个人信息的检察公益诉讼保护路径研究*

邵 俊

一、引言

当下数据技术日新月异，区块链、云计算等已进入民用领域，个人信息的巨大价值已成几何倍数增长。但随之而来，算法霸权下个人信息资源的争夺战，遵循网络时代丛林法则已经全面展开。随着移动互联网和人工智能的迅猛发展，个人信息的流通已进入大数据时代，传统的保护模式受到强烈冲击，需要重新进行利益平衡和权责规制。

2020 年全国人大正式通过了《中华人民共和国民法典》，我国迎来“民法典时代”，民法典专章规定“隐私权和个人信息保护”。在民法典时代，社会发展对于个人信息保护提出更高质量的要求。社会广泛关注的《中华人民共和国个人信息保护法》于2021 年8 月2 日正式通过，由此可见，国家将个人信息保护置于国家法治发展的重要战略地位，着力构建多维度的法律责任体系，力求加大个人信息保护力度。

目前，侵犯个人信息的黑灰产犯罪，和因个人信息被不当收集、滥用、泄露所发生的侵害公民人身、财产安全的案件，已对网络秩序乃至于社会公共安全构成严峻威胁。其中原因在于侵犯个人信息的违法犯罪成本低、相关职能部门监管职责履行不力、个体寻求司法救济难度大。为了实现对个人信息的高质量保护，各界都在呼吁通过公益诉讼强化对个人信息的保护。2018 年，张军检察长在第五届世界互联网大会上提出“探索个人信息保护领域的民事、行政、公益诉讼检察工作，促进个人信息的全方位司法保护”。

公益诉讼最早可以追溯至罗马法，是一种与私益诉讼相对的诉讼形态。在我国，公益诉讼是法定主体依法对侵犯社会公共利益的行为提起的现代型诉讼。公益诉讼的制度根基就是保护国家利益和社会公共利益。个人信息的公共利益性质是将个人信息纳入检察公益诉讼保护范畴的正当性依据和法律适用条件。

我国现代公益诉讼的制度设计雏形最早出现在2012 年修订的《民事诉讼法》，彼时只是提供了制度框架。①2012 年《民事诉讼法》第15 条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”随后，2014 年，党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015 年，为加强对国家利益和社会公共利益的保护，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议决定授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展公益诉讼试点。随着改革试点的深入推进，公益诉讼制度日趋完善。2017 年，《民事诉讼法》和《行政诉讼法》相继修订，为检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼提供直接的法律依据。实践中，刑事附带民事公益诉讼案件也在不断增多，成为检察公益诉讼的独立种类。

但与此同时，检察公益诉讼制度的发展也伴随着诸多的争议，制度规范仍然粗疏，有相当大的提升空间。2019 年，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出“拓展公益诉讼案件范围”，为检察公益诉讼制度发展提供了方向引导。为了响应国家保护公共利益的现实需求和坚定决心，检察公益诉讼制度的适用范围不再局限于生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、消费者合法权益等传统领域，因时制宜，逐步向未成年人保护、英雄烈士名誉权保护、个人信息保护等新的领域开放。

在当下，检察公益诉讼更需要应时而动。最高人民检察院2020 年9 月出台《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》，明确将个人信息保护纳入检察公益诉讼工作重点。2021 年4 月22 日，最高人民检察院发布了一批检察机关个人信息保护公益诉讼典型案例。这些典型案例反映了检察公益诉讼给个人信息保护提供了新的治理思路。2021 年6 月29 日，最高人民检察院正式公布了《人民检察院公益诉讼办案规则》（下文简称《公益诉讼规则》，为公益诉讼制度整体运行提供支撑。）本文将以此为契机，论证个人信息的检察公益诉讼保护现实必要性，对检察公益诉讼的三种类型进行梳理，就立法、管辖、诉讼方式选择、公益诉讼调查权等问题提出具体建议。

二、个人信息的检察公益诉讼保护现实必要性

（一）民法典时代个人信息的独特权利属性

2020 年通过的《民法典》是新中国成立以来第一部以“法典”命名的法律，具有权威性、基础性、集成性和系统性的特质，在中国特色社会主义法律体系中将发挥重要作用。《民法典》正式将“隐私权”和“个人信息”并立，规定在第四编第六章之中，第1034 条对个人信息做了基本定义。②《民法典》第1034 条规定：“个人信息是以电子或者其他方式记录的能够单独或者与其他信息结合识别特定自然人的各种信息，包括自然人的姓名、出生日期、身份证件号码、生物识别信息、住址、电话号码、电子邮箱、健康信息、行踪信息等。”之所以将“隐私权”和“个人信息”并立，这是因为两者存在密切联系：权利主体都限于自然人；权利价值都体现了个人对其私人生活的自主决定；权利客体上存在交叉；侵害后果上具有竞合性。但是，个人信息相较于隐私权，在权利属性、权利客体、权利内容和保护方式上具有鲜明的特征。

