新时代人大代表制度程序机制的发展与完善

刘良志　王广辉

摘 要： 我国代表制度的法理基础体现在两方面：一是通过党代表“人民”与人大代表“公民”形成双重代表关系，二是在“公共利益”机制下衍生出公民政治权利。实质法治要求下的民主建设需要便捷的民意表达机制，人大代表制度中的程序民主机制建设是关键。现代技术内嵌于人大代表制度可实现“连线民主”与精准民意表达，新技术应用可以优化人大制度中的代表关系，并且新技术应用可以让“公共利益”、“公民权利”等问题具备公开化、民主化的可操作性。新时代条件下需要充分利用现代技术手段来完善人大制度的程序性民主机制，可分别在人大代表选举程序、代表与被代表公民之间的联系程序、会议程序及人大监督程序中以技术为切入点进行制度完善。

关键词： 人民代表大会; 程序民主机制; 现代技术手段; 法治

中图分类号： D033; D622 文献标识码： A DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2021.05.011

党的十九大报告指出，坚持人民当家作主必须坚持和完善人民代表大会制度。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，形成和发展具有中国特色，在我国国家治理体系中居于核心地位。“国家治理问题核心是解决如何确保人民的意志在国家政治中发挥决定性作用、确保人民真正地成为国家的主人（也就是如何实现人民民主）的问题。”[1]在当前国家治理的核心战略中，经济体制和政治体制改革在新时代条件下进入深水区，由于利益调整及民生、民主建设滞后问题引发的一系列社会矛盾不容小觑，尤其是民主脱离群众问题和权力腐败问题足以诱发一切发展障碍。并且，在新时代社会基本矛盾发生转变的情况下，社会阶层明显、贫富差距拉大、公民归属感缺乏等都成为国家治理所要面对的问题，如何实现民意表达、缓解社会矛盾与协调利益等都是完善人民代表大会制度所要深思的课题。十九大报告提出党要全面增强执政本领，其中要求之一就提到“增强改革创新本领，保持锐意进取的精神风貌，善于结合实际创造性推动工作，善于运用互联网技术和信息化手段开展工作。”笔者认为，人民代表大会制度作为国家治理的核心，离不开党的领导。在全面与全民信息化时代，党提出善于运用互联网技术和信息化手段对人民代表大会制度的完善提供了指导思路。早在1999年苏力教授就提出科学和技术对法律制度、原则的各种构成性影响[2]。经过近20年的技术发展，苏力教授提出的各种构成性影响得以充分应验。可以说，党的指导思路是实事就是的，也是与时俱进的。人民代表大会制度作为一种人民根本利益的制度，充分利用现代技术来实现人民民主也是进步的表现。据此，本文的核心议题是：在网络直通每位公民的现实条件下，以技术应用为切入点改造民主程序是人大制度完善的必然走向。

一、 我国代表制度的法理基础

（一） 我国代表制度的逻辑关联

我国作为社会主义国家，人民当家作主是整个国家的本质要求及理想追求，因而与西方倡导的“人人生而平等”的人民主权观有很大不同。总体来看，西方“天赋人权”式的人民主权呈个体式与防御性特征，实际上是将政治国家置于对立层面，试图通过人民主权的概念来建构一整套限制公权、保障私权（自由）的模式。相反，中国宪法上讲求一切权力属于人民，实际上是将人民群众自己创造的历史（国家）进行宪法确认，也就是人民群众的权力是通過社会实践得来，政治意义上的国家是人民的自我建构，我国从“五四宪法”到现行宪法，无一不规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。”因而我国宪法上的人民主权并不是公民与国家的对立模式，而是统一模式。其中，人民代表大会制度是我国宪法上人民主权的表现形式，这也是为什么我国《宪法》第二条在规定一切权力属于人民后，紧接着第二款规定人民行使国家权力的机关是人民代表大会。同时按《宪法》第三条第三款关于各国家机关由人民代表大会产生，并对其负责和接受其监督的规定，可以认为，人民代表大会是一种集合的、初始的也是最终的权力行使方式，也属于权力分配的归结模式。集合的权力集合了所有公民权利形成国家权力;初始的权力就是一切权力来源于人民，人民代表大会只是具体行使方式;最终的权力就是人民代表大会集合了一切国家权力并具备再分配权力的功能，并且分配出来的各种权力都要对人民代表大会负责和接受人民代表大会的监督。因此，人民代表大会这种集合再分配的模式与西方代议制存在很大差别。结合目前党领导的监察体制改革，权力结构呈现出较为清楚的权力逻辑关系：一切权力属于人民→人民代表大会→各国家机关。

