应急预算制度构建研究

苗庆红

一、问题的提出及研究意义

自2003年的“非典疫情”爆发以来，在不到20年的时间里，人类历史就经历了诸如“汶川地震”“新冠疫情”等数次不同类型的重大突发公共事件。应急管理已经成为各国政府面临的共同问题，应急管理体系也成为国家治理体系的重要组成部分。

面对重大突发公共事件，“应急反应机制是公共财政框架不可缺少的重要组成部分”[1]。《中华人民共和国突发事件应对法》第31条明确规定“国务院和县级以上地方各级人民政府应当采取财政措施，保障突发事件应对工作所需经费。”公共财政管理(PFM)系统许多方面将面临诸如COVID-19大流行这样重大突发公共事件的考验[2]。如何规范和完善应急财政支持系统以应对突发公共事件？各个国家也都进行了实践探索。从国内实践来看，尽管在每次公共突发事件中也颁布了一些应急财政支持的相关规定，如2004年财政部及各地财政部门制定了《突发事件财政应急保障预案》以规范应急财政收支及其程序，但大多是在事件发生后，就一事、一时而紧急出台的一些管理办法，应急处置一旦结束，这些办法也随之废止。一个系统性的、全面的应急财政管理制度还没有建立起来。[3]“应急预算作为公共危机状态下的公共收支资金安排,是应急财政的核心内容”[1]，比应急取向的预算管理制度更为系统和规范[4]。每次突发公共事件的相关财政规定多为应对突发公共事件并依托于行政机关颁布的应急措施，充其量算作是一种具有应急取向的预算管理制度。每逢重大突发公共事件发生，我国仍然是依据“特事特办”“急事急办”的原则来实施应急财政支持，缺乏像《预算法》那样系统性的制度安排和法律规范。

从理论研究来看，自2003年的“非典疫情”以来，国内外就产生了很多有关应急财政的研究成果。2003年“非典”疫情暴发后，Brower等(2003)[5]在美国兰德公司的研究报告中指出，冷战后传染病已经成为国家安全新的威胁，为承担更具体的公共和全球卫生作用，需要积极的政治投入和持续的财政保障。国家应对自然疫情重视程度和资金不足，通过对传染病造成的威胁进行的认真评估表明，这种失衡需要从财政责任和公共政策方面解决。针对2020年的新冠疫情，国际货币基金组织专家为帮助其成员国应对 COVID-19 的经济影响撰写了系列研究文章，主要研究和总结各国应对COVID-19大流行的实践做法，研究问题涉及应急财政基金来源和管理[6],应急财政风险管理[7],降低疫情支出腐败风险的预算执行控制[8]，应急措施的透明度、问责制和合法性[9]等应急财政管理不同方面。

从国内的相关研究来看，自2003年“非典疫情”以来，有关应急财政的研究成果颇丰。回顾2003年“非典疫情”以来的应急财政研究，研究者们基于财政学、法学等不同学科视角，围绕应急资金的“筹钱”“分钱”“管钱”“用钱”以及对“花钱”效果的评价等不同阶段的研究都有，其中多数研究是围绕应急财政经费的来源及管理问题展开的，如刘尚希和陈少强(2003)[1]、苏明和刘彦博(2008)[10]、冯俏彬(2009)[11]针对应急财政资金的来源、管理等问题都进行了深入研究并取得了一些开创性的研究成果。

但是现有研究对其他应急财政管理环节的探讨尚显不足。一是关于“如何用钱”的应急预算执行环节运行机制研究,由于技术性较强，目前还缺乏独立成篇的文章。二是在对应急资金使用效果的评价等问题上，研究成果也略显单薄。马蔡琛和赵笛(2020)[12]基于对新冠肺炎疫情的考察，认为建立短期应急资金的全过程绩效管理循环是保障短期疫情防控资金有效使用和做好长期公共卫生突发事件应急资金准备的关键举措。三是对应急财政资金监督制度的研究也缺乏全景式的呈现及系统分析。

也有一些是从应急财政反应机制层面展开的综合研究，如刘尚希和陈少强(2003)[1]提出要从应急预警、运行、紧急处置、善后处理以及评估等全过程构建财政应急反应机制。但整体而言，现有研究缺乏对应急财政资金全过程管理的制度层面研究，这跟既有的研究视角有关。既有研究绝大多数是从应急财政视角展开的，而财政的应急功能则需要靠应急预算制度去实现，离开对应急预算制度的系统研究，就无从深入了解应急财政管理的全过程。

