流调的法治困境与制度支撑——兼评《传染病防治法》（修订草案征求意见稿）

汤啸天

内容提要：目前，尽管多数人支持流调工作，但在实践中也遇到了困难。法律层面的原因是流调工作法律属性不明，现有规定的操作性不强。为此，必须揭示流调工作的基本特点，实现流调工作有法可依、依法而为，明确公安机关协助流调的依据，廓清违反传染病防治法受罚的前提。强化流调工作法律支撑的制度设计建议：一是明确对疾病预防控制机构的授权；二是明确疾控中心尊重事实、服从法律，具有独立性；三是明确流行病学调查具有行政性；四是规定接受流调如实陈述的义务及其后果。

流行病学调查（以下简称“流调”）是指为预防和控制疾病，用流行病学的方法进行的医学调查研究。新冠病毒肺炎疫情防控以来，“流调”作为专业术语广泛见诸媒体，公众对流调既有神秘感，也有不理解，尽管多数人支持流调工作，但在实践中也遇到了困难，在一定程度上影响了疾病监测任务的完成。流调工作目前所遇到的困难，在法律层面上的原因有三：一是疾病预防控制中心的法律地位不够明晰；二是流行病学调查工作的法律依据不够完善，三是处罚规则的设计不够科学。

一、流调的工作特点与法理逻辑

流调是传染病防控决策的基础，没有流调工作及时准确地提供数据，疾病监测的任务就会落空。正如新华社记者所言：疾控流调员，要尽量在最短时间内摸清楚每个上报病例的活动轨迹，分析出感染途径和传播链，并及时采取措施阻断病毒传播，从而将病毒的感染人群控制在最小范围。他们争分夺秒，不放过任何蛛丝马迹，犹如战斗在抗“疫”一线的“福尔摩斯”。①侠克：《疾控流调员——追踪新冠病毒的“福尔摩斯”》，新华网：http://www.xinhuanet.com/2020-03/29/c_1125784499.htm，2020 年12 月5 日访问。特别是，流调工作有一定的滞后性，需要当事人回忆若干天之前的活动轨迹和接触过的人员、动物、物品、环境，疾控流调员面对的是被调查人的疏忽、遗忘与可能的不配合交织在一起的复杂局面。疾控流调员不但要查清被调查人的行踪，而且要查清被调查人的活动（接触了哪些人物、哪些动物、哪些物品、哪些环境），以及是如何出现密切接触的。显然，理所应当明确流调工作的法律地位，赋予其相应的行政权力。

（一）流调工作的基本特点

流调是医学专业与行政执法属性兼具的特殊工作，是疾病预防控制机构的对外职能之一，基本特点有四：一是彻查性，即流调工作要尽最大可能摸清病例的活动情况，时间不留空白段、空间不留空白点、“密接”不漏一人。为此，需要“复盘”发病前一个潜伏期周期内每一天的具体活动，关键的环节甚至要要精确到分和秒，找到足以支撑被调查人陈述的证据，以防错讹。二是溯源性，即流调必须对感染来源、感染途径作出准确的判断。如果找不到传染的源头，就意味着病毒仍然在四处游荡扩散，不断产生一代、二代、三代、N 代感染者。而每一个感染者都可能成为新的传染源，形成新的滚动式的传播链。如果某病人在发病前去过多个城市、参加过多次活动，判断此病例在哪个地方、哪个环节上传播了疾病，必须取得相关方面的配合与协作，才能组成完整的证据链。三是紧急性，流调工作是与疾病的传播抢时间，切忌贻误战机。时间的延宕必然造成疾病更加广泛的传播，必须争分夺秒采取措施阻断传播链。②据 《中国疾病预防控制中心周报》 披露，2021 年1 月发生在吉林省通化市的超级传播事件。该事件的超级传播者为1 名44岁男性讲师，截至1 月31 日其已造成至少141 个相关病例感染，且感染者多数为参加保健品讲座的老年人。该讲师举办了三场讲座，三场讲座参与者的新冠罹患率分别达到了90%、90%和38%。1.《中疾控披露吉林通化新冠超级传播事件细节：讲师1 传141》，凤凰网：https://news.ifeng.com/c/83vc9RZI2if，2021 年5 月11 日访问。四是复合性，流调既是医学行为，也具有行政调查的性质，是为行政决策提供依据的基础性工作。有的时候被调查对象不配合流调，甚至编造谎言、刻意隐瞒信息或者拒不回答提问，会使得流调工作更加困难。据媒体报道，“目前哈尔滨市流调排查切实有效，但受客观条件、配合程度等影响，还存在一定漏查隐患”。③《哈尔滨市：流调排查切实有效 坚决控制传染源》，中国新闻网：http://news.china.com.cn/2020-04/19/content_75949171.htm，2021 年2 月21 日访问。2008 年6 月，最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》 第四十九条规定：“单位或者个人违反传染病防治法的规定，引起甲类或者按照甲类管理的传染病传播或者有传播严重危险的，应当按照妨害传染病防治罪立案追诉。”现实中遇到的难题是，在流调期间，一般还未能掌握被调查人“引起甲类或者按照甲类管理的传染病传播或者有传播严重危险的”证据，所以往往连立案都很困难。

