农村社会组织参与乡村治理的价值困境及对策

崔航航，房建恩

（河北农业大学人文社会科学学院，河北 保定071000）

2017年6月12日中共中央国务院正式印发实施《关于加强和改善城乡社区治理的意见》（以下简称《意见》）。《意见》多次提到社会组织是社会协同力量，强调了社会组织在社区治理和公共服务中的作用。2018年《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出“大力培育服务性、公益性、互助性农村社会组织，积极开展农村社会工作和志愿服务。”[1]对社会组织的研究已成为推动乡村振兴和城乡社区治理体系建设的重要课题。农村中的社会组织是引导、参与和促进农村社会建设的重要力量。因此如何更好地发挥社会组织在乡村治理中的作用，已成为亟待解决的问题。梅长青等[2]基于马斯洛需求层次理论阐明在乡村居民温饱等基本需求得到满足后，对基本公共服务和社会服务的需求上升为社会需求，这种需求要通过社会领域的建设和发展来弥补。殷烁[3]指出社会组织协同参与的乡村治理模式是实现乡村善治的必要选择，将成为我国乡村社会建设的民意平台和基层民主政治建设的现实基点。赖晨野[4]认为基于社会组织的基层民主管理是现代国家建构的历史逻辑的产物，应将创制社会组织网络体系纳入至国家治理的结构中。刘宁等[5]认为，国家建构、市场发育和社会生长3个方面为社会组织的蓬勃发展释放了空间、提供了生存的土壤，构成了其生长的外部环境；而伴随社会分化所出现的利益分化、利益冲突和利益整合为社会组织的生长提供了内部条件和动力。何兰萍等[6]认为，从社会组织逐步崛起的经济和社会基础来看，农村社会控制的弱化在客观上为农民组织的生存和发展供应了良好的社会空间和社会环境。刘义强[7]认为，农村社会组织建设的历史逻辑和根本驱动力是因为中国现代国家建构中对社会整合的需要，社会组织建设发展的一个核心目标是建构社会自治能力，并且形成农村社会的自我规则化机制；社会组织是促进农村民主体制改革深化的一项重要推动力量，应该形成健全与基层民主制度之间的联结机制。目前学者们的研究重点倾向于发掘多元协同治理的优势，而对如何更好发挥和发展社会组织作用机理研究甚少。因此如何更好地发挥社会组织在乡村治理中的作用，仍有待进一步研究。

1 农村社会组织参与乡村治理的优势

李克强总理在2014年《政府工作报告》中首次提出“推进社会治理创新。注重运用法治方式，实行多元主体共同治理。”[8]这既是国家改革开放的新思想境界，又是我国在社会治理实践中的经验总结。多元治理理论是以法治为基础，推动公共事务管理的主体、方式和目标等多元化发展的一种理论[9]。总体来说，多元治理包括治理主体的多元性、手段多样化和目标多元化，农村社会组织是多元治理至关重要的选择。随着乡村治理工作的逐渐完善，自治法治德治“三治”结合逐渐深入，善治的目标便相距不远。其作为多元治理的重要组织部分，是政府与乡村社会沟通的重要桥梁。如山东省新泰市依靠平安协会构建的平安共建机制，就政府与社会组织合作参与地方治理进行了有益探索，形成的“新泰模式”体现了政府权力向社会的回归和还政于民的治理趋势，为地方政府推进治理创新、进而实现“善治”提供了理论分析框架和实践范式[10]。与此同时，平安协会在通过平和方式处理解决矛盾纠纷，减少了行政费用，推动了文明建设，实现社会价值理性回归，促进社会和谐发展等方面具有重要现实意义[11]。其发展不仅可以有效降低政府直接管理乡村而导致的高昂行政成本，而且也使得整个乡村社会内部充满活力，有利于促进乡村多元治理机制的形成和完善。因此，建设和谐美丽乡村，既需要培育和发展农村社会组织，也需要推进农村社会组织积极参与。

1.1 距离优势

农村社会组织在解决问题过程中有天然的距离优势。这种优势不仅体现地理距离，而且还表现在心理距离。地理距离优势表现为社会组织日常深入基层、能够及时发现问题、参与乡村治理过程相对简易等，从而能有效率解决难题，提高治理效率；心理距离优势表现为关心农民实际困难、解决实际问题等，有利于增强农村社会组织与村民之间的信任，农民更容易配合与支持，实现管理目标。费孝通[12]以经验事实为基础，分析了中国现代社会中各种社会人际关系结构特征，认为中国传统社会以血缘、亲缘、地缘为基础形成人际交互关系网络，是一个熟人社会，没有陌生人的社会。“讲人情”“给面子”是“熟人社会”普遍的社会心理和行动逻辑，所以对同属熟人社会的农村社会组织而言，更容易获得农民的信任，更容易获得行为上的配合。