根据目前的立法体例，个人信息展现出了独特的权利属性。首先，个人信息是指“与特定个人相关联的、反映个体特征的具有可识别性的符号系统”，有观点认为个人信息权更多地涉及人格，故只要承认个人信息权是一种民事权利，个人信息权应视为一种人格权。③参见王利明：《论个人信息权的法律保护——以个人信息权与隐私权的界分为中心》，载《现代法学》2013 年第4 期。《个人信息保护法》第4条对于个人信息的定义与民法典一致，亦是凸显了个人信息与单一自然人的紧密联系。其次，法律还未正式给予“个人信息”完全的权利定义，这是因为区别于立法对“隐私权”倾向于给予绝对保护，个人信息由于“所具有的人格自由和人格尊严价值、商业价值和公共管理等多重价值，所以对其保护与利用的利益再衡量必然成为个人信息保护法在理论上的起点和基础”，④张新宝：《从隐私到个人信息：利益再衡的理论与制度安排》，载《中国法学》2015 年第3 期。这就意味着并非所有的“个人信息”都需要予以完全的保护，需要为其建立层级化的权利保护体系。最后，个人信息虽未完全成为一项民事权利，但是已成为国家需要着力保护的稳定法益。《民法典》颁布之前，为打击侵犯公民个人信息安全的犯罪，刑事立法一直做着持续努力，从《刑法修正案（七）》第7 条规定了出售、非法提供公民个人信息罪和非法获取公民个人信息罪，直至《刑法修正案（九）》对前述法条予以修订，合并为侵犯公民个人信息罪。在民法典时代，法律明确树立“自然人的个人信息受法律保护”的基本精神。随着个人信息的财产价值不断攀升，权利人不仅可以被动防御侵权行为，还可以主动主张个人信息的权利。相应的，国家不能仅仅停留在对侵犯个人信息的事后救济，在出现社会难以容忍的风险时即可采取预防治理措施。

（二）个人信息的公共利益性质

在传统观念中，侵犯公民个人信息只是导致公民个人私益的损害，社会公众的利益并未因此直接受损。但事实是，在大数据时代，个人信息呈现出越来越明显的公益性质。首先，国家机关、企业等责任主体收集个人信息时，不再仅仅局限于特定的某个人，范围已扩大至不特定的多数人。个人信息一旦泄露或者直接用于违法犯罪行为，那就不仅是对公民个人的人身财产安全构成威胁，更是对社会秩序的破坏。其次，侵犯个人信息的案件遍布各个领域和行业，实践表明侵犯公民个人信息已然成为其他各类违法犯罪行为的上游行为，个人信息的泄露和滥用会给公民的人身、财产安全带来巨大风险。最后，个人信息的集合形成的“大数据”，依靠最新的信息技术手段，展现了广阔的应用前景，最直接的就是可以用于描绘一个地区乃至于国家的日常运行状态。可以说，个人信息已变成了重要的国家战略资源，与国家安全密切联系，更别说这些个人信息中本身就带有很多敏感信息，例如基因信息、银行账号和工作信息等。⑤参见李蕾：《涉公民个人信息公益诉讼检察的几点浅见》，载《检察日报》2021 年5 月6 日，第7 版。为了维护国家安全，国家机关也会主动收集个人信息。出于规范公权力运行和维护公共利益的考虑，国家需要对个人信息的收集、存储、传输、分析等进行必要的限制。

我国《民事诉讼法》第55 条⑥《民事诉讼法》第55 条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”和《行政诉讼法》第25 条⑦《行政诉讼法》第25 条规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”，规定了检察公益诉讼的范围，均以“等”字结尾。实践中，公益诉讼正在向“等”外领域稳步有序地推进和扩展。在我国法律规范层面，公共利益具有广泛外延，从宪法、法律到法规都有大量的运用。“公共利益”一般都是抽象的，与“司法公正”“司法公开”等法律基本概念类似，有待法律适用过程中予以推定。同时，“公共利益”具有填补法律空白的功能。2018年通过的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《公益诉讼司法解释》）在2020 年进行了修订，其中最大的变化就是公益诉讼的适用范畴有了更多的明确列举，在原先的“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护及国有土地使用权出让”领域，增加了英雄烈士的人格名誉保护。由于个人信息在大数据时代具有了鲜明的公共利益的性质，因此国家理应进一步扩大公益诉讼范围和权力。