（二）流调工作本身也需要有法可依、依法而为

流调是公共卫生工作的一种基本方法，除了阻断传染病传播以外，在预防控制职业中毒事件、食品安全事件、不明原因疾病等各类突发公共卫生事件中，流调都有广泛的应用。流调主要调查病例的暴露情况、活动轨迹、与他人接触、就医购药等多方面的内容，确实涉及到公民的隐私与企事业单位的内部活动（如人员集聚的状态、环境的封闭性等）。显然，如此艰巨的任务仅凭流调人员“两条腿”四处奔走和“一张嘴”做政治思想工作肯定是不行的。这次新冠病毒全球大流行，我国绝大多数人是从政治上感觉到必须无条件服从流调才配合调查的，所以很少有人查问流调的法律依据。其实，公众对流调法律属性的知晓度很低。但是，流调处在疾病控制的前沿第一线，不能仅仅依靠政治上的正确性开展工作。流调工作的对象是进入我国国境的所有人，本身也需要有法可依、依法而为，既严格履行法定职责，又妥善保护当事人的隐私。我国的 《国家安全法》 第三条规定：“国家安全工作应当坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，维护各领域国家安全，构建国家安全体系，走中国特色国家安全道路。”俗话说“人命关天”，传染病的流行严重威胁人民安全，重大传染性疾病和生物安全风险是事关国家安全和发展、事关社会大局稳定的重大风险挑战，必须把流行病学调查放到维护人民安全、维护国家安全的高度加以认识。

流调是防止疾病传播和扩散的重要手段，承担的是对疾病的发生、流行进行监测，及时为决策提供准确依据的任务。流调的及时准确与否直接关系到决策的正确性。在宏观层面，监测传染性疾病的发生与流行是关乎人类健康与国家安全的重大任务，流调是对社会负责、对人民负责、对国家负责的公务行为；在微观层面，准确及时地提供传染病监测数据是政府正确决策的基础，任何闪失都会造成不可挽救的后果，是不可能事后弥补的。客观地说，查明感染来源与查明传播途径，与公安机关的侦查工作相类似，必须追根溯源、穷追不舍，获得第一手证据。两者的区别在于流调的对象是传染性疾病而不是犯罪嫌疑人，但是，具体病例必然涉及到法律意义上的自然人与法人以及非法人组织，流调工作的法律性质与行为边界亟待明确。正因为流调工作具有上述特殊性，且必须得到社会各方面的支持和配合，应当向公众普及流调工作兼具医学专业与行政执法属性的知识。

二、我国流调工作的法治困境

流调作为传染病防治的重要环节和端口，事关传染病防治法治化和科学化的基本成效，④参见陈云良、陈煜鹏：《论传染病防治决策的法治化和科学化》，载 《比较法研究》 2020 年第2 期。进而影响整个公共卫生法治的进展。受制于我国公共卫生法立法执法、司法与守法体制的整体性困境，⑤对我国公共卫生法治体系困境的问题，详情可参见李广德：《我国公共卫生法治的理论坐标与制度构建》，载 《中国法学》2020 年第5 期。我国目前的流调工作仍面临着以下三重困境。