我国宪法上确立的“一切权力属于人民”使最基本的政治原则正式成为一项宪法基本原则，人民代表大会作为我国人民主权的具体表现形式，那么其自然成为我国宪法上最重要的宪法问题，也就是人民民主法治化的问题。1978年12月，邓小平明确指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[3]习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话上也指出：“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。”[4]因此，人民代表大会制度是具备多重维度的制度设计，并不是孤立问题的存在。根据习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话：“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作”，我们可以清楚地得出党的领导与人民代表大会的关系。即在人民主权的条件下，中国共产党作为人民的先锋队，其执政目的是确保人民的意志和利益，人民当家作主虽然集中通过人民代表大会来实现，但在重大事务及决策需要人民先进的代表——中国共产党，进行领导和部署，所以党的领导具有必然性。因此，党的领导与人民代表大会的关系实际上就是将凝聚和代表民意的意志作用于人民代表大会之中。这样，在“一切权力属于人民”到具体宪法表现的“人民代表大会”之间事实上存在着“党的领导”，具体关系的逻辑见图1。

基于以上分析，人民代表大会制度实际上蕴含着两种代表关系。第一种是“人民”的代表关系。由于“人民”是国家范围内广大群众统一性的集合概念，属于不确定性的政治概念，履行人民主权实际上需要“从群众中来、到群众中去”的执政党——中国共产党的领导，形成一种“人民”的代表模式。第二种是“公民”的代表关系。从宪法上讲，一切权力属于人民可以理解成为一切权力来源于公民组成的社会，人民代表大会实际上就是在公民社会群体中选出合适的“公民”代表，让部分公民代表特定的公民群体行使权力。在这两种代表关系中，“公民”的代表关系必须受制于“人民”的代表关系，“人民”的概念远大于“公民”的概念，其中蕴含的利益关系类似于公共与组织的关系。因此，这便成为人民代表大会必须接受党的领导的法理基础。

（二） 人民代表大会的权力与权利内涵

既然人民代表大会作为我国人民主权的宪法表现，那么其在追求民主、保障权利的实质法治进程中必然蕴藏着深刻的权力与权利关系。

首先，就我国《宪法》第二条来看，人民属于公民的集合体概念，也属于不确定性概念，其第一款“一切权力属于人民”的表述系阐述了一种具有根本价值导向的宪法原则，实际上不具有法学上的规则意义，而第二款确立人民代表大会属于国家权力机关实际上让人民代表大会形成确定性概念，具有实际的规则建构意义。

其次，人民代表大会虽然属于权力运行机制，实际上代表着公共利益，集中反映出人民主权的公共利益，因而我国宪法上将国家权力机关当作是最大的善，而不是效仿西方将政治国家设计成“不可避免的恶”。可以说，人民代表大会在我国宪法上属于“公共利益”范畴，虽然表征出权力形态，但是内在方面严格受制于“人民主权”、“人民民主”，因而人民代表大会制度实际上是一套保障人民利益的公共利益机制。

最后，在宪法原则上一切权力属于人民，而在实际的宪法规则上权力属于人民代表大会。在现代意义的法治进程中，针对公民个体权利的运行机制是核心内容，因此，我们在分析人民代表大会的法治内涵时，有必要从公共利益的另一面——个体层面进行分析，也就是公民权利问题。人民代表大会制相对于公民是一系列民主权利的集合，如《宪法》第三十四条的选举权与被选举权、第三十五条的言论等自由权、第四十一条的批评和建议权等等。

综上分析，人民代表大会实际上是将人民主权的政治问题法律化，如何进行民主机制的法治建设是人民代表大会制度的核心要素。人民代表大会制度的法治化问题实际上包涵两个层面，一个是公共（人民）层面，一个是公民（个体）层面。前者反映出以公共利益为导向的权力运行机制，后者反映出以公民民主权利为导向的权利保障机制。无论是权力运行机制，还是权利保障机制，人民代表大会制度反映的不是二者的对抗模式，而是权力与权利的统一协调模式。对此，我们可以理解成“人民主权”原则下建构的公共与个体的二元模式，人民代表大會制度与公民政治权利同为国家民主但具有各自的机制。不过，按照现行宪法总纲与各章节的关系，宪法总纲的人民代表大会制度代表着民主政治的基本价值秩序，而基本权利章节中的公民政治权利只是次要发挥价值或者说是对基本价值秩序的补充。