（三）个人信息保护的特殊要求

相比于其他民事权利，现今的个人信息保护有着特殊要求。

其一，个人信息更加强调预防性保护，而如名誉权、隐私权等传统民事权利则更侧重于事后救济性保护。个人信息之所以更需要预防性保护，其目的在于更好地平衡信息主体和信息控制者之间的利益，尤其是弥补信息主体在信息时代的“弱势地位”，但又不至于消减信息控制者进行“个人信息”再利用，进而推动社会生产力的发展。

其二，个人信息的保护方式需要强调公法和私法路径并重。一方面，民法典规范社会生活和经济生活中最普通、最基础的社会关系和经济关系，创设并维护各种基本权益，同时也划定了刑事司法对法益保护的范围和人权保障的边界。民法典蕴含的民权至上的精神，也促使刑事司法活动向着人道化、人本化、人文化的方向不断发展。另一方面，当民法典对各种社会关系不能及时调整，对基本权益不能有效保障时，刑事司法、行政司法则及时跟进，通过惩罚和救济，充分全面保护法益，修复受损的社会关系。可以说，民法是划定了社会关系的第一规范，刑事司法是对不服从甚至于破坏第一规范的行为科处刑罚的二次规范，行政司法则是监督特定领域国家机关的职权运行。因此，民法具有基础性，刑事司法与行政司法都具有保障性，三者在实施和运行过程中相互渗透、互动融合，共同实现法益保护、人权保障的价值追求。

对于个人信息而言，私法保护以权利保护为中心，公法保护以权力制约为中心。单一的治理手段已经无法满足个人信息的高质量保护需求：单纯的民事私法救济对于提高侵犯个人信息的违法犯罪成本作用不大，震慑力不足，且存在滞后性；刑事法的谦抑性原则对国家介入保护公民个人信息提出了更高准入标准；行政机关多职能部门存在治理效果分散问题。随着信息技术的迅猛发展，民事法律、刑事法律和行政法律提供的保护手段自有的局限性更为凸显。个人信息只有在私法与公法良性互动、渗透融合的法治环境下才能得到有效保护。

质言之，检察公益诉讼非常契合个人信息权利保护的特殊要求。其一，检察公益诉讼可以有效地整合社会资源，对个人信息形成全方位的保护屏障，“由于侵害个人信息行为造成单个权利人的损害通常不够显著或者损失不容易计算，会有很多被侵权人不愿意提起诉讼”，⑧杨立新：《私法保护个人信息存在的问题及对策》，载《社会科学战线》2021 年第1 期。个人信息救济的这种典型现象可能导致形成个人信息的“公地悲剧”。检察机关作为宪法赋权的“法律监督机关”无疑也是公共利益的代表，可以很快地履行个人信息保护的“守夜人”职责，有效预防“公地悲剧”的出现。《个人信息保护法》第70 条将公益诉讼作为个人信息保护的重要路径：“个人信息处理者违反本法规定处理个人信息，侵害众多个人的权益的，人民检察院、法律规定的消费者组织和由国家网信部门确定的组织可以依法向人民法院提起诉讼。”

其三，当下“个人信息收集的非直接性和再次利用的聚合性以及不当收集、使用个人信息等非法行为的公共利益危害性”，导致了公民个人难以对自己的个人信息享有绝对的支配权，⑨参见洪浩、赵祖斌：《个人信息保护中检察公益诉权配置的根据》，载《内蒙古社会科学》2020 年第6 期。对于侵犯个人信息的情形难以及时知晓。由此，个人信息保护的应然状态是个人、社会公共组织和国家协同发力，共同保护。公益诉讼制度从这个角度拥有广阔的应用空间。一方面，公益诉讼与私益诉讼可以并行不悖，协同进行。在公民个人信息保护领域，公益诉讼并非唯一渠道，并不排斥私益诉讼。以公共利益为衡量标准，检察机关会重点关注侵害众多或不特定公民个人信息的行为，单纯个案仍然可以通过民事侵权诉讼进行维权。另一方面，检察机关享有法律监督职权，在启动公益诉讼时，既可以对侵犯个人信息的责任主体进行法律震慑，也可以监督负有保护个人信息的行政职能部门依法积极履行监管职责。

三、公益诉讼保护个人信息的三种路径

在我国，公益诉讼制度虽然非常“年轻”，但是其地位和作用越发凸显，社会关注度也直线上升。目前，公益诉讼保护个人信息形成了三种主要路径，即行政公益诉讼、民事公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼。三种路径各具特点，各有所长，为更好全面发挥保护个人信息的作用，有必要作分类梳理。