（一）公安机关协助流调的依据不明确

在流调工作中遇到当事人不配合的困难，疾病控制部门只得请求公安机关协助。⑥据2020 年4 月10 日，来自黑龙江省卫健委的消息：由于确诊者郭某明、无症状感染者王某苓不配合流调工作，给追溯传染源、查清密切接触者带来极大困难，哈尔滨市公安机关已第一时间介入并开展立案调查。现经哈尔滨市疾控中心与公安侦查机关联手调查，王某苓的女儿曹某可能接触境外入哈人员所污染的环境致病，进而导致家庭成员集聚感染。资料来源：《哈尔滨现一传十感染链：连续四天共确诊11 例，警方已立案》，澎湃新闻：https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6962797，2021 年2 月12 日访问。但是，公安机关在协助开展流调时，并没有具体的法律依据，只能“借用”《传染病防治法》 第五十四条的规定。该条原文规定：“县级以上人民政府卫生行政部门在履行监督检查职责时，有权进入被检查单位和传染病疫情发生现场调查取证，查阅或者复制有关的资料和采集样本。被检查单位应当予以配合，不得拒绝、阻挠。”显然，此项权力仅仅授予县级以上人民政府卫生行政部门在履行监督检查职责时行使，疾控部门在此有“搭便车”之嫌。限于流调的主体是疾病预防控制部门，流调并不是卫生行政部门履行监督检查职责，疾控与卫生监督均是卫健委的下属部门，两者的职责也需要厘清。

（二）违反传染病防治法受罚的前提模糊不清

《传染病防治法》 第七十七条规定：“单位和个人违反本法规定，导致传染病传播、流行的，应当依法承担民事责任。”这一规定的疑点有三：一是，违反传染病防治法追责的应当是“行为说”还是“结果说”？二是，追责是否应当限定在“给他人人身、财产造成损害”的范围内？三是，应当依法承担的仅仅是民事责任吗？在法理上，规定予以处罚的有行为或者结果两种情形。依据我国刑法的规定，行为犯是指以法定的犯罪行为的完成作为犯罪既遂标准的犯罪，结果犯是指犯罪行为必须造成犯罪构成要件所预定的危害结果的犯罪。概括地说，行为犯是以行为的完成为标志，具有某种法定行为即可处罚，称为“行为说”；结果犯是行为导致出现某种法定后果才能处罚，称为“后果说”。在流调范围内的特殊性在于，被调查人并不一定能够最终确诊为患者，与被调查人具有“密接”的人也不一定确实感染疾病，不配合流调的行为也不一定出现给他人人身、财产造成损害的后果。上述三个“不一定”，实际上使得违反传染病防治法的行为难以被追究法律责任。疾病预防控制部门面对法律规定的“后果说”，深感“远水解不了近渴”。以哈尔滨市“1 传80+”为例，拒不配合流调的行为，使得更多的人“密接”、更多的人被隔离观察。这种客观上延长传播链的行为，已经扰乱了公共秩序，是应当受到处罚的。这就是说，感染某种疾病的人不具有可罚性，拒不配合流调的行为具有可罚性。法律是引导人们诚实守信的利器，如实提供情况是不可逾越的底线。在传染病防治管理范围内，只要有拒不提供真实情况的行为，无论是否造成严重的后果，都应当受到惩罚。造成严重后果，只是从重处罚的依据。

