九江市重点水域禁捕退捕工作分析和建议

王微，朱国才，李彩刚，方旺顺，陈诗伟

（1.九江市农业科学院，江西 九江 332000；2.江西省水生生物保护救助中心，江西 南昌 330000；3.九江市农业农村局，江西 九江 332000）

九江市重点水域禁捕退捕工作涉及长江干流江西段、鄱阳湖九江辖区及2个水生生物省级自然保护区、7个国家级水产种质资源保护区，禁捕水域面积2445平方公里，岸线长度约1100公里。工作覆盖全市13个县（市、区）和1个管委会、78个乡镇、239个村组，建档立卡退捕渔民7247户17917人，是江西省禁捕水域面积最大、岸线最长、范围最广的设区市。工作启动以来，九江市认真贯彻习近平总书记关于长江“十年禁渔”系列重要指示批示精神，全面落实党中央、国务院和省委、省政府的决策部署，始终把禁捕退捕工作作为重大的政治任务紧抓不放，高度重视、高位推进、高效落实。全市一盘棋，上下联动、左右协同、戮力同心、四级齐抓，如期完成了“证注销、船处置、网销毁、人上岸”任务，禁捕退捕取得了重要阶段性成效，得到省委、省政府的充分肯定。全面禁捕一年多来，长江、鄱阳湖九江水域实现“人退鱼进”历史性巨变。监测数据显示，全面禁捕后，鄱阳湖多年不见的鳤回来了，长江刀鲚单网次平均捕获量呈几何倍数增长，长江江豚出现频次大幅度增加，禁捕退捕效果初步显现。

1 九江市重点水域禁捕退捕工作基本情况

1.1 打击非法捕捞情况

1.1.1 管住“人”和“船”

工作人员讲好禁渔故事，用心用情开展群众工作，耐心细致地向渔民讲清形势、政策、现实，把工作做到村头心头、使政策落到户头人头。强化非法捕捞源头管控，全面分类整治“三无”船舶，实现存量清零、增量零容忍。今年以来，全市共发放禁捕退捕各类宣传单13490份，制作宣传标语、悬挂宣传横幅2344条，制作各类宣传警示牌985块，安装渔政智能语音播报感应宣传杆200余根，编发禁捕退捕工作简报18期（总43期），处置“三无”船舶634艘。

1.1.2 管住“水”和“岸”

坚持江湖统筹、水陆共治，按照“四清四无”常态化、可持续的工作要求，密集开展水域巡查，针对性地实施打击夜间非法捕捞“零点行动”，全覆盖、无死角加大对“三无”船舶、地笼、拖网及废弃网具等非法捕捞工具的“大清理”，全过程、全环节加大对非法捕捞渔获物产业链管控。接连开展打击电力捕鱼、“渔政亮剑2021”、“四清四无”回头看、重要关键时间节点（春节、劳动节、端午节等）巡查、夜间“零点行动”以及赣鄂、赣皖同步执法等系列专项执法、联合执法行动，形成了水陆联动、部门联合、专群联防及禁捕水域上下游、左右岸、干支流的执法合力，持续巩固了禁捕管理秩序。今年以来，全市共出动执法人员4万余人次，查获违法捕捞船只201艘，销毁地笼、虾笼、定置网、丝网、电捕鱼具等非法渔具1318件，办理行政处罚案件101起、刑事案件14起，19人被采取刑事强制措施。

1.1.3 管住“买”和“贩”

深入开展打击市场销售长江流域非法捕捞渔获物专项行动，建立水产品“合格证+追溯凭证”索证索票制度，强化对电商平台、水产市场、餐饮场所和渔具门店等经营环节的执法监管，严厉查处违法违规行为，推动长江野生江鲜湖鲜禁售禁食。今年以来，全市共检查水产制品生产企业、加工作坊282家次、农贸市场1257个次、商超5023个次、餐饮单位11034个次，对电商平台开展行政指导9个次，查处非法采购经营无合法来源水产品案件、虚假违法广告等案件2起。