（一）行政公益诉讼

行政公益诉讼制度是检察机关代表国家行使法律监督权，对行政机关的违法行为或不作为进行监督，提出检察建议及提起公益诉讼的制度。区别于民事公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼，行政公益诉讼有以下特点。

第一，诉讼参与主体单一。行政公益诉讼的起诉主体仅限定为检察机关，这种由检察机关独自作为起诉主体的制度设计乃是基于我国法律制度特点的一次创新尝试。在诉讼原理层面，行政公益诉讼拓展了检察机关法律监督职能，是对检察权、行政权和审判权之间权力运行关系的革新。检察机关依靠司法审判程序，来实现法律监督，纠正行政违法行为。未来为强化对行政权进行有效监督，应当进一步促进行政公益诉讼类型化发展。行政公益诉讼的被告是负有监管职责的行政机关或部门。

第二，检察建议起到了显著的诉前分流作用。2020 年1 至6 月，全国检察机关共开展公益诉讼诉前程序47144 件，提起公益诉讼2265 件。在诉前程序中，发出民事公告4607 件，占诉前程序案件总数的9.8%；提出行政诉前检察建议42537 件，占90.2%。⑩《2020 年1 至6 月全国检察机关主要办案数据》，载最高人民检察院官网，https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202007/t20200720_473301.shtml#1。由此可见，诉前程序争议解决是检察公益诉讼的突出特点。与之匹配，检察建议已成为行政公益诉讼的标签。《行政诉讼法》第25 条规定检察机关在公益诉讼中有权对行政机关提出检察建议，这使得提出检察建议成为行政公益诉讼中的一项独立程序。虽然《行政诉讼法》第25 条并未明确将提起检察建议作为向法院提起行政公益诉讼的前置条件，但是《公益诉讼司法解释》第21 条和司法实践都强调在正式提起诉讼前，检察机关应当向行政机关提出检察建议。行政公益诉讼先由检察机关在诉前程序中发出检察建议，督促行政机关依法履职，而后以提起诉讼作为最终救济手段，这种制度设计被事实证明效果显著，大大提升了司法效率，有利于发挥行政机关的专业优势和检察机关的监督效力。

第三，行政公益诉讼的启动标准较一般行政诉讼更高。在一般行政诉讼中，只要证明存在违法行政行为，对相对人的合法权益造成侵害，即可启动诉讼程序。诉讼行为相对人是否真正受到损害以及损害大小并不是立案审查的要点。与之不同，行政公益诉讼的起诉条件更为严苛，行政公益诉讼的提起以公共利益受损为前提。《公益诉讼司法解释》第22 条规定检察机关提起行政公益诉讼时，需要提交“被告违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料”。

行政公益诉讼的上述特点集中反映了其特殊的诉讼目的，即督促行政机关正确履行职责。换言之，行政公益诉讼的核心价值在于对损害社会公共利益的行政不法行为作出否定和纠正，实现由行政机关继续履行行政管理职能，或通过纠正行政执法方式，进而达到社会治理的效果。

根据《民法典》《数据安全法》等相关法律规定，行政机构一方面承担着保护公民个人信息安全的职责，另一方面在履职过程中也会直接接触乃至于主动收集公民的个人信息。⑪《民法典》第1039 条规定：“国家机关、承担行政职能的法定机构及其工作人员对于履行职责过程中知悉的自然人的隐私和个人信息，应当予以保密，不得泄露或者向他人非法提供。”《数据安全法》第38 条规定：“国家机关为履行法定职责的需要收集、使用数据，应当在其履行法定职责的范围内依照法律、行政法规规定的条件和程序进行；对在履行职责中知悉的个人隐私、个人信息、商业秘密、保密商务信息等数据应当依法予以保密，不得泄露或者非法向他人提供。”行政公益诉讼对于保护个人信息的作用是补充性、间接性的，即有效督促相关行政机构依法妥善履职，推动国家治理体系和治理能力现代化，从而实现个人信息的高质量保护。

（二）民事公益诉讼

2017 年修订的《民事诉讼法》第55 条正式设置了民事公益诉讼制度，明确对“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”可以提起公益诉讼。为此《消费者权益保护法》第47 条、《环境保护法》第58 条也作出了立法呼应。此前，最高人民法院还于2014 年发布了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。除此之外，《英烈保护法》第25 条和《未成年人保护法》第106 条为民事公益诉讼拓展了新领域。《个人信息保护法》第70 条也将大规模侵犯个人信息行为纳入民事公益诉讼适用范围。