目前只有少数研究是从应急预算视角展开的，如崔军和孟九峰(2009)[13]从当前现状和问题出发，围绕着应急财政资金支出结构和用途、应急成本分担机制、补正预算的建立以及有效监督四个方面思考如何完善应急预算制度；王维舟(2003)[14]从应急预算类型、档次、收入、支出、原则以及法制化六个方面提出加快建立应急预算制度的建议。还有的研究是在有关应急财政的文章中提及，如刘尚希和陈少强(2003)[1]在论述构建公共财政反应机制的文章里，在提出的对策中提到要建立应急预算，但只是对应急预算的概念从形式和内容两个方面进行了界定，没有就如何建立展开研究。目前关于应急预算研究比较系统和全面的文献是陈建华在博士后出站报告基础上出版的专著《应急预算管理和改革》[15]，该书以功能、账户和程序三个维度为主线，剖析中外应急管理实践，阐述应急预算制度及其在应急管理中的应用。总体而言，关于应急预算的研究还非常匮乏，正如陈建华(2019)[4]提出“我国应急预算管理体制亟待破题”。因此，无论是从实践探索还是从理论研究来看，加强应急预算制度的研究对完善公共财政体系、应急管理体系以及国家治理体系具有重要的意义。

无论是常规预算还是应急预算，都具备财政预算的基本特性，即都是“对政府收支计划的资金安排”[16]。但是，应急管理的特点决定了应急预算在实现目标、遵循原则以及实现目标和原则的应急预算制度保证上都不同于常规预算。本文在现有研究的基础上，以常规公共预算制度作为参照系，依据应急管理特点，探索“应急预算制度”的构建思路。

二、应急管理目标以及对应急预算的要求

应急管理是针对突发公共事件的危机管理。因此，对突发公共事件特点的分析是构建应急预算制度的基础和逻辑起点。

(一)突发公共事件的特点及应急管理要解决的主要问题

根据2007年颁布实施的《中华人民共和国突发事件应对法》，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会事件。根据这一定义，可归纳突发公共事件具有以下特点：一是突发性和难以预测性。突发公共事件的突发性决定了突发事件难以预测，不仅难以预测事件的发生，而且事件的进展及可能造成的损害和影响也不好预测。二是紧迫性。因为紧急，所以需要立即采取行动，对拨款需求也是紧迫的。三是具有很强的破坏性。重大突发公共事件，影响面广，破坏性强，像一些传染性强的突发公共卫生事件，如这次的新冠疫情，产生的危害波及全球。四是不确定性。突发公共事件从始至终都处于不断变化的过程之中，人们很难根据经验对其发展方向做出常识性的判断。[17]针对上述突发公共事件的特点，应急管理目标就是要解决以下三个关键问题：一是科学准确的预警和防范， 二是迅速的权威性决策，三是有效的执行。突发性事件应对机制应当主要围绕这三个环节来建立。[18]而上述关键问题的解决主要依赖于财政支持和保障。

(二)应急预算目标和应遵循的原则

应急管理要解决的关键问题，决定了应急预算在目标、原则以及预算制度的安排上都不同于常规预算。

1.应急预算的目标。

常规预算要实现的目标是服务于公平、效率和经济稳定发展的三个公共财政目标。与常规预算不同，应急预算的目标应服务于应急管理目标。应急管理分为事前、事中和事后的不同阶段，与之相对应的应急预算目标应为利用财政资金保障公共突发事件的事前防范、事中应对以及事后化解突发公共事件带来的风险和损害。

2.应急预算的原则。

为了实现应急预算的目标，应急预算应针对突发公共事件的特点，遵循以下两个原则：一是及时性原则。及时性，首先体现在要保证应急财政资金能够及时筹措到位[14]；其次，应急财政资金要及时匹配到应急需求上；最后，要保证在应急管理过程中，应急财政资金能够根据应急事件事态的变化及时得到调整。二是有效性原则。这就要求应急预算制度和流程的设计都需要以效率和效益为原则，以保证财政资金能够及时、准确到位，把突发事件造成的影响降到最低。如果应急预算做不到及时、有效，有可能会导致突发公共事件的蔓延和损害的扩大。以上原则贯穿于应急预算的全过程。因此，应急预算应该具有完善的预算决策系统、预算执行系统、预算信息反馈系统以及监控评价系统。

三、应急预算制度及其构成

应急预算原则和目标的实现需要设计一个符合应急管理特点的应急预算制度来保障。如果没有一个好的应急预算制度，就不能有效地组织应急预算过程，也就无法实现上述应急预算管理目标。笔者借鉴对公共预算制度概念的一般性分析框架来界定和分析应急预算制度。公共预算制度包含三个要素，即结构、程序和规则。其中，预算结构是指在应急预算的每个阶段中，预算参与者之间的责、权、利配置，预算结构决定了预算参与者之间的关系，决定谁来决策问题，直接影响预算决策和执行效果。预算程序是指预算活动的顺序。预算是程序性很强的工作，无论是预算编制、预算执行还是决算和评价阶段，都是按照一定的程序进行的。预算程序也影响预算信息的流动方向，影响预算决策。预算是规则导向的，预算规则可由不同层次的法律、规章以及规定组成。预算结构和程序则是通过预算规则确定。[19]