（三）立法对流行病学调查的规定操作性不强

现行的 《传染病防治法》 第十二条规定：“在中华人民共和国领域内的一切单位和个人，必须接受疾病预防控制机构、医疗机构有关传染病的调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施，如实提供有关情况。疾病预防控制机构、医疗机构不得泄露涉及个人隐私的有关信息、资料。”这作为流行病学调查的法律依据是充分的，但是对拒不配合调查的行为却缺少明确的制约手段。例如，在新冠病毒肺炎疫情调查中查行踪、查聚集、查密切接触者（简称“密接”）是必须刨根问底的重点，在调查聚餐行为时，必须报出所有共同聚餐人的姓名住址，甚至要求当事人回忆邻桌的是哪些人。有人提出，即便是在刑事诉讼过程中，犯罪嫌疑人都可以保持沉默，为什么“必须接受疾病预防控制机构、医疗机构有关传染病的调查，……如实提供有关情况”呢？我不想说就不可以吗？首先应当说明，我国刑事诉讼法并没有规定“沉默权”，只是规定“不得强迫任何人证实自己有罪”，新修订的《刑事诉讼法》 第一百一十八条规定：“犯罪嫌疑人对侦查人员的提问，应当如实回答。但是对与本案无关的问题，有拒绝回答的权利。”流调并不是要求当事人“自证其罪”，只是了解行踪与聚集状态，尽快阻断传播链。其次，流行病学调查与刑事诉讼不适用同一原则。有关传染病的调查是医学领域的专业调查，只是调查传染病流行的轨迹，不存在“定罪量刑”问题，但绝对不能允许撒谎或隐瞒真相。当事人如实回答与疾病控制有关的问题是对自己、对社会负责。其三，在疾病控制领域，患者是无辜的，阻断疫情传播刻不容缓。一个人不如实报告真相，会错失对一批人采取医学措施的时机，可能造成疫情的大规模传播。无论客观上存在什么情况，只要如实提供情况就应当得到肯定，反之则应当受到处罚。

《上海市传染病防治管理办法》 也规定：“涉及传染病疫情和疑似传染病疫情的单位和个人，应当接受并配合调查核实。”换句话说，疾控部门在调查核实疫情时，有关单位和个人应当配合，但如果出现拒不配合的局面，疾控部门应当如何作为却语焉不详。2020 年2 月7 日，上海市人大常委会通过的 《关于全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定》 第十一条规定：“个人有隐瞒病史、重点地区旅行史、与患者或疑似患者接触史、逃避隔离医学观察等行为，除依法严格追究相应法律责任外，有关部门还应当按照国家和本市规定，将其失信信息向本市公共信用信息平台归集，并依法采取惩戒措施。”这一规定明确拒不配合流调就是失信，必须予以制裁，但因为仅是上海市的地方法规，只在上海市的范围内有效。

显而易见，流调内容深度涉及个人隐私，法律法规赋予疾控机构开展流调的法律保障也亟待明确和加强。特别是，流调是针对各种情况人群的紧急调查任务，必须具有明确的工作“抓手”。据韩国媒体报道，5 月2 日和3 日，教师A 某曾两次前往梨泰院夜店，但A 某最初在接受防疫部门调查时，不仅自称无业，还隐瞒行程继续上课，最终除了A 某本人确诊，还造成6 名学生（5 名高中生和1 名中学生）、1 名家长和1 名同事被感染。⑦《韩国老师隐瞒夜店行程去上课：致21 人确诊》，人民网：http://korea.people.com.cn/n1/2020/0519/c431815-31714850.html，2021 年5 月11 日访问。诸如此类隐瞒行踪的情况在我国也有多次出现，“你曾经到过哪里”“和哪些人有过接触”的提问往往令被调查人不愿回答，但这又是必须尽快查清的关键问题。随着疫情防控常态化和散在偶发病例的随机出现，流调的工作量和难度都在增加。以查清某一位患者的行踪为例，本人能够如实陈述是最省时省力的，但如果被调查人不说实话或者编造谎言，流调工作的难度和工作量就会陡增。特别是无症状感染者因为自己身体并无不适，接受调查时往往很不耐烦。一旦传播链未被切断，就会出现感染人数的激增。“一个人坑一座城”的说法虽有片面之嫌，但也切中要害，作为立法就应当尽最大可能防止出现“一个人坑一座城”的局面。