区别于行政公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼，民事公益诉讼有以下特点。第一，民事公益诉讼的起诉主体采用“二元”模式，包括检察机关和社会组织。也就是说，检察机关只是起诉主体之一，并且在起诉主体顺位上，社会组织优于检察机关。对于社会组织提起的公益诉讼，检察机关应“支持起诉”。公民无权提起民事公益诉讼，这应该是出于赋予公民提起公益诉讼的主体资格或将带来滥诉的风险考量。第二，检察机关提起民事公益诉讼前需进行公告程序。根据《公益诉讼司法解释》第13 条规定，公告期为30 日，这样可以保障社会组织起诉主体的优先顺位，提升社会组织提起诉讼的积极性。第三，民事公益诉讼的法律效果不同。由于民事公益诉讼、行政公益诉讼的被诉对象不同、诉讼请求也存在差异，因此两类诉讼产生的法律效果不尽一致。民事公益诉讼可以要求由侵权人直接承担侵权责任，包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉、消除影响、恢复名誉。其中，赔偿责任除了损害性赔偿之外，还可以主张惩罚性赔偿。

上述特点集中反映了民事公益诉讼的功能，即直接让侵权人承担损害修复责任，以此迅速恢复被损害的社会公共利益。民事公益诉讼某种程度可以视之为对公共利益的特殊私法保护方式。对于保护个人信息而言，民事公益诉讼的作用是直接性的。在移动互联网时代，企业获取个人信息的成本实际上在大幅降低，这就意味着侵犯个人信息的违法犯罪成本相应减小。行政公益诉讼督促行政职能部门加强监督，间接提升违法犯罪成本；民事公益诉讼直接要求侵权人修复公共利益，具有鲜明的民事诉讼特征，法律治理效果更为直接。

当然，为了更好发挥民事公益诉讼保护个人信息的作用，可以提升检察机关的起诉资格顺位。目前，民事公益诉讼起诉主体“二元”模式，更接近于是一种诉讼资格的法律配置，而非起诉权的法律设定。实践中，在检察机关提起诉讼后，有的社会组织还要求由其起诉，要求检察机关向其移送证据，这种现象并不利于民事公益诉讼的功能实现。因此，鉴于检察机关的法律监督能力和资源优势，在检察机关与社会组织的起诉顺位问题上，两者的起诉资格至少应当是持平的。

（三）刑事附带民事公益诉讼

《公益诉讼司法解释》第20 条正式规定了刑事附带民事公益诉讼。相比于民事公益诉讼和行政公益诉讼，刑事附带民事公益诉讼发展时间更短，规范性依据少，虽然存在更多争议，但是目前实践中刑事附带民事公益诉讼案件占比却是最高的。

刑事附带民事公益诉讼具有以下特点：第一，提起刑事附带民事公益诉讼的主体只能是检察机关。将检察机关作为刑事附带民事公益诉讼的唯一起诉主体，是基于全面衡量诉讼规范、诉讼能力、刑事附带民事公益诉讼的诉讼效率和效果等多重因素的结果。但是刑事附带民事公益诉讼的被告不一定是刑事诉讼被告人，可结合个案情况具体明确侵权人。第二，提起刑事附带民事公益诉讼的条件特定。刑事附带民事公益诉讼是一种特殊类型的刑事附带民事诉讼，只有在“破坏生态环境和资源保护，食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉”时才可以一并提起。第三，刑事附带民事公益诉讼和刑事诉讼具有不可分性，两者必须是由同一法院管辖，并由同一审判组织审理。第四，检察机关“可以”提出，而不是必须提出，检察机关提起刑事附带民事公益诉讼时享有公共利益的起诉裁量权。第五，刑事附带民事公益诉讼兼具刑事诉讼和民事公益诉讼之特性。例如，根据2019 年《最高人民法院、最高人民检察院关于人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼应否履行诉前公告程序问题的批复》，检察机关提起刑事附带民事公益诉讼，也应进行公告程序。

刑事附带民事公益诉讼作为一种新兴的公益诉讼类型，具有两方面的突出功能。一方面，在相当多的案件中刑事责任与民事责任具有明显的事实关联性和法律适用竞合性，例如破坏生态环境、食药领域侵害众多消费者权益，乃至于个人信息领域侵犯信息所有人权益的案件，一般同时构成民事侵权和刑事犯罪。例如，2015 年启动公益诉讼试点以来办理的民事检察公益诉讼案件中绝大多数都是已追究过刑事责任。⑫参见刘艺：《刑事附带民事公益诉讼的协同问题研究》，载《中国刑事法杂志》第2019 年第5 期。刑事附带民事公益诉讼能够确保同一案件两种责任互不冲突，保证刑事、民事裁判的协调统一性，保障了程序之间的协同运行。此外，刑事附带民事公益诉讼在充分地惩罚犯罪和预防犯罪的同时，大大提升了司法效率，节约了司法资源。可以说，刑事附带民事公益诉讼有助于让公共利益保护的方式更加多元化，加强对公共利益的保护力度。