1.2 执法能力建设情况

1.2.1 纵向加强执法队伍建设

按照禁捕水域渔政执法“六有”要求，积极推进市县农业综合执法机构改革实际运行，全面确保渔政执法力量与长江常年禁捕执法监管需求相匹配。目前，市县渔政执法队伍共有14支，其中单独或相对单独设立有5支（市本级、湖口县、庐山市、永修县、都昌县），全市渔政执法实有总人数达130人；组建扩建护鱼员队伍，有效补充基层渔政管护力量。9个县（市、区）共遴选348名退捕渔民培训上岗“护鱼”，分成55个小组协助执法部门和乡镇对禁捕水域进行巡查、江豚救护和网格化管理，构建了“专管+群护”的网格化管护体系。今年以来，全市共组织培训渔政执法人员369人次、巡护员1355人次。

1.2.2 深向加强执法装备建设

按照“三统一”“一分担”原则，推动全市“一张网、一张图、一平台”多维智能化监控系统建设，与公安系统实现设施共建和资源共享，有效增强监管效能。积极实施“封江控湖”智慧工程，着力构建“人巡+船巡+车巡+视频巡查+无人机巡查”的水陆空立体化、智能化防控体系。目前全市新配备执法船艇7只、执法车辆16台、无人机9架，长江江西段（自柴桑区至彭泽县）水域布设37个高塔监控点正在建设，九江渔政视频AI预警处置系统平台正在打造。

1.2.3 横向加强联合机制建立

聚焦长效常态，积极构建全面覆盖、不留空白、边界清晰、便于运转的长效管理机制。一是建立市县联动执法机制，平战结合做好常态化监管，定期、不定期组织日常执法行动，密集开展重点水域和其他非法捕捞多发、频发水域联合执法巡查，精准打击节假日及夜间非法捕捞行为，确保生态安全、水域安全。二是健全部门联合执法机制，进一步加强渔政、公安、市监等部门的对接联系，完善联席会议、联合督办、信息共享等制度，沿江沿湖九江市以及都昌、湖口、彭泽等地还组建了水上联合执法机构，形成“从水面到餐桌、从岸上到网上”的全方位、立体化管控体系。三是密切跨区域协同执法机制，分别与安徽宿松县、东至县、湖北黄梅县和武穴市签订《长江禁捕跨界水域协同执法合作协议》，实现长江跨省交界水域联防联控联治全覆盖，确保不留盲点、不留死角。四是推进河湖长制有效衔接机制，充分发挥河湖长平台作用，建好、管好、运行好县、乡、村三级“河长+护鱼员”的管护机制，将禁捕水域划定乡级网格86个、村级网格329个，落细落实属地网格责任，明确分级任务，建立“横向到边、纵向到底、水陆结合、区域协同”的禁捕监管网格。市委农办、市禁捕办还结合县级换届，向重点水域县（市、区）党委政府发送了工作提醒信或提示函，明确了禁捕退捕工作的重点和工作要求。

1.3 退捕渔民转产安置情况

1.3.1 精准调查，做到“心中有数”

各县（市、区）根据禁捕退捕政策规定和本地实际情况，结合退捕渔民建档立卡和“一户一档”管理要求，认真界定禁捕退捕渔民建档对象，精准摸清渔民姓名、年龄、家庭情况、文化程度、证书编号、渔船类型、网具数量、技能水平、就业意愿等基本信息，全面掌握渔民生产生活情况，逐船逐户逐人登记核实资料信息，全面完成了退捕渔民7247户17917人建档立卡信息录入和审核报送工作。同时，依托全市基层人社平台，掌握摸清退捕渔民的就业意愿方向和职业培训需求以及社会保障相关情况，逐一建立台账，并保持动态更新，按需提供相关就业创业和社会保障帮扶服务。今年5月份，市农业农村局、市人社局联合制定了《九江市开展“十省百县千户”长江退捕渔民跟踪调研工作方案》，将都昌县、永修县、庐山市、彭泽县、濂溪区等5个县（市、区）中206户退捕渔民选为样本，列入国家、省、市跟踪监测名单；其他县（市、区）参照样本县选定程序，确定129户退捕渔民跟踪监测名单，建立专项工作台账，实行退捕渔民“一台账三清单”动态监测管理，推动长江“十年禁渔”行稳致远。