1.2 弥补社会发展失衡

乡村社会发展失衡是指政府无法对当前出现的“三农”问题进行有效预判，并且采取及时有效的措施，无法满足乡村社会公众需求多样化的问题。而农村社会组织较政府而言，具有工作方式细致、机制灵活等特点，能够准确针对需要帮助的人群，有效传递资源，简化中间环节，实现乡村公共服务方式创新，可以承担乡村社会中具有一定专业性的服务和管理工作[13]。研究指出，农民对公共产品的需求是多样化的，而地方政府基本只能根据大多数农民的需求来提供一般性的、普通性的公共产品，难以满足部分农民具体的、特殊的需求。农村社会组织实际上是以广大农民群众为主体构成的组织，能充分体现不同农民群体的特殊利益和需求，对农民的需求反映灵敏，能够更有效地满足农民多元化需求[14～16]。在疫情防控期间，政府负责抗疫的整体任务，在有效控制住疫情的过程中，也随之出现了很多社会问题。例如对弱势群体的医疗服务、对孕产妇的专业照护、大众的心理疏导与干预等，政府在把主要精力投入到疫情防控主战场时很难兼顾全面，而社会组织更多专注于及时回应社会多元化的需求，所以在这种情况下，社会组织可以发挥属性优势参与其中[17]。

1.3 完善治理体系

（1）农村社会组织机构结构完善，人员素质较高，可以较好地理解国家政策方针，有效指导、培训农民。（2）农村社会组织通过广泛开展文化教育活动，可以巩固和促进农村的优良传统与淳朴民风的发展。（3）农村社会组织通过普法宣传、帮扶维权等工作的开展，提高乡村社会的法治水平，最终提升农村的自治能力和水平[18]。

2 农村社会组织参与乡村治理的困境

2.1 农村社会组织设立困难

从现有的法律条例来看，我国现存的法律条例包括《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理条例》《基金会管理条例》等，这些法律法规在一定程度上已经不适应当今农村社会组织发展的需求。《社会团体登记管理条例》规定，地方性的社会团体注册登记需要资金30 000元以上，成为农村社会团体获得合法身份的主要障碍之一。

2.2 培育进度滞缓且力度不足

中国农村正处于现代化转型的关键时期，乡村振兴是当前和今后一段时期的重大政治课题，而积极培育农村社会组织，构建“政府—农村社会组织—农民”多个主体协同共治的农村社会管理新模式是乡村振兴建设的必然选择[16～20]。目前我国农村社会组织存在培育进度滞缓且力度欠缺，治理低效等问题，主要体现在以下2个方面：

（1）农村社会组织总体数量少，运行机制不健全。在中国社会组织政务服务平台（http：//www.chinanpo.gov.cn/search/orgcx.html）检索“农村”结果显示，共有3 576条信息，其中仅10个组织在民政部门进行了登记备案。大多数的组织没有理事会、没有规范的工作流程，没有长期规划和短期目标，不能有效的开展社会服务活动。

（2）多元治理格局不清晰，导致农村社会组织无法准确定位。多元治理格局需要基层政府、社会组织和村民协作构建和谐共处的治理环境。目前各主体责任模糊，“越位”“缺位”问题频发，加之农村社会组织未能处理好与各主体之间的关系，不能有效地服务于乡村治理。

2.3 各主体配合度较低

各主体与农村组织之间配合度较低，导致农村社会组织在乡村治理中的作用难以体现。（1）村民配合度较低。一方面许多自然村风土习俗延续千年，另一方面农村的“3860”人群接受新思想、新事物的能力较低，导致对农村社会组织参与乡村治理配合度低。（2）基层政府支持力度较低。政府对农村社会组织资金支持力度不足，有关部门没有搭建有效管理平台，农村社会组织无法有序发展社会服务活动。

3 推动农村社会组织参与乡村治理的对策

3.1 明确各主体职责

（1）要加强党对社会组织的领导[21]，充分发挥党在乡村治理中的领导核心作用。农村社会组织要组建党支部，并且定期学习、汇报，积极开展党员活动，积极发挥党员干部带头作用。（2）以法治理念规范行为。以公平、公正、公开为准则，制定行之有效的保障制度，确保各个主体有效参与到乡村治理中。（3）采取适宜的治理方式。在参与农村治理过程中，要根据治理对象的具体情况制定行之有效的治理方式。

3.2 培育农村社会组织

（1）加强立法，确保法制保障。全面依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，同时也事关乡村社会和谐稳定发展。应建立适宜新时代新发展要求的法律法规，为农村社会组织发展提供重要基石。（2）优化发展环境。有关部门要依据具体情况进行分类施策，采取最有力的手段为社会组织营造合适的发展平台，促进其蓬勃发展。同时注意释放自主空间。自主性是社会组织的基本特性[21]，释放适度的自主空间，让组织有适宜的成长环境，更好的和政府及私人部门沟通合作，有利于发挥农村社会组织在乡村治理中的更大效用。（3）拓宽筹资渠道。农村社会组织在参与乡村治理过程中，要开源节流，一方面积极争取政府专项资金予以支持，另一方面要积极自筹资金，争取各方力量的资本投入到乡村治理建设中来。

3.3 加强宣传与教育

采用广播、微信公众号、视频等各种渠道和方式加强自治法治德治“三治结合”乡村治理理念的宣传，加强成功案例的宣传与推广，让村民可以切实感受到乡村治理成效，引导其积极参与到乡村治理进程中来。