另一方面，刑事附带民事公益诉讼承载着超越一般附带民事诉讼，保护公共利益的独立价值。有观点认为，民事公益诉讼和刑事诉讼、附带民事诉讼存在目的竞合，但是附带民事诉讼和民事公益诉讼的标的存在明显不同，由检察机关提起附带民事公益诉讼，属于主体不适格，因此主张没有必要单独设置刑事附带民事公益诉讼。⑬参见程龙：《刑事附带民事公益诉讼之否定》，载《北方法学》2018 年第6期。但是，这种观点没有认识到刑事附带民事公益诉讼在本质上属于一种民事公益诉讼，是民事公益诉讼和刑事诉讼相结合的产物，具有独立性。⑭周新：《刑事附带民事公益诉讼研究》，载《中国刑事法杂志》2021 年第3 期。例如，现行附带民事诉讼的赔偿范围仍限于直接的物质损失，而公益诉讼是对公共利益的救济，刑事附带民事公益诉讼能够主张间接的损害赔偿；又如刑事附带民事公益诉讼主张侵权人承担的法律责任不局限于一般附带民事诉讼的损害赔偿，理论上还可以主张排除妨碍、消除危险、消除影响、恢复原状等。

对于个人信息保护而言，刑事附带民事公益诉讼亦能够发挥节约司法资源、提升办案质量、惩戒修复并举等优势。首先，刑事附带民事公益诉讼的调查取证可以依托刑事公诉进行，更为便捷。其次，刑事附带民事公益诉讼一方面可以依靠刑事诉讼，发挥刑法威慑力，另一方面可以要求侵权人直接承担填补社会公共利益的民事责任，两相合宜，实现综合治理，全面提升保护力度。最后，从目前发展来看，刑事附带民事公益诉讼的诉讼请求相较一般的刑事附带民事诉讼更为多样，甚至可以探索提出惩罚性赔偿等诉讼请求。

四、检察公益诉讼保护路径的优化

个人信息保护目前属于检察公益诉讼新领域，依然面临诸多困难。例如，检察机关对侵犯个人信息案件提起公益诉讼的立案标准、起诉条件、诉讼请求等规范内容尚存大量空白，在司法实践中易引发分歧；又如，个人信息侵权违法行为多数与互联网、大数据、人工智能等高新技术相关联，呈现“跨区划、匿名化、涉众型、全链条”等特征，检察机关在发现、收集、固定、研判、鉴定相关电子证据的调查核实手段上仍有不足；⑮参见张璁：《借力公益诉讼 保护个人信息》，载《人民日报》2021 年5 月13 日，第5 版。再如，各类检察公益诉讼的管辖规定并不一致，管辖难题增加了地方检察机关适用公益诉讼的难度，降低了适用率。这些问题都有待检察机关持续探索，予以逐步解决。

（一）加强公益诉讼法律供给

我国公益诉讼制度的法律依据包括《民事诉讼法》《行政诉讼法》《消费者权益保护法》《环境保护法》《英雄烈士保护法》《未成年人保护法》等，此外还有最高人民法院印发的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，和最高人民法院、最高人民检察院印发的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等司法解释。

但是，检察公益诉讼制度作为一项新制度，法律供给仍然严重不足，“诉前程序立法空白，导致实践中存在诸如检察机关在公益诉讼中的法律地位不明、公益诉讼具体法律适用存在争议、调查取证保障不足、诉前程序操作不统一等问题”。⑯高杰：《检察公益诉讼制度若干问题思考》，载《法治研究》2021 年第1 期。

为此，应当着力加强公益诉讼的法律供给，立法应注意几个方面问题。第一，为健全我国的公益诉讼制度，有必要考虑为公益诉讼制度单独立法，将目前的实践经验和散见于各部法律、司法解释中的规定整合起来。立法体例上，可以构建独立于《民事诉讼法》和《行政诉讼法》之外的《公益诉讼法》。⑰参见谢鹏程：《论法律监督与公益代表——兼论检察机关在公益诉讼中的主体地位》，载《国家检察官学院学报》2021 年第1期。第二，未来立法乃至于制定《公益诉讼法》应当对公益诉讼进行细分。各类公益诉讼的目的存在差异，有的只是追求恢复和维护公共利益，有的还包括追求监督保障公权力的规范运行。立法需要以此为基点进行程序设计，反映不同类型公益诉讼的需求和功能。第三，立法既要吸收已有三大诉讼法的诉讼概念，又要根据公益诉讼的特点，尤其是检察机关在公益诉讼中的特殊职权，创制新的诉讼概念。例如，《公益诉讼司法解释》回避使用“抗诉”概念，以及创设使用“公益诉讼起诉人”，值得深入思考。第四，《个人信息保护法》专门设计了公益诉讼条款，充分彰显了公益诉讼对于个人信息保护的重要价值。但仅仅单靠这一条文，内容太少，建议单列出来，因为检察机关代表国家来提起公益诉讼，这不单单是一个法律责任问题。⑱参见张新宝：《优化职能，推动“四大检察”创新发展》，载《检察日报》2020 年11 月11 日，第2 版。