1.3.2 精准培训，实现“手中有技”

为提高退捕渔民再就业能力，农业农村部门将有就业能力和就业意愿的未就业退捕渔民，持续纳入高素质农民培育工作的重点对象，在农渔业领域就业技能专题培训过程中，增设部分实用技能课程，开展水产养殖、水产品加工、休闲渔业、经济作物种养、畜禽养殖等实用技术培训。人社部门充分发挥部门职能作用，积极对接当地产业发展和渔民就业培训需求，科学设置培训内容和课程，大力开展面向退捕渔民的职业技能免费培训，扎实推进职业技能提升行动。对有意进入工业园区企业就业和自主创业的退捕渔民，实施订单式就业技能培训和创业培训。各地各有关部门积极落实“1131”计划，面向退捕渔民主动公布“就业政策、就业服务、经办机构”三个清单，提高群众知晓度。深入企业开展用工摸底调查，收集适合的就业岗位，开展专场招聘及“送政策、送岗位、送技能、送服务”四送活动。充分利用电视、广播、报纸、微信公众平台等媒体做好招工宣传工作，促进供需有效对接，帮助退捕渔民“放心下船，安心上岗”。

1.3.3 精准帮扶，实现“就业有路”

坚持渔民扶贫优先支持、转产项目优先落实、产业资金优先保障、渔民利益优先联结，通过开发公益岗位、加强技能培训、发展农业产业、创建渔业项目、强化创业服务等举措，实行“一村一策”“一户一法”，尽最大努力为退捕渔民解除现实之困和后顾之忧。全市通过“五个一批”推进了退捕渔民从“捕鱼人”到“护鱼人”、“打鱼人”到“打工人”、“渔业人”到“农业人”、“捕鱼人”到“养鱼人”、“老渔人”到“新法人”的转变，实现了劳动年龄内有就业能力和就业意愿的退捕渔民全部就业。截至目前，全市共举办退捕渔民专场招聘会166场次，发放服务清单和政策明白纸45331份，职业介绍64962人次，职业培训2770人，完成转产就业13829人。

1.4 垂钓管理情况

1.4.1 出台政策明确监管办法

为满足广大群众休闲垂钓需求，规范引导公众有序参与以休闲娱乐为目的的垂钓活动，九江市根据长江流域重点水域禁捕有关规定及现行法律法规要求，结合本地实际情况，经多方征求意见，于2021年2月25日制定印发了《九江市重点水域垂钓管理暂行办法》（九禁渔办〔2021〕8号），对垂钓原则、适用范围、行为规范、禁钓区、禁钓期、任务分工、安全管理、环境保护、处罚措施等方面，作出了相应的规定，对各地规范垂钓管理工作提出了明确要求。4月份，针对全市各地垂钓管理情况，又印发了《九江市关于进一步加强重点水域垂钓管理工作的通知》（九禁渔办〔2021〕11号），对相关工作进行了再调度、再部署、再推进。各县（市、区）综合统筹水生生物资源保护和公众休闲垂钓需求，均相继制定发布了垂钓管理办法、措施或通告，全部将垂钓行为纳入渔政日常执法管理范畴。

1.4.2 加大宣传营造监管氛围

各地充分运用广播、电视、报纸等媒体和微博、微信、短视频、政府网站等多种宣传手段，广泛宣传长江水生生物保护及垂钓管理政策办法，进一步提高公众对无序垂钓破坏水域生态环境的认识，提升公众水生生物保护的意识，争取广大垂钓爱好者对垂钓管理的理解和支持，自觉抵制非法钓具钓法、过度过量、破坏生态、非法交易等无序垂钓行为，促进公众共同参与、共同保护，营造良好的可持续休闲垂钓、文明垂钓氛围。