二、 人民代表大会程序民主与实质法治的辩证关系

在人民代表大会制度设计中，程序民主不断受到重视。民主作为一种国家性质，不仅本身有着丰富的内容，也有着自身实现的有效形式。当密尔宣称“一个完善政府的理想类型一定是代议制政府”[5]时，“民主究竟意味着人民的某种权力（即公民从事自我管理和自我规制的一种生活方式），还是意味着一种决策的手段（即一种通过选举而掌握权力的代表们所作的决定合法化的手段）。”[6]人民代表大会作为人民民主专政的根本实现方式，如何让人民的权力有效充分实现是制度本身应该考量的重要因素。鉴于实体人民主权理论通过两种代表关系、权力与权利分配方案来实现，笔者认为，在坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排下，民主、法治的终极价值追求是美好的，但如何实现的过程及方法值得深思。无疑，人民民主是一种价值追求，“人民主权”、“人民当家作主”为人民代表大会提供最根本的价值指引，但是如果在具体制度设计中缺少实现民主价值及目标的可操作性程序、步骤和方法，则都是空谈，因此，在人民代表大会中建构一套具体、可操作性的民主程序至关重要。在人民代表大会制下，如何保障代表按照所代表的公民群体进行意思表达，以及整个人民代表大会如何将手中的权力进行正确的履行和配置，需要民主程序的建构。如果缺乏具体可操作的目标，任何利益团体、组织及个人都可能会操纵民意表达，干预代表意志，那么人民代表大会也只是一个有权力而无法发挥的空壳，民主政治建设也会变得遥不可及。程序民主指的是“在实现民主过程中的先后顺序、步骤、方式及其有关制度性规定。”[7]人民代表大会程序民主就是指人大代表履职及人民代表大会运行机制中的时限、顺序、步骤及方式。强调人民代表大会民主过程的程序化在于强调人民民主的结果，如果将人民代表大会的过程及程序看作是例行公事，或者可以容忍程序不民主来实现人民民主的结果，只能说是形式支配了结果，并不能体现出人民意志的结果。从实证经验来看，没有过程民主，最终结果也难以实现民主[8]。程序民主化强调人民代表大会制在运行中的每一个细节和程序都应该准确表达民意，否则，人民代表大会很可能沦为象征意义的权力发挥机制。

实质法治观认为“法”不仅包括实定法，而且包括“更美好的法律”，拘束人民代表大会运行机制的不仅是法律，还包括某种超越现实规范的法律价值。一定程度上讲，“一切权力属于人民”既是现实宪法规范，也是超现实规范，因为我国民主的法制化及其程度总是与时代发展呈正相关的关系。例如，随着时代发展，人大代表结构不断优化、人大议事规则不断完善、人大监督不断强化等等，都让“一切权力属于人民”在不断完善的民主程序中实现进步。就中国而言，“一切权力属于人民”属于实质法治的价值之轴，不仅是国家权力，也是公民权利的源头。如果当人民代表大会的民主程序使国家权力出现集团化和少数化，或者使公民权利难以发挥，都可以视为不符合实质法治的表现。通常情况下，“形式理性法产生了常规化的僵硬，只有将实体价值因素加入到法律中，现代法治才能获得生命力，不过，加入了实体价值的实质化倾向，却又导致了国家权力的膨胀，这样我们就陷入了两难困境当中。”[9]马克斯·韦伯认为，形式法治和官僚制存在天然的契合性，只有将官僚制的非人格化和事理化支配通过确定的法律规则加以程序化，才具备法治基础[10]。实际上也就是确立规则阶段，人民代表大会制度在实质法治时代并不能只处于有规则的阶段，而需要通过程序民主设计来不断实现“一切权力属于人民”。在实质法治进程中，人民代表大会的程序民主是实现人民民主的条件、途径和方法，缺少具体保障的程序规范，实体民主只能停留在纸面上。我国在程序民主上虽然不断进步，但仍有不断改进的地方。为了实现实质法治中的民主价值，人民代表大会制度建设的关键应在于加强民主程序的制度建设，也就是除了对民主实质的规定之外，还需对人民民主过程的形式——程序的法制化予以确认。罗伯特·达尔将议程的最终控制当作民主过程的重要标志，具体来说，就是将代表决议如何进行、该处理哪些内容，都纳入规则程序中来。罗伯特·达尔甚至提出用“程序民主”代替民主制度，试图让民主程序与民主权利同在。我国目前的情况是，人民代表大会在实际运行中与人民群众的民意表达之间缺乏紧密联系，欠缺可操性的、直接的表达机制，实际上会导致人民群众感受不到当家作主的地位。因此，在实质法治的民主要求下，建立方便快捷的民意表达机制是新时代人民代表大会程序民主的关键。

