保基金，对金融机构的信贷扶贫予以担保和贴息，但是由于贫困地区经济发展落后，财政收入主要依靠财政转移支付，导致金融扶贫担保基金规模小或金融扶贫风险分担补偿执行落实力度不够。同时，地方政府拥有的各种扶贫基金条块分散严重，无法为金融扶贫提供最大化的财政资金支持和保障，也影响了金融扶贫资金的规模和数量。随着精准扶贫工作不断深入推进，农村容易脱贫人口相继摘掉贫困户的“帽子”，但是在深度贫困地区仍有大量缺乏自主创业能力和经营管理能力、知识、信息和技术掌握不足的深度贫困户，这些深度贫困户由于客观环境和自身因素的限制只能从事传统的种植业或养殖业项目。这些项目抗风险能力较差，易受病疫灾害、自然灾害等因素影响，农业保险在贫困农村尚未全面有效实施，一旦各项风险造成农业生产的严重破坏，必将导致贫困农民经济收入不稳定，金融扶贫贷款难以收回。某些地区试行的“户贷社用”“户贷企用”的扶贫新模式，虽在一定程度上让贫困户获得一定分红收益，也解决了农业合作社或农业企业融资难的问题，但贫困农户自我发展的内生动力难以形成，金融扶贫的“造血”作用不大，更为严重的是一旦企业出现经营危机，债务负担和经营风险必将转嫁到贫困户和金融机构身上，贫困户将会因为失去“分红”而返贫，甚至形成区域性金融隐患，存在极大的法律风险。

2.6 农村金融扶贫约束激励机制不完善

近年来，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、地方政府出台了部分金融扶贫的约束激励政策，但是由于金融扶贫责任主体不明确，权责利不对等且缺少法律层面强制约束，使得金融机构扶贫内在动力不足。金融监管部门及地方政府要求各金融机构精准扶贫贷款增速高于各项贷款增速、基础金融服务覆盖面进一步扩大，但是金融机构逐利的特性必然会先考虑盈利目标和扶贫风险，金融扶贫的准公益性和高风险性，使得金融机构天然的对贫困农民惜贷，如果监管部门及地方政府强制推进，金融机构势必会降低审查标准，导致资金无法收回，资金无法良性循环。同时金融机构内部的信贷管理追责机制也未做出相应调整，对扶贫贴息等扶贫性贷款的管理与商业性贷款一样，要求“放得出、收得回、有效益”，对信贷员实施严格的责任追究制，面对扶贫信贷还款的大工作量和高风险，信贷人员怕麻烦，怕担风险，不敢也不愿发放扶贫信用贷款。此外，国家财政贴息力度较小并且缺乏灵活性，不能抵消贫困户信贷风险及管理成本，对金融机构金融信贷扶贫激励机制不足。呆账、坏账比例高成为困扰金融信贷扶贫的主要问题，严重打击了金融机构信贷扶贫的参与热情。以农村金融为主力军的全国农村商业银行系统为例，2019年第四季度的不良贷款余额为6 115亿元、不良贷款率为3.9%，高于大型商业银行的1.38%和股份制银行的1.64%［9］。

3 完善农村金融扶贫法治保障的建议

金融扶贫法律制度在农村金融扶贫主体培育、权利配置以及风险防范、问题解决中具有核心作用，因此，应从农村金融扶贫实际出发，借鉴其他国家金融扶贫的成功做法，优化金融扶贫顶层设计，以金融扶贫基本法和金融扶贫专项立法为基础，构建农村金融扶贫法治保障体系，通过法治化的金融扶贫法律机制推进金融扶贫运行，建立农村金融扶贫的长效机制。

