黑龙江省国有林区动态补偿模式研究

宋海彬

摘要：当前世界林业发展的基本趋势是从单纯的重视林业资源的经济价值转向重视林业资源的 生态价值和社会价值，这一转变趋势也体现了社会发展对林业资源需求的转变。我国对于林业资源的发展整体上经历了木材生产、多重效益兼顾和生态建设优先的发展阶段。黑龙江省林业资源丰富，与之相关的产业发展历史长，随着国家林业资源恢复性政策的不断落实，需要构建完善的林区资源动态补偿机制，进而满足林业资源保护发展的实际需要。基于此需要对林业动态补偿模式进行深入的研究。本文对黑龙江省林业发展现状几生态补偿模式现状进行了深入的研究，分析了当前补偿模式存在的问题，以此为基础提出了优化的措施和建议。

关键词：黑龙江;林业;动态补偿

一、引言

黑龙江省森林生态系统是我国重要自然生态系统之一，其囊括了东北亚六大水系，同时也是我国东北粮食基地的重要生态屏障。黑龙江省多样化的地形地貌为森林资源的多样化发展奠定了基础。依据相关的统计资料，当前黑龙江省林地面积为2453.77万公顷，其中天然林的面積1747.2万公顷，全省森林覆盖率达到了43.78%。统计数据表明近年来黑龙江省的森林资源稳步上升，其在水土涵养，维持生态稳定和生物多样性的过程之中发挥了非常重要的作用。

二、黑龙江林区补偿现状

（一）林区补贴发展历程概述

进入21世纪之后我国深刻的认识到可持续发展的重要性，生态环境保护在我国政策之中的重要性逐步提升，由此推动了森林生态效益补偿制度的建设。从整体上可将我国森林生态效益补偿制度的建设划分为四个阶段：一是上世纪80年代—90年代，在市场经济条件下公益林提供自身的生态服务时无法获取到对应的回报，进而使林区的管理逐步失效。当时林业部门管理人员对于生态效益补偿缺乏全面的认知，1992年林业部等相关的部门组成的调查队伍对全国13个省市的公益林经营管理状况进行了深入的调查，并以此为基础初步形成了林场补偿基金制度，并在当年明确了生态效益补偿制度。二是2000年到2003年。在这一段时间里我国构建了全新的财政体制，加大对于退耕还林的投入，构建了生态效益补偿基金。从2001年起以中央财政补贴为主的林区补偿体系建立，但是地方政府对林区补偿认知不足，未遵照相关的政策要求落实自身的配套职责。三是2004年到2008年。依据上一阶段的林区补偿相关政策的实际运行情况，制定了生态效益补偿基金管理办法，在全国范围内实现了对生态效益的补偿。四是2009年至今。2009年之后我国森林生态补偿制度进一步完善，对原来补偿制度的范围和内容进行了有效的拓展。中央政府对不同类型的林区实现了差异化补偿，并提升了补偿的标准。

（二）黑龙江省林区补偿实践

黑龙江国有林区管护补偿的主要资金来源是中央财政。依据国家相关政策部署黑龙江国有林场2001年就成为了补偿试点，依据相关管理部门的标准要求黑龙江规划公益林区面积超过5000万亩，但是仅对其中的2500万亩进行了补偿工作。2006年黑龙江省受补贴国有林面积达到3500万亩，2009年纳入补偿的面积扩大为4622万亩，2012年纳入补偿的面积扩大为5061.38万亩。从整体上看黑龙江省国有林区的补偿面积在逐步的扩大。从补助标准的角度看黑龙江国有林区的补偿标准同中央制定的生态效益补偿标准一致。在2001年到2009年之间，每亩每年补助5元，自2010年之后国家施行了差异化的补助政策，到2015年时补偿标准达到了6元每亩每年，2017年为10元每亩每年，2010到2012年为10元每亩每年，自2013年起每亩每年的补助标准达到了15元。从补助标准的角度看呈现了逐年上升的特点。

黑龙江省也是我国最早实践抚育补贴的省份之一。该补贴是指对承担国有林区抚育任务的职工、农民及农民合作社抚育林木工作的补贴。黑龙江省是我国第一批进行抚育补贴的省份。从2010年开始黑龙江省被纳入抚育补贴的林区面积不断扩大，抚育补贴也每年提升，当前为每亩每年120元。2010年后黑龙江省国有林区开始放发造林补贴，其补贴模式较为复杂，补贴依据造林类型存在一定的差异。依据相关统计数据黑龙江省在2010年到2015年之间共造林235万亩，获取补贴资金3.56亿元。

（三）黑龙江省林区补偿监督管理

中央拨付给黑龙江省的林业补偿资金主要由省财政厅和林业与草原局进行共同管理，其中草原局对资金的使用进行有效的规划，而财政厅则进行资金的预算和使用进行监督管理。现阶段林业补偿资金主要的监督管理方式为“自评+他评”。其实施的基本过程如下：一是由省财政厅和草原局组织下属的相关单位对自身的资金使用情况进行综合的定性、定量分析，在此基础上结合自身的实际情况给自身打分;二是负责监督管理的专员在自评的基础上进行绩效工作的考评，并从下属单位之中随机的抽取一定数量的单位对其进行实地调查，依据综合考察的结果给予一定的评价;三是将自评和他评的资料进行有效的总结形成初步的评价报告，并对评价报告进行有效的说明报送给省财政厅和林业和草原局征求意见，此后将其发送给下属的各个单位形成最终的评价。