（二）统一规范管辖问题

目前，公益诉讼制度的管辖存在两个突出问题。

一是三类检察公益诉讼的级别管辖规定不一致。刑事附带民事公益诉讼由审理刑事案件的人民法院管辖；民事公益诉讼由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖；行政公益诉讼则由被诉行政机关所在地基层人民法院管辖。

从级别管辖的功能角度分析，由基层法院管辖和由中级人民法院管辖两种设定各有优势。由基层法院管辖一审检察公益诉讼案件，能够充分发挥基层检察机关在检察官数量及基层办案经验方面的优势，有利于收集一手的公益诉讼案件线索，同时也能有效激发基层检察机关的办案积极性。由中级法院管辖一审检察公益诉讼案件，可以更好地照顾到社会公共利益损害往往具有地域性的特征，由地市级法院一审管辖，可以更准确地评估社会公共利益损害情况。此外，在改革初期，由中级法院一审管辖有助于在办案规范尚不完备的情况，加强办案指导。但是，从长远来看，提高级别管辖不符合诉讼经济原则，不利于最大限度推广公益诉讼的价值。因此，除了刑事附带民事公益诉讼，需要和刑事诉讼管辖一致以外，民事公益诉讼和行政公益诉讼原则上都应当统一由基层法院管辖。有重大影响的公益诉讼案件，才由中级以上法院管辖。

二是检察公益诉讼存在跨区域管辖难题。跨辖区管辖问题常见于环境公益诉讼案件。《公益诉讼规则》主要是通过一体化工作机制和指定管辖来解决这个问题。为实现跨行政区划集中管辖，克服司法地方化、碎片化，对生态环境进行区域性、系统性的保护，江苏进行了环境资源审判“9+1”机制改革，即以9 个生态功能区为根据，指定基层人民法院设立环境资源法庭，管辖辖区内的一审案件，再指定南京环境资源法庭管辖二审案件。⑲参见《江苏首创“9+1”环境资源审判机制保护长江生态》，载中共江苏省委新闻网，http://www.zgjssw.gov.cn/yaowen/202008/t20200830_6783930.shtml。集中指定管辖是一种高效配置司法资源的改革路径，为解决检察公益诉讼案件跨区域管辖难题提供了基本思路。如果说环境公益诉讼案件的跨区性还受到地理位置的限制，那么个人信息公益诉讼案件的跨区特性将更加明显。原理上只要有网络宽带连接，就有侵犯个人信息的违法犯罪条件，更毋庸说移动网络的普及。为有效解决管辖难题，避免“九龙治水”，应考虑在全国范围内，根据侵犯个人信息案件的地域分布形态、人员构成、社会利益损害大小等因素，划定管辖范围，进一步探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，依托设置跨行政区划检察机关，对个人信息公益诉讼管辖作出妥善安排。

（三）理顺三类公益诉讼的并立和衔接关系

在大数据时代，侵犯公民个人信息行为频发，对人民群众合法权益和社会公共利益造成了巨大风险。并且此类案件类型多变，涉及行业广泛，牵涉主体众多，可能同时涉及民事责任、行政责任和刑事责任。这些特点使得个人信息公益诉讼案件更为复杂，加大了保护难度。前文已对三类公益诉讼保护个人信息的路径作出梳理，三者各具特点和优势。为更好发挥公益诉讼的功能，需要理顺三类公益诉讼的并立和衔接关系。

一方面，检察机关对个人信息案件提起公益诉讼，根据案情有针对性地选择诉讼类型。⑳参见姜明安：《检察机关提起公益诉讼应慎重选择诉讼类型》，载《检察日报》2017 年2 月22 日，第3 版。如果案件存在仅有公民、法人或者其他组织侵犯个人信息，对社会公共利益构成损害，不存在履行个人信息保护职责的部门和国家网信部门确定的组织，或者行政部门和社会组织职能不明确的，检察机关应选择提起民事公益诉讼，要求侵权人直接承担法律责任。如果存在履行个人信息保护职责的部门不作为或者违法作为，损害了社会公共利益的，检察机关应提出检察建议和提起行政公益诉讼，监督行政职能部门依法妥善履行保护个人信息的职责。如果检察机关在追诉侵犯个人信息犯罪时，认为有必要追究民事侵权责任，尤其是侵权人和被告人不一致时，可以选择提起刑事附带民事公益诉讼。