三、 现代技术内嵌于人民代表大会：“连线民主”与精准民意表达

科学技术进步对人类社会发展的作用是全方位的，某种意义上讲，其对人类民主的范式和程度起到了决定性作用。提到现代技术与民主发展的关系，当代著名政治哲学家约翰·基恩的理论不可忽视。他认为，现代信息技术对民主具备跨越阶段的影响力，且至少存在三个民主历史阶段：第一个阶段是以口头传播为基础的会议模式;第二个阶段是以印刷媒介传播为基础的代议制民主模式;第三个阶段是电子多媒体的渗透型社会的监督式民主模式[11]。另外，哈贝马斯很早就探讨过民主与科学技术之间的关系，他指出“我们提出的问题是技术和民主的关系问题，即如何把人们所掌握的技术力量反过来使用于从事生产的和进行交谈的公民的共识。”[12]上述两位学者的论断可以说是开创了研究技术与民主关系理论的先河。那么，在网络技术高度发展的现代社会条件下，能否克服人民代表大会制度民主程序的内在局限，从而增加公民共识或提高民意表达基础？以目前的技术手段，网络技术的优势体现在两个方面：一是通过技术运用以高效实现公民的意思表示，普遍增强民意表达;二是通过互联网、无线网络实现更加有针对性的代表意见，从而缓解代表与被代表公民之间的差距或隔阂。

目前，信息时代的民主实现问题已被学者所关注。在新世纪开始之初，关于通过加强网络技术的方式实现民主政体的观点就被论及，并且还相应设计了辅助工具[13]。“关于‘连线民主（Linked-democracy）”或‘电子民主（E-democracy）的研究，也逐渐被发展到人工智能时代条件下的具体问题研究。”[14]因此，对于“新技术”与人民代表大会制度嵌入方式的探究成为一个全新的话题。民意的表达与民主的实现有赖于现代有线或无线网络通讯技术，在全速、直接与人人享有的通讯技术应用中，人民代表大会将会逐渐进入一种“全民表达”的发展阶段。本文认为，新技术手段的应用可以优化民主程序，更好地实现人民民主。因为现代信息技术可以内嵌于人民代表大会的法理关系，从而达到降低法治成本与精准民意表达之目的。

第一，新技术应用可以优化人民代表大会制度中的两种代表关系。在技术普遍运用的条件下，社会生活的方方面面都朝着方便、快捷、智能的方向发展，这也会对人民代表大会的运行程序带來积极作用，使党代表“人民”、人大代表代表“公民”得到更加准确、全面的体现。首先，通过网络群聊、共享信息等方式可以为党组织和人大代表提供更精确的议题来源，确保广大群众能把最真实的意见传达到代表那里。同时，党组织和人大代表可以采取技术信息手段对社会信息与数据进行采集。通过自动化和智能技术保存和分析群众意见，使代表意见的形成更加高效。其次，可以为代表与被代表者之间提供更加便捷的沟通方式。从代表机制流程来看，代表与不同代表者之间需要大量的调研、组织及协商，以充分了解所代表的“人民”或“公民”所需要表达的实情，而通过网络技术可以形成虚拟沟通空间以进行民主协商或民意表达。“互联网思维、大数据思维和人工智能思维存在一定的内在一致性，而这些思维强调的共同参与、公共协商等理念，恰恰也是协商民主所倡导的。”[15]在网络信息时代，公民意愿的表达、收集都变得简单起来，可以为党的领导意见、人大代表意见提供真实准确的民意。最后，现代技术可以为党及人大代表提供更加科学有效的判断基础。党组织和人大代表可以通过大数据、智能算法等方法，将不同类别的意见进行归类、排比、归因及程度分析，人工智能的应用也可以有效辅助不同议题间的分析和判断，以形成最优的代表提议。