1.4.3 强化执法落实监管效果

各地农业农村部门充分履行主管部门职责，按要求把垂钓管理工作作为长江流域重点水域禁捕工作的延伸，及时将规范休闲性、娱乐性垂钓行为纳入渔政日常执法管理范畴。会同相关部门加强垂钓管理，严格按照“属地管理、分段负责”的原则，严厉打击利用垂钓变相捕捞行为。今年以来，全市共清理销毁钓排及水上设施16处，拆除岸边违建棚垛17座，劝离、警告违规垂钓人员30000人次以上，扣押收缴违规钓具（竿）2150余杆。

1.5 退捕渔村经济发展情况

1.5.1 因村施策

市禁捕退捕工作领导小组、市禁捕办先后制定印发了《九江市禁捕退捕专业渔村“一村一策”产业发展方案》及《关于进一步做好退捕渔民转产和专业渔村帮扶工作的通知》，明确了18个专业渔村产业发展结队帮扶市直部门，促进工作抓常抓长、做实做细。相关县（市、区）按照“县（区）主体、乡（镇）村主责”的原则，结合实际制定了《重点水域禁捕退捕专业渔村结对帮扶工作实施方案》，建立就业安置台账，有针对性地进行就业指导、动态跟踪、长效服务，帮助解决有就业意愿的退捕渔民就业问题，帮扶专业渔村提升集体经济，实现强村富民的目标。

1.5.2 因业施策

市农业农村部门已统筹510万元涉农资金分二批下达相关县，支持推进“一村一策”“多村一策”“一村多策”项目建设，出台政策文件优先支持专业渔村退捕渔民以家庭农场、合作社等形式转产渔业领域就业，对集中吸纳退捕渔民就业、保障稳定收入来源的渔业企业实施奖补。

1.5.3 因户施策

各地各有关部门积极加强工作对接，组建工作专班，把做好退捕渔民转产和专业渔村帮扶，支持及时解决他们“急难愁盼”具体问题，作为“党史学习教育”开展实践活动着力点，经常性深入渔村渔户，摸清找准渔民就业底细、集体经济状况、特色产业项目建设等情况，因地制宜、抓住重点、发挥特色，确定产业发展帮扶项目及工作重点。今年以来，全市创建退捕渔民转产就业基地15个，建设创业孵化平台5个，发放创业及交通补贴453万元，市县部门深入渔村开展结对帮扶860人次、统筹帮扶资金1148.8万元。

2 存在的有关问题

2.1 基层渔政执法力量薄弱

九江市滨江临湖，禁捕管理点多、线长、面广，基层渔政执法力量与管理任务不相匹配，普遍存在人员不足、装备落后、经费有限、信息化水平低以及水上执法交通不便、人工蹲守效果差等弱项，再加上非法捕捞行为多集中在执法巡查间歇或是夜间实施，并且移动性、隐蔽性都很强，常规的执法监管手段难以及时发现。2020年以来，各地虽然通过组建护鱼员队伍的方式，加快推进执法装备建设，一定程度上补充了基层渔政管护力量，但渔政执法能力还是不能完全适应禁捕新形势要求。随着禁捕后渔业资源的逐渐恢复，非法捕捞效益将有所增加，如不能有效管控，将对禁捕政策平稳推进形成冲击，不仅现有偷捕人员会更加猖獗，已退捕渔民也有可能重新下水。