三、强化流调工作法律支撑的制度设计

在新冠病毒肺炎疫情防控之初，钟南山院士曾明确表示：“我们CDC（中国疾病预防控制中心）的地位太低了，这是一个技术部门。CDC 的特殊地位没有得到足够的重视，要一级一级上报。它应该有一定的行政权。”⑧《疾控部门改革前兆？专家建议纳入公务员系统并赋予行政权》，第一财经：https://www.sohu.com/a/376550792_114986，2020年7 月5 日访问。学者彭辉、杨力提出，“建议明确传染病或突发事件中，疾控机构作为监测主体，以及及时提供最新掌握信息的法定义务和问责机构。”⑨彭辉、杨力：《突发公共事件，信息公开检讨，义务主体公开范围与责任体系》，载 《城市治理研究》 2020 年第2 期。笔者赞同“疾控机构作为监测主体”的观点，但如果将疾控部门定义为“问责机构”，就涉及到疾控部门是否具有行政权、处罚权的问题。笔者也注意到有公共政策学者建议“把中国疾控中心及地方疾控中心作为卫健委各级政府卫生行政管理机构的一部分，将其基础研究职能剥离，并入相关基础科研机构”的呼声。⑩蒋子文：《疾控中心成为政府机构，剥离基础研究职能》，澎湃新闻：https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6107602，2020年7 月5 日访问。考虑到将国家及地方疾控中心整体划入卫生行政管理机构的成本巨大，且不符合疾控中心的定位，笔者赞同宋华琳教授的如下观点：“问题的因应之道或许不在于 ‘行政化’，而在于明确疾控机构的事业单位法人地位，以立法授予疾控机构必要的外部职能，以自律规范推进疾控机构的自我规制，并明确疾控机构的可问责性。”11宋华琳：《疾病预防控制机构法律地位的反思与重构》，载 《探索与争鸣》 2020 年第4 期。建议以立法授权的方式，赋予疾控中心对外的行政执法权。具体的制度设计方案如下：

（一）明确对疾病预防控制机构的授权

根据中国疾病预防控制中心公布的信息，中国疾病预防控制中心职责之一是“开展传染病、慢性病、职业病、地方病、突发公共卫生事件和疑似预防接种异常反应监测及国民健康状况监测与评价，开展重大公共卫生问题的调查与危害风险评估；研究制定重大公共卫生问题的干预措施和国家免疫规划并组织实施；承担疾控信息系统建设、管理及大数据应用服务技术支持”。但是，这并不能证明流调工作的法律地位。其一，这一规定的依据是《中央编办关于国家卫生健康委所属事业单位机构编制的批复》（中央编办复字〔2018〕 90 号文件），只是表明内部的职责分工，不具有对外的法律效力；其二，中央编办复字〔2018〕 90 号文件并没有程序化地对外发布，公众并不知晓；其三，中国疾病预防控制中心是国家卫生健康委直属事业单位。未经授权不能执法。不难设想，如果有人说：“疾控中心的职责是监测疾病，凭什么监测我的行踪？”负责流调工作的同志就很难简单明了地说服对方。

笔者认为，《中华人民共和国传染病防治法》（修订草案征求意见稿）122020 年10 月2 日，国家卫生健康委根据全国人大常委会关于 《中华人民共和国传染病防治法》 修改工作部署，对传染病防治法进行了修改完善，研究形成 《中华人民共和国传染病防治法》（修订草案征求意见稿），向社会公开征求意见。（以下简称“新传法”）应当明确中国疾病预防控制中心是行使国家级疾病预防控制与相关公共事务管理职能的公益事业单位。在疾控中心具有管理与疾病预防控制相关公共事务职能的法律定位之下，赋予其对外具有行政权是顺理成章的。如果仅仅规定“疾控中心是由政府设立的实施国家级疾病预防控制与公共卫生技术管理和服务的公益事业单位”，容易导致疾控中心仅仅是对卫健委负责、从事“技术管理和服务”工作的误解。“行使与疾病预防控制相关公共事务职能”的提法显然包括“公共卫生技术管理和服务”，又突出强调了疾控中心是承担疾病预防控制职能、具有公共管理性质的公益事业单位。