三、黑龙江省林业动态补偿存在的问题

（一）补偿制度法规不健全

当前黑龙江省国有林场补偿制度是以政府公共财政预算为基础的买方市场，政府之中的相关管理部门是相关规则的制定者，也是市场的唯一参与者，在制定相关的规则和标准时必须要以相关的法律法规为基本的依据。现阶段相关标准和规定所遵循的法律是《森林法》和《中央生态效益补偿基金制度》。对上述两个法律性质文件的深入解读可知，补偿基金的资源来源并未做出明确的要求，即基金可以来源于政府机构的预算之外。十八大以来我国在生态资源补偿方面强调受益者补偿的理念，但是如何对生态环境的受益者进行有效的界定，如何形成付费的标准等诸多实际性的问题受未得到有效的解决。从实践的角度看当前林区补偿过程之中缺少必要的补偿主体，基于此构建权责清晰的林区动态补偿机制有利于满足当前林区发展的实际需要。

（二）林区补偿主体单一，多元投资机制尚未形成

依据上文的论述可知当前黑龙江省国有林场的补偿以中央财政为主，未形成多元化的投资补偿机制。单一的补偿主体致使了现阶段国有林区的补偿资金少、补偿标准低，对国有林场的养护和进一步发展带来了诸多的负面影响。受地方政府财政能力的影响，黑龙江省政府未依据中央的相关要求落实国有林场的各项配套资金，由此使黑龙江省国有林场长期以来一直面对着发展资金匮乏的问题，使林场只能进行自我维持，无法有效的进一步发展。

（三）监督管理体系不完善

当前黑龙江省的林区补偿采用了基于投入的补偿制度，即中央财政基于黑龙江省国有林区、抚育林区、人工造林等林区的面积拨付相关的补偿费用。资金拨付之后省财政厅和林业与草原局监督使用资金的使用状况。当前的资金监督管理体系之中缺少必要的第三方机构，从而使这种管理模式出现了诸多的问题：例如缺少必要的竞争;评价过程不透明;监测标准缺失等。针对省财政厅对相关资金的拨付状况的调查研究可知，尽管资金由省财政厅拨付，但是由多个下级职能部门管理，由此导致了监管繁琐混乱，有效管理监督难度，管理监督成本高等诸多的问题。

四、构建动态补偿的优化措施

（一）完善相关法律法规

生态文明建设已经成为了当前我国发展的重中之重，基于此我国推动了多个产业的改革，为保证相关改革的成果则必须要完善相关的法律法规。首先应借助法律法规明确国有林区补偿的相关要求和相关标准，使社会公众深刻的认识到国有林场补偿的必要性和重要性;其次要借助法律法规进一步明确补偿资金的来源，将受益者补偿的理念确立为基本的法律原则，为构建多元化的国有林区补偿体系奠定法律基础。其三，应超前考虑在多元化国有林区补偿体系建设的过程之中可能存在的问题，借助法律法规消除建设多元化林区补偿体系的阻力。最后要借助法律法规对国有林场补偿体系的发展进行有效的引导，进而推动我国生态文明的快速高效建设。

（二）构建多元化生态补偿体系

建立林区生态效益多元化补偿框架体系，实现顶层设计和基层创新的良好对接。林区生态效益多元化补偿应该由政府、市场和社会共同参与，形成“一體多元”的补偿模式，共同分担一个补偿量，通过主体间的协同运作，实现多渠道补偿。由于多元化主体涉及政府主体、市场主体和社会主体，每个主体的受益程度不同，因此在实施多元化补偿前，要设计科学的补偿体系和补偿基金账户，明确界定各方利益主体的权利、责任和义务，对补偿对象、范围、标准和方式予以明确，以提高补偿的效率。首先，确定补偿主体和客体。以林区生态系统服务为纽带，根据生态服务外溢效应的特点，通过一定的技术手段确定受益范围和受益对象。林区生态效益补偿政策制定之初，提出了有关受益企业范围，应该在此基础上进一步提炼。

（三）强化监督考核

在实施国有林区补偿的过程之中应该根据自身的实际情况制定适宜的内部约束激励制度。强化对各个责任林区主要负责人的考核，推行离职审计制度，将林区的发展状况同林区负责人的成绩紧密结合。构建完善的监督考核体系，强化过程考核，切实的实现补偿资金使用全过程的有效监督。依据各个林场自身的发展条件引入第三方管理和监督机构，对林场的发展状况进行科学的评价，以此为基础引导林场工作人员科学合理的对林场进行管护。

参考文献

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基金项目：黑龙江省哲学社科规划项目“黑龙江省国有林区生态系统服务价值评估及动态补偿模式研究”（项目编号：17JYE410）成果。