2.2 退捕渔民转产就业难度大

为帮扶退捕渔民转产转业转型，九江市各地各有关部门积极对接退捕渔民就业创业需求，帮助渔民“弃渔上岸”，有效促进了退捕渔民转产就业。但退捕渔民是一个特殊群体，不少渔民没有土地等其他生产资料，尤其是专业渔民没有生产性土地或人均在三分地以下，世代以“以船为家，逐鱼而行”，作业水域飘忽不定，生活习惯自由无拘，且大部分在45岁以上，文化程度初中及以下居多（占比约87.9%），其他就业技能较少，加之渔民常年在水上作业，不少人患有风湿、关节炎等慢性职业病，还有的渔民上岸工资性收入与从前捕捞可观利润作比较，形成较大落差。另外，从九江市目前已落实转产就业退捕渔民群体看，自主创业和灵活就业人员占比45.6%，这些人员就业相对不够稳定，抗风险能力不足，一旦遇到突发情况需要再次失业，“退得出、稳得住、能致富”目标实现任重道远。

2.3 工作责任压实还有空间

禁捕退捕工作是一项系统性工程，工作完成政策要求高、工作程序严、群众诉求多，推进过程既要把握政策规定、严格时间节点，又要切实维护广大渔民群众切身利益和社会稳定，工作难度确实很大。禁捕退捕坚持属地负责、条块联动，市、县及相关部门高度重视，压实了县级属地主责和部门工作事责，建立了市、县、乡、村四级责任体系。但少数县、乡对禁捕退捕工作没有足够重视，如工作专班人员力量薄弱，政策宣传还不深入，落实网格化管理、联防联控联治防线不到位，打非断链还存在地方或环节工作不平衡，“水上查、岸上管、联合打”全链条监管体系不尽完善。

2.4 现行法律法规还存在空白

“十年禁渔”涉及面广、社会关注度高，现行《渔业法》《江西省渔业条例》等法律法规还不能完全适应长江“十年禁渔”制度安排，相关体系不够完善，法律法规还存在空白，对违法违规垂钓缺乏具体的处罚标准和依据，使得渔政执法面临上推下顶双向压力，渔政执法人员无所适从，除了宣传、教育、劝离、驱赶外，难以采取实质有效措施，处罚力度和震慑力不够，导致垂钓监管难度大、效果不理想。

3 几点建议

3.1 建议提高退捕渔民过渡性生活补贴

长江流域实施全面禁捕，广大渔民做出了巨大牺牲，为保护生态做出了重要贡献。全面禁渔后，虽然各地各部门都在齐心协力做好退捕后的保障工作，但与渔民原来的收入相比，差距较大。如何保证渔民上岸后生活水平不下降，让他们不重返江湖，还要过得好，就需要政策上、项目上、资金上给予更多支持，提高生态保护补偿过渡性生活补贴标准，由现行一年延至三年，以时间换空间，帮助渔民学有一技之长，安心弃渔上岸。

3.2 建议加快湖心岛及专业渔村建设

尽早明确湖心岛易地移民或就地开发方案，既要妥善解决他们的生产和生活问题，让他们得到合情、合理、合法的持续补偿，享受生态保护红利，又要积极扶持渔村的生产建设，流转一定的土地，让他们安心生产、安居乐业。

3.3 建议加大渔民安置企业扶持

鼓励退捕渔民人数较多、人员相对集中的乡镇，结合县域经济发展，培育壮大优势特色产业，建立一批退捕渔民就业基地，扶持一批吸纳安置渔民企业，奖补企业开展渔民带薪学徒、定向培训活动，拓展就地就近就业空间。

3.4 建议加大环湖县乡财政支持

鄱阳湖禁捕环湖县乡非但不能从中受益，反而还需承担湖区在生态环境保护、执法监管、清江清湖、排污治理等方面更多的责任、负担和压力，通过建立湖区生态保护补偿机制，有利于调动环湖县乡干部群众及社会各方面保护鄱阳湖生态环境的积极性，促进湖区均衡发展，实现既有绿水青山，也有金山银山的目标。

3.5 建议尽快完善配套规章制度

加快推进《渔业法》《江西省渔业条例》等法律法规修订，夯实“十年禁渔”制度基础，让制度长出牙齿、使法治成为保障。