这是因为，一般的医疗行为是民事性质的，而传染病防治行为具有应急性、医学性、行政性、涉众性特征。《传染病防治法》 必须廓清传染病防治与其他医疗行为的区别。例如，流行病学调查具有单方意志性，即流调是国家意志，流调不可能在与被调查人协商的基础上进行，被调查人必须无条件配合调查。为此，《传染病防治法》 必须规定传染病防治体现的是国家意志。建议“新传法”第七条修改为：“传染病防治是国家行为。国务院卫生健康主管部门牵头负责全国传染病防治及其监督管理工作。”相应地，在第九章附则中增加国家行为的含义解释：“国家行为是指运用国家自主权的行为，包括处理本国重大事务和涉及国与国之间关系的行为。国家行为是国家主权的体现，具有高度的政治性，与国家利益有直接的关系，不能对之提起诉讼。如果国家行为确有失当，可以通过全国人民代表大会及其常务委员会予以纠正。”这样规定，既明确了传染病防治的法律属性，又可以避免因为防治措施的实施出现大批行政诉讼，还明确了国家卫健委的职责。有的学者不认同“传染病防治是国家行为”的提法，但无论从人类发展史上与传染病的抗争，还是当今世界各国对防治传染病的决策看，传染病所造成的损失和防治传染病所投入的人财物力都远远高于战争。为有效控制疫情，各国大都采取局部或者全面的隔离措施，限制人员流动、经济运行按下暂停键、消费活动受限，导致国际需求链发生动摇。同时，不少国家还采取断航、关闭边境等措施。难道这些都不足以说明是国家行为吗？习近平同志说：“中央政治局常委会、中央政治局召开21 次会议研究决策，领导组织党政军民学、东西南北中大会战”“我们举全国之力实施规模空前的生命大救援”“第一时间向世界卫生组织、有关国家和地区组织主动通报疫情信息”13《习近平在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上的讲话》，载 《人民日报》 2020 年9 月9 日第1 版。等等，也充分证明了“传染病防治是国家行为”。

（二）明确疾控中心尊重事实、服从法律，具有独立性

我国现行的疫情报告制度实行“属地管理”原则。《传染病防治法》 第三十三条，规定疾控部门“接到甲类、乙类传染病疫情报告或者发现传染病暴发、流行时，应当立即报告当地卫生行政部门，由当地卫生行政部门立即报告当地人民政府，同时报告上级卫生行政部门和国务院卫生行政部门”。逐级审核上报的机制尽管能减少误报，但明显效率低下，且难以控制地方政府的瞒报、漏报，其中隐而不言的原因是疾控中心只是负责“技术管理和服务”的机构。我认为，中国疾控中心提出“以科研为依托，以人才为根本，以疾控为中心”的自我定位是正确的，《传染病防治法》 要为疾控中心撑腰，明确其尊重事实真相，只服从法律的独立性。建议 《传染病防治法》 增加如下内容：“疾病预防控制机构开展疾病预防控制工作，应当依循尊重事实、服从法律、客观独立、公开公正的原则，不受任何可能干扰其技术判断因素的影响，确保数据真实、完整、可靠，作出的判断不受其他组织或者人员的影响。”

（三）明确流行病学调查具有行政性

现行 《传染病防治法》 第五十四条的规定应当修改，建议 《传染病防治法》 明确规定：“县级以上人民政府卫生行政部门在履行流行病学调查、监督检查职责时，有权进入被调查、检查单位或者个人的传染病疫情发生现场调查取证，询问有关人员，查阅或者复制有关资料和采集样本。被调查、检查单位或者个人应当予以配合，不得拒绝、阻挠。必要时，调查、检查人员有权请求公安机关协助。”与一般行政行为相比较，流调是执行传染病防治管理法的政府行为，现场调查取证中的观察、询问、查阅、复制、取样、采集标本等行为必然深度涉及公民的隐私，如果没有法律的明确规定或授权，疾病控制部门是难以高效率开展工作的。当然，流调也必须依法而为，现行《传染病防治法》 第十二条第二款14原文是：卫生行政部门以及其他有关部门、疾病预防控制机构和医疗机构因违法实施行政管理或者预防、控制措施，侵犯单位和个人合法权益的，有关单位和个人可以依法申请行政复议或者提起诉讼。有关行政复议或者行政诉讼的内容还应当保留。