第二，新技术应用可以让“公共利益”、“公民权利”问题得以公开化、民主化操作。现代信息传播技术可以广泛应用于人民代表大会之中，如立法协商、立法听证、重大决定、人大监督等实施过程都可以采取网络转播，以便整个过程都能被广大公民知晓或参与。公开、参与、合议都是民主的重要程序保障，利用新技术就是最大限度地让每位公民知情、参与和表达意见。一方面，这种优化的民主程序可以让“公共利益”不再公权化，并且增强确定性，因为公开及社会参与可以保证公民能为“公共利益”持续发声，并且知晓、熟悉整个决策过程，真正实现公共政策形成的人民群众化，以此形成一种公共权力约束机制;另一方面，通过网络技术传播或参与人民代表大会，对公民政治权利有极大的保障作用，例如可以增强公民针对公共决策的知情权、表达权、决策权及监督权。尤其是针对代表的监督权，公民通过公开的议程可以知晓代表是否正确、及时提出提议，对代表履职情况可以实现全程监督。总的来说，现代技术运用到人民代表大会中，可以增强广大公民群体的直接参与程度，可最大限度地实现民意表达。

四、 充分利用技术手段完善人大制度的程序性民主机制

加强人民代表大会程序民主建设涉及面广，全盘推进程序民主建设是一项复杂的系统性工程。总的来看，人民代表大会程序民主就是要建立实现民意表达以及民主决策的步骤、手段、方法等。根据实践情况，程序民主机制建设必须遵循两方面原则：一是程序制度设计的公开性原则。人民代表大会制度作为代表人民的决议制度，人民有权知晓整个具体操作流程及其决议过程，例如选举代表程序、代表提议程序、会议表决程序都应该达到广而告之的效果。如果代表与被代表公民群体缺乏沟通，提议及决议也只有少数人知晓，那么这样的程序设计就不具备完整意义。现有不少现象是公民不知道代表是谁、部门或地方习惯于暗箱操作、决议不公开等，很大程度上是因为人大代表制度没有实现全程及全盘公开化。二是程序制度设计中被代表公民群体的参与性原则。人民代表大会制度归根结底是广大被代表公民群体的制度，虽然在有代表的情况下不是每位公民都可以直接参与到人民代表大会之中，但是被代表公民对代表享有监督权和交流参与的权利。其主要分为两个阶段：第一个阶段是非会议阶段，被代表公民对代表人有充分的提议交流权以及监督权;第二个阶段是会议阶段，被代表公民对代表人有充分的监督权。据此，本文的建构思路是将现代网络信息技术充分运用到前述两项原则之中，最大限度地保障被代表公民享有的知情权、参与权、监督权，这主要表现在以下几方面：

第一，人大代表选举程序中的技术应用及其制度建设。在实践中，人大代表的产生存在的问题较多，主要有以下几种情况：一是代表候选人多为政党或团体提名，广大选民提名的很少，并且政党或团体提名程序不够透明，导致很多时候提名候选人与选民心目中的代表存在差别。二是代表候选人宣传介绍程序不足，过于简单的介绍或介绍不足导致广大选民在选举时根本不了解代表候选人的具体情况。三是直接选举的范围局限在县、乡两级人大代表，地级市到全国人大代表均在下一级人大代表中通过间接选举方式产生。作为人民民主专政的社会主义国家，这种层级森严的代表选举制度实际上让处于最基层的公民群体在意愿和诉求表达方面受到严重的程序隔阂，因而这种较低层次的民主程序应该在现代社会中予以调整。四是选举过程缺乏竞争。目前人大代表选举缺乏真正意义层面上的竞争选举，其导致最终选举出来的代表不一定是最佳代表。同时，由于缺乏竞争机制也导致政党或团体提名变得至关重要。