3.1 建立农村金融扶贫法制体系

3.1.1 加快农村金融扶贫基本法立法 政策是法律的依据和内容，法律是政策的规范化（法律化）［10］。同政策、地方性规范文件、工作文件、部门规章相比，法律更具有统筹性、权威性、稳定性和强制性的特点。《中华人民共和国农业法》第86条第2款规定“鼓励和扶持金融机构投入资金支持贫困地区开发建设”，第45条第4款规定“国家通过贴息等措施，鼓励金融机构向农民和农业生产经营组织的农业生产经营活动提供贷款。”上述两款对农村金融扶贫只是鼓励性规定且较为粗放，无法作为农村金融扶贫基本法。借鉴其他国家金融扶贫的成功做法，可制定农村金融法统领中国农村金融法律，平衡金融扶贫中的政策性与市场性的矛盾，克服政府部门的短期利益选择和金融机构的逐利倾向，并以农村金融扶贫专章的形式，从贫困农户、政府、金融机构、社会组织4个方面，构建贫困农户基本金融权利配置、金融机构扶贫激励与约束、农村金融差异化监管、农村金融扶贫产品供给等农村金融扶贫基本规范。明确国家保障农民基本金融利益的补充义务；明确政策性金融机构、商业银行性金融机构、合作金融机构、民间金融机构在金融扶贫工作中的各自职责和基本权利、义务，尊重和利用金融机构的市场主体地位，保障金融机构合理适当的盈利，鼓励和引导金融机构开展金融扶贫创新。从而整合配置相关资源，提高农村金融扶贫的质量和效率，实现农村金融公平和金融扶贫的可持续性。

3.1.2 完善农村金融扶贫专项立法 金融扶贫法治保障体系不仅需要制定农村金融扶贫基本法，还需要制定和完善农村金融扶贫专项立法。针对农村金融及农村金融扶贫的特点，在《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国证券法》《中华人民共和国保险法》等金融法律中，增加农村金融及农村金融扶贫专章；完善《中华人民共和国银行业监督管理法》中农村金融差异化监管规定；以物权自由流通理论为基础，加快修订《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规，完善农村土地流转管理制度，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资，允许土地承包经营权进入流通领域；推进农村集体产权制度改革，健全农村产权流转交易市场，探索农村集体资产股权质押贷款办法；完善农业保险制度；提升现有的扶贫政策和规范性文件的法律位阶，上升为法律或行政法规；强化金融扶贫行政规章和地方规章的操作性。

3.2 完善农村金融扶贫相关保障机制

3.2.1 建立多元化农村金融扶贫主体机制 对政策性农村金融扶贫、商业性农村金融扶贫、农村合作性金融扶贫、农业保险采取分别立法的模式，形成各具特色、相互补充的农村金融扶贫服务体系。修改《中华人民共和国商业银行法》，建议制定政策性银行法、村镇银行法、农村合作金融法、农业保险法等相关法律，明确商业银行、政策性金融机构、农村合作金融、农业保险机构在金融扶贫中的地位、功能、管理方式和法律责任等，确立多元化农村金融扶贫主体，强化金融扶贫主体的均衡性、协调性。在政策性金融机构、商业性金融机构、农村合作金融机构、农民资金互助组织及其他金融机构之间形成有效的竞争和互补机制。强化政策性金融机构完善农村基础建设和发展农村产业的职责。支持邮政储蓄银行、农村商业银行、农村合作银行等金融机构立足县域，发挥其农村贫困户信贷的扶持作用，推动国有商业银行和股份制银行下沉金融服务重心。大力支持在贫困地区设立村镇银行、小额贷款公司，鼓励可持续的公益性小额信贷组织发展，培育发展农村合作金融互助组织，提升农村金融内生力，缓解商业金融由于资本逐利与金融扶贫保本微利非营利性之间制度性矛盾造成的商业金融扶贫不足的问题。同时支持和鼓励保险机构向乡镇延伸服务网点，为贫困地区农户提供多种可供选择的金融扶贫产品。

3.2.2 完善农村金融扶贫产品与服务创新机制 立足农村地区特色资源和产业，在风险可控的前提下，合理下放审批权限，适当授予县域金融机构一定的自主创新权，鼓励县域金融机构因地制宜创新金融扶贫服务产品。扩大政策性保险保障范围，创新涉农保险产品，开发针对性强的地方特色农产品保险，延长保险链条，将农业保险保障范围从农业生产受灾后恢复再生产的保险延长至生产经营中投保户的市场分享保险。发挥保险资金融通功能，创新保险扶贫资金运用方式，推广“农业保险+保险资金支农融资+小额扶贫信贷保证保险”“贫困户贷款+保证保险”“农村小额扶贫保险”等模式。根据当地农业生产的季节特点、贷款项目生产周期和综合还款能力等提升“5321”扶贫小额贴息贷款资金额度，延长贷款期限，推广“一次授信、随借随还、循环使用”，扩宽在医疗、教育、住房等急需扶持方面的使用范围，使小额信贷资金从政策性转向市场资金。加快农村产权制度改革，尽快制定和完善农村产权交易法律法规，完善农村产权资产管理体系，规范农村产权交易市场，保障农村产权自由合理交易，建立林权抵押、农村“两权”抵押的价值评估及流转交易平台，建立农村产权纠纷仲裁机构，放松集体资产、农民涉农产权抵押、担保、转让融资，推广大型农机具等农业生产设施融资租赁服务措施，促进抵押信贷资金发放。