特别需要说明的是，流调行为具有单方意志性，不可能在与被调查人协商的基础上进行。即流调是国家意志，被调查人必须无条件配合调查。一般而言，被调查对象虽然害怕疾病的传染，但并不愿意被追根问底，回避或者不配合调查的可能性较大。如查问聚餐人员时，有人说“我们就是在一起吃饭，没有做坏事”。其实，流调并不涉及是否“做坏事”，只是必须清楚确切地掌握共同就餐的人员，以采取防控措施。据韩国媒体报道，由于夜店系娱乐场所，很多人不愿意透露自己的身份，甚至一些人在夜店等地登记时就使用了虚假信息。在已有的确诊者中，30%是无症状感染者，相关人士分析，在无法联系的3000 多人中，恐有相当一部分的人也是无症状感染者。15《紧急核查！1 人确诊，5500 多人关联，韩国总理恳请民众配合》，澎湃新闻：https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_7360048，2020 年7 月3 日访问。在某种意义上说，流调是与疾病的传播抢时间，任务紧迫，刻不容缓，在立法上应当给予更加强有力的支撑。尤其是被调查人觉得自己的行踪、与他人接触等信息属于隐私，不必要向他人透露，就可能使得流调陷入僵局。在立法时明确被调查人具有如实陈述和配合调查的义务并不是对人权的忽视，而是从根本上保障人权。如果立法时不明确被调查人具有如实陈述和配合调查的义务，流调就会流于形式。

目前，当公安机关协助开展流调时，行政行为的意志单方性就得到了较好体现。立法时做出“必要时，调查、检查人员有权请求公安机关协助”的规定，既可以体现行政执法的严肃性，也便于调查、检查人员操作。公安机关在协助疾控部门流调时，可以使用归集手机定位、现场支付、行踪轨迹、视频监控资料等多种手段，并通过手机警报、媒体呼吁相关人员主动接受调查，有利于提高调查的效能。据媒体报道称，由于确诊者郭某明、无症状感染者王某苓不配合流调工作，给追溯传染源、查清密切接触者带来极大困难，哈尔滨市公安机关已第一时间介入并开展立案调查。现经哈尔滨市疾控中心与公安侦查机关联手调查，王某苓的女儿曹某可能接触境外入哈人员所污染的环境致病，进而导致家庭成员集聚感染。16《哈尔滨确诊者感染源之谜揭开，患者不配合流调，警方立案》，北京日报客户端：https://xw.qq.com/cmsid/20200412A0AVQ 300，2020 年7 月5 日访问。

（四）规定接受流调如实陈述的义务及其后果

“新传法”第十一条规定：“中华人民共和国领域内的一切单位、团体和个人有责任和义务协助、支持和配合传染病防控工作。”相比较旧法有了明显进步，但还不够。建议进一步明确规定：“中华人民共和国领域内的一切单位、团体和个人有责任和义务接受医疗机构、疾病预防控制机构有关传染病的查询、检验、调查以及预防、控制、诊疗措施，并有检举、控告违反传染病防治管理法的权利。”理由是：“协助、支持和配合传染病防控工作”的提法比较模糊，作为义务性的规定应当进一步明晰，同时，也应当赋予相应的权利。

众所周知，行政行为是以国家强制力保障实施的，带有强制性，行政相对方必须服从并配合行政行为。否则，行政主体将予以制裁或强制执行。感染疾病或者与患者有过密切接触都是无辜的，但流调不是可以接受或者不接受的自由选项，配合流调是公民必须履行的法定的义务。建议《传染病防治法》 明确规定：“流调人员在调查开始前，应当向被调查人告知具有如实回答与疾病控制有关问题的义务，要求配合开展调查。被调查人拒绝配合调查或者隐瞒事实真相，足以影响调查工作进行的，列入失信人员名单，并对有关责任人员依法给予行政处分或者纪律处分；触犯《中华人民共和国治安管理处罚法》 的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这样规定的益处有四：第一，强化程序，明确流调人员首先向被调查人告知具有如实回答与疾病控制有关问题的义务；第二，明确罚则，规定拒绝配合调查或者隐瞒事实真相必受处罚，彰显了立法的严肃性；第三，明确足以影响流调工作进行的行为将受到处罚，避免了形成后果才予以处罚的不合理性：第四，明确不同处罚的尺度，体现以事实为依据，以法律为准绳的原则。

“新传法”第九十六条规定：“单位和个人违反本法规定，导致传染病传播、流行，给他人造成损害的，应当依法承担赔偿责任。情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这里“单位和个人”的表述有歧义，应当改为“单位或个人”。理由是：“和”的含义是“二者皆有”，如“A 和B”；“或”的含义是“有一即是”，如“A 或B”。如果某人有违反传染病防治法的行为，受罚时其辩称，法律规定是“单位和个人违反本法规定”，我只是个人违法，故不应当受罚，就会导致“法无明文规定不为罪”的结果。