鉴于以上四方面的情况，本文建议在充分利用现代信息技术的基础上重构人大代表选举程序。首先，建立省级人大代表的直接选举制度，全国人大代表从省级人大代表中间接选举产生，理由有二：一是现行网络传播技术让选举适宜、候选人代表信息及选举程序都变得简单可行，所有信息在全省范围内达到广而告之的效果非常容易，并且网络投票（包括监票）的现实条件已然具备，操作性强。二是全省直接选举出来的人大代表最符合民意表达的结果，从而改变多重选举带来的严重脱离选民的情况。现行人大代表结构不合理之处表现在两方面：一方面，县乡人大代表有沦为荣誉和象征的趋势;另一方面，党政领导干部在较高层级的代表中比例很大。因此，建立省级人大代表直选制度有助于民意的真实表达。其次，通过法律强制规定政党和团体提名候选代表人的比例，同时保障性规定选民可以联名推选候选代表人。尤其在省级范围内采取直接选举后各区域的联名推选机制至关重要。因为在现行技术条件下，选举可通过共享平台机制联名发声，并且现行人大代表的选举过程完全可以采取信息技术方案。此外，构建通过电视、信息网络等手段对代表候选人的宣传程序，通过各种途径介绍代表候选人的情况，全面展示代表候选人的能力和素质。最后，在人大代表选举中引入竞争机制，但这种竞争机制必须坚持在党的领导之下。“由候选人通过法定的方式去争取选民或代表的理解和支持，如可以允许候选人通过建立和运用个人网站发布竞选信息，也可以由选举委员会或人大常委会组织候选人发布竞选演说、发放竞选材料。”[16]

第二，建立代表与被代表公民群体的联系程序机制。在现代网络技术得到充分应用的条件下，这种联系机制应充分利用网络技术，而不应局限于开会、谈话等传统方式。通过技术手段的互动联系机制可以增强和保障被代表公民的知情权、参与权、建议权及监督权。目前的实际情况是，人大代表是来自各行各业的公民，由于受到时间和空间的制约，代表与被代表公民之间的联系并不密切，甚至说相互不认识、不了解是常态，这种情况下人大代表如何代表广大选民来进行民主提议及民主决策？因此，被代表公民因与人大代表联系不畅通而导致人民当家作主的权力也无从实现。而通过网络化的共聊平台可以充分解决代表与被代表公民群体的时空障碍，本文建议完善相关法律规定来强化代表与被代表公民群体的联系，包括建立会议与非会议期间的联系制度。在会议期间，“除涉及国家机密外应全部公开，代表和人大常委会委员在审议议案的过程中应通过多种方式征求群众意见，支持和保障代表通过网络平台与群众保持联系，支持和保障代表通过网络平台向选民和原选举单位公开述职。”[16]在非会议期间，也应完善和规范人大代表与被代表公民的联系活动方式，应支持和保障包括网络手段在内的一切联系交流行为，确保被代表公民群体的意愿能传达到人大代表。

第三，人民代表大会会议程序中的技术运用及其制度建设。人民代表大会会议程序是整个民主程序建设的核心，是人大代表代表广大公民履行权力的直接表现，其程序设计直接关系到民主是否实现及其实现程度的多少。按实践中人民代表大会会议程序的运行情况来看，其主要存在以下几方面的问题：一是由于会议程序缺乏全程公开机制，会议审议行政化明显，同时人大代表在审议过程中形式化倾向严重。在各级人民代表大会中，代表团以及代表小组的审议方式多以地域为单位，官员代表话语权过重。二是会期安排太短，导致审议无法实质性开展。现行法律没有规定各级人大代表会议的时间期限，且会议日程安排大多较紧，导致重大事务审议形式化。三是人大代表表决方式单一，绝大多时候采取举手表决方式，这种公开表决方式弊端明显，不利于隐私保护与实质表决。此外，我国人大会议程序中对法律议案的表决方式是针对整部法律的表决，而不是逐条表决的方式[17]。这种表决方式实际上是对法律的形式化满意而非对立法质量的认同。本文以技术手段增进人民民主为切入点，那么在人大会议程序中也可以采取以技术方式驱动民主公开及其民主决议。首先，通过技术应用改变现行以行政區域为主的代表团讨论模式，可以采取网络随机组团、网络共享等方式建立全新的分团建组模式。其次，在有条件延长会议期限的基础上，建立除涉及国家机密外的会议直播制度。强制要求会议全程网络直播，确保选民能实时参加和了解会议情况。如确因技术条件受限无法全程直播，应采取按时网络通报方式公开会议实时进程。最后，建立人大代表会议匿名表决制，采取技术手段完善意见反馈及匿名投票机制。具体来说就是在局域网内建立人大代表意见反馈及匿名表决的技术程序，让人大代表充分行使自主决议权力。