3.2.3 完善农村金融扶贫信息共享机制 在确保信息安全的前提下，由人民银行牵头与发展和改革委员会、金融办、财政和农业农村主管部门通过端口对接、数据交换等方式建立有效的信息共享机制，建立完备统一的农村信用信息征集和评价体系，使农村人口的基础数据、信用数据、金融数据详实共享，降低金融交易成本，发现和增进农村经营主体信用，及时共享农户基础信息、评级授信信息、风险预警信息，降低金融机构发放贷款时的调查成本，促进免抵押信用贷款，缓解农村融资难题，提高金融扶贫效率。

3.2.4 完善农村金融扶贫风险化解机制 首先，设立国家和地方融资担保基金，完善政府性融资担保和再担保体系，建立金融扶贫风险分担机制和风险补偿机制。整合县域涉农、扶贫、财政等资金，充分发挥政府财政资金对金融资源的风险担保功能和杠杆作用，推动各地政府性融资担保体系建设，明确风险分担比例，每年本级预算按照公共预算收入增量的一定比例足额注入风险补偿金，放大和撬动金融机构信贷投入。按照“先代偿、后分险”原则，落实代偿和分险责任，政府财政做好金融机构信贷扶贫的贴息、担保、风险补偿工作，减轻金融机构压力。同时加强金融扶贫资金使用监管，确保金融扶贫工作公平公正、高效、可持续开展［11］。其次，制定保险扶贫制度，切实发挥好保险业助推脱贫攻坚的引擎作用。在《中华人民共和国保险法》或农业保险相关法律中增设保险扶贫专章，明确保险扶贫的概念、保险扶贫机构及其权利义务、法律责任等内容，加大对商业性保险机构的税收优惠与政策支持，不断完善农业保险体系，探索开展覆盖农业全产业链的保险业务，增强农户抵御自然灾害和市场风险的能力，让农业保险成为防范贫困户产生风险的最后屏障。加强农村金融机构与保险机构合作，创新“信贷+保险”服务模式，提高农业保险覆盖贷款产品的水平和范围，发挥商业保险在风险分散管理中的作用，降低金融机构提供金融扶贫服务的经营风险。最后，建立农户住房财产权、宅基地使用权、农村林权、土地承包经营权等权利抵押制度，拓宽扶贫贷款抵押担保渠道，搭建权利交易平台，依法慎重地处置抵押物，切实维护好金融机构和抵押人合法权益。

3.2.5 完善农村金融扶贫约束激励机制 金融机构具有先天的逐利性特征，政府部门应该尽快健全农村金融扶贫约束激励机制，建立“敢贷、愿贷、能贷”长效机制。要运用好扶贫再贷款、再贴现等货币政策工具，增加扶贫再贷款、再贴现限额，引导金融机构加大扶贫信贷金额。充分运用差别准备金动态调整原则，适当降低农村金融扶贫机构存款准备金率，提高金融机构对信贷投入的积极性。减免农村金融机构金融扶贫项目税费支出，补贴农村金融扶贫物理网点建设和运行费用，灵活采取差异化监管政策，适当放宽金融扶贫过程中不良贷款率容忍度，提高金融机构不良贷款核销效率，调动金融机构参与扶贫的积极性。同时，各金融机构应制定业务负面清单，完善扶贫金融服务尽职免责制度和内部绩效考核机制，实行“清单内业务无授权不可为、清单外业务无禁止皆可为”，设立内部问责申诉通道，为尽职免责提供机制保障，鼓励基层金融机构创新一批易对接、快脱贫、可掌控的金融扶贫产品。

4 结语

打胜脱贫攻坚战之后，按照党的第十九届五中全会的要求，不仅要巩固成果，还要拓展成果。通过农村金融扶贫基本法立法和农村金融扶贫专项立法构建中国农村金融扶贫法制体系，同时通过建立多元化农村金融扶贫主体机制，完善农村金融扶贫产品与服务创新、农村金融扶贫信息共享、农村金融扶贫风险化解、农村金融扶贫约束激励等机制，构建农村金融扶贫法治保障体系，把农村金融扶贫中行之有效的工作制度、机制统筹纳入全面推进乡村振兴中，充分发挥农村金融扶贫在脱贫攻坚和乡村振兴中的重要作用，实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，助力乡村振兴战略。