另一方面，个人信息案件可能存在交叉现象，即可能同时存在民事公益侵权、行政违法、刑事犯罪问题。那么，个人信息公益诉讼类型可能并行适用，刑事附带民事公益诉讼就是一种典型的交叉适用类型。实践中有检察机关对侵犯公民个人信息违法犯罪采用“一案三查”模式，21参见《广东省广宁县人民检察院诉谭某某等人侵犯公民个人信息刑事附带民事公益诉讼案》，收录于2021 年4 月22 日最高人民检察院发布的检察机关个人信息保护公益诉讼典型案例。对刑事案件犯罪情节、民事公益诉讼案件侵权情形和行政机关及有关运营主体监管履职情况进行全面调查，以便发挥公益诉讼的综合治理优势，实现良好的社会治理成效。

（四）强化检察公益诉讼调查核实权

《公益诉讼司法解释》第6 条规定了检察机关在办理公益诉讼案件时可以行使调查核实权，有关行政机关以及其他组织、公民有配合义务。22《公益诉讼司法解释》第6 条规定：“人民检察院办理公益诉讼案件，可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料；有关行政机关以及其他组织、公民应当配合；需要采取证据保全措施的，依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理。”《公益诉讼规则》第35 条对检察公益诉讼调查核实权的具体内容作了详细规定，并作出明确限制，检察机关调查核实“不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施”。但是，检察公益诉讼调查核实权目前仍然缺乏刚性。个人信息案件专业性强，调查取证可能面临多重壁垒。因此，仅仅原则性地设定有关行政机关以及其他组织、公民的配合义务，调查核实权也缺乏配套规范，很难保障调查核实工作的顺利进行。这也是刑事附带民事公益诉讼制度起步晚但发展快的原因，说明调查核实工作存在难处，需要依靠刑事公诉加以补强。

调查核实工作是公益诉讼的基础性工作，决定了公益诉讼的实际效果。为了更好发挥检察公益诉讼保护个人信息的作用，可以从以下几个方面强化检察公益诉讼调查核实权。

第一，检察公益诉讼调查核实权不应囿于传统的取证手段，而要积极拓展非强制性手段。试点期间的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》和现行的《公益诉讼规则》中关于调查核实权的基本框架和精神，与现行《人民检察院刑事诉讼规则》中的调查核实权规定相一致。23《人民检察院刑事诉讼规则》第169 条规定：“进行调查核实，可以采取询问、查询、勘验、检查、鉴定、调取证据材料等不限制被调查对象人身、财产权利的措施。不得对被调查对象采取强制措施，不得查封、扣押、冻结被调查对象的财产，不得采取技术侦查措施。”赋予检察公益诉讼调查取证查封、扣押、冻结财产，乃至于采取强制性措施、技术侦查措施的权力，有违背比例原则之嫌。但检察机关不能因此在调查核实工作上就止步不前，可以积极行使非强制性手段，除了传统的“询问、查询、勘验、检查、鉴定、调取证据材料”等手段，还可以开拓思路，依照《民事诉讼法》《行政诉讼法》规定对证据进行及时保全。《公益诉讼规则》第36 条重点提示了检察机关可以组织检察技术人员、专门知识的人参与调查取证，还可以采取成熟的技术手段予以辅助。

第二，针对侵犯个人信息案件的特点，创新办案机制，运用新型的调查核实手段。检察机关在公益诉讼中会面临缺乏专业知识的短板，这在个人信息公益诉讼案件中会更为明显。侵权手段隐蔽化，电子证据的调取和审查涉及专业技术，公共利益损害评估和修复高度专业化，这些特点都对调查核实工作提出了更高要求。检察机关可以探索构建网络技术专家辅助团队，完善专家辅助办案机制，运用专家论证、第三方评估、问卷调查等调查核实手段。

第三，增加不配合检察机关调查核实的责任条款。《公益诉讼司法解释》没有明确阻碍调查取证或违反该义务的主体应承担何种法律责任。这就导致公益诉讼调查取证缺乏强制力保障，效力大打折扣。可以考虑比照《民事诉讼法》规定，法院对于不履行协助调查义务的单位或个人，有权作出罚款、拘留等处罚决定，赋予检察机关在法定条件下也可以行使类似的强制性权力。