第四，人大监督程序中的技术运用及其制度建设。人民代表大会作为权力机关，对其实体地位、程序制度上的监督难以产生真正的监督效果。就程序来说，人大监督存在以下几方面的问题：一是人民代表大会及其常设机关是权力的集中点，理论上具备监督一切国家权力的权力，但事实上，人大机关难以完成这样的重任。因为在人大机关内部行使监督权的组织机构非常薄弱，且工作人员专职化不足。现有的监督职能设置几乎无法实现，如人大可以组织成立对特定问题的调查委员会，但实际上基本未实施过。二是监督程序设计粗略，缺乏可操作性，对预算、公职人员、国家机关的监督都缺乏明确程序[18]，尤其是对财政预算的监督形式化严重。在人民代表大会的权力体制之下，只有人大具备真正的监督权才是“一切权力属于人民”的表现。对此，从技术运用角度，人大监督程序的完善可以通过建立网络监督平台机制，使公民可以实时与人民代表大会常设机关相联系，公民可以通过网络渠道进行申诉、控告及建议。此外，人大内部设置专门委员会也需要同步开通与公民的网络沟通机制，以便于信息获取和交流。最后，在监督程序设计中有针对性地运用网络技术手段，以实现监督程序的过程公开。

五、 结 语

我国现行人民代表大会制度的程序民主机制与“一切权力属于人民”之间尚存在一定的距离。在当前的政治体制面前，人民代表大会制度还需进一步完善。本文的立场不在于通过技术手段来推进所有的民主程序建设，而是寄望以技术应用为切入点增强民主程序的实效性建设。不可否认或忽略的事实是，在信息技术革命的趋势下，中国的民主政治以及国家治理体系的完善都离不开采用新技术手段，传统会议形式成本高、效率低等弱点在互通、共享、共聊、智能等技术应用下表现得更加明显。本文将技术、法治与人民代表大会制融会一体的论述属于初探性质，但未来民主制度建设肯定离不开新的技术手段的运用。概括起来，本文对此有三点建议：其一，在国家治理体系中重视人民代表大会制度建设，具体落实民主实践，通过相应的组织和建设手段可以实现人民民主的日常化和准确化;其二，人民代表大会的程序民主设计应重视科技应用，以提升人民代表大会制度的公开性与民主性;其三，在人民代表大会的程序民主建设方面充分协同法制技术与科学技术，积极探索出规范化、民主化的民主程序制度。

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（责任编辑 文 格）

Development and Perfection of the System and Procedural

Mechanism of Deputies to Peoples Congress in the New Era：

Embedding with Modern Technology Means as the Path

LIU Liang-zhi， WANG Guang-hui

（School of Law，Zhongnan University of Finance and Economics，Wuhan 430079，Hubei，China）

Abstract：Perfecting the system of peoples congresses has a bearing on the interests of the whole people.Under the system of Peoples Congress，which “upholds the leadership of the Party，the people are the masters of their own affairs and the rule of law is organically unified.” The legal basis is firstly the dual mode of representing the “people” by the Party and the “citizen” by the deputies to the Peoples Congress.Secondly，the civil and political rights are derived from the power form of the “public interest”，and under the democratic requirements of the substantive rule of law.The establishment of convenient and quick public opinion expression mechanism is the key to the democratic procedure of the Peoples Congress in the new era.Modern technology embedded in the system of peoples congress can realize “wired democracy” with accurate expression of public opinion.The introduction of new technology can optimize the generation of people，and the two Representative Assembly System in relational tables，and the application of new technology can make the “public interest” and “civil rights” problem can be open for operation of democracy.The new conditions of the times have supplied a possibility for the full use of modern technology to improve the Peoples Congress System of procedural democracy mechanisms，respectively in the procedures for the election of deputies，the contact procedure between the citizens and their deputies，congress procedure and supervision procedures.

Key words：the Peoples Congresses; democracy of procedures; modern technologies; rule of law

收稿日期：2021-03-02

作者簡介：

刘良志（1988-），男，湖北武汉人，中南财经政法大学法学院博士生，武汉市武昌区人民法院二级法官，主要从事宪法学与行政法学、司法制度研究;

王广辉（1963-），男，河南温县人，中南财经政法大学法学院教授、博士生导师，主要从事宪法学基础理论、比较宪法学研究。

基金项目：国家社会科学基金一般项目“我国人大代表结构优化研究”（13BFX025）