根据上述预算制度三个核心要素来定义应急预算制度。应急预算制度是指那些规范应急预算过程中各个参加者预算行为的预算结构、预算程序与预算规则。上述三个核心要素形成的应急预算制度贯穿于预算的全过程，即应急财政资金从何处来？花到何处去？花的效果如何？如何保证应急财政资金能够合规、合法、有效地使用。因此，应急预算制度是由有关应对突发公共事件的应急预算全过程不同阶段的制度组成，即由应急预算决策制度、应急预算执行制度、应急预算绩效评价制度以及应急预算监督制度组成。需要指出的是，与常规预算编制相对应的阶段，本文将其定义为预算决策阶段，这是因为在这个阶段应急预算要解决的关键问题是如何快速地做出关于筹钱和分钱的决策，故定义为应急预算决策阶段更为准确。

四、应急预算制度的构建

(一)应急预算决策制度

1.应急预算决策面临的困境。

与常规预算相比，应急预算决策面临着以下困境：(1)突发事件的不可预测性和预算的 “预”字存在一定的矛盾。因此，难以预测事件的发生及发展给应急预算制定带来了一定难度。(2)为了应对突发公共事件，各级政府会随着事态的进展，频繁出台针对性的政策和措施，而“所有的政府决策和公告都需要计算成本、记录和监测。”[7]如何快速从财政支持上落实这些应急政策要比常规预算难得多。(3)常规年度预算是以部门为预算单位，通过“两上两下”的预算流程并经人大代表审议通过并进入预算执行阶段，但在应急预算中，应急管理的及时性要求不允许采用这种以部门为单位“两上两下”的预算流程。(4)在突发公共事件发生时，信息呈现多、乱、散等特点，信息是决策的基础，直接影响决策的效率和效果。针对应急财政支出具有需求面广、量大且刚性急需等特点，如何能够及时、准确地发现应急资金需求，高效、合理地配置和使用应急财政资金以满足应急管理的要求？这也是常规预算未曾面临的困境。针对以上困境，需要设计一个符合应急管理特点的预算决策制度。

2.应急决策制度要解决的关键问题。

在做应急预算决策时主要解决的问题有三个：应急财政资金从何处来？应急财政资金如何分？应急财政资金如何管？以上三方面问题决定了应急预算如何及时、高效、准确地将应急财政资金分配给真正需要的地方。

(1)应急决策机制首先面临的问题是要安排多少资金用于应急管理以及应急资金从哪儿来的问题。在常规预算中，预算总额的确定，是根据中期财政规划或中期预算滚动确定。在我国没有实施中期财政规划之前，是“根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。”(1)新《预算法》第三十二条。各部门预算总额的确定，是由各个支出部门制定部门预算，通过“两上两下”的预算程序来确定的。而应急预算与常规预算不同，由于公共突发事件具有突发性和不可预测性，因此，应急预算既不能像常规预算那样通过中期财政规划事先确定总额，也不能像常规预算那样通过“两上两下”的预算程序进行预算编制来确定部门预算。所以应急预算，在不能事先确定总额的前提下，需要从制度上预留一笔应对突发公共事件的预备经费。应急预算预备经费，就其内涵而言，是指在预算编制过程中，针对临时性或紧急性的资金支出需求而设置的、不预先确定具体用途的后备性基金，这是现代预算审慎管理原则的重要体现。[20]

应急资金支出所涉及的是一个综合支出体系，包括事前预防支出、事中处置支出、事后善后支出三个部分。[13]在当前的预算管理中，针对突发公共事件，我国政府拨款可分为预算拨款、专项拨款和总预备费三项。[13]针对突发性公共危机事件的事前预防性支出和事后善后支出主要分布在各部门预算支出的具体科目和各级地方政府预算相应的部门支出中。[13]这两个阶段的应急财政支出一般是属于上述的预算拨款，属于常规预算范畴。应急预算的事中处置支出主要是用于紧急支出。美国管理与预算局(OMB)将紧急支出做出了可操作性的定义，即一项必需费用，该费用是“突发的”“紧急的”以及“不可预见的”，并且是“非永久的”。[21]

我国用于应急事中阶段的紧急支出目前主要有以下来源：一是正常的年度拨款，主要包括：安排在常规预算中用于应急支出的部分和按《预算法》规定每年在各级政府财政中提取的预备费。我们国家在现行《预算法》中对预备费的设置予以明确规定，即在第四十条明确规定各级政府一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。二是在公共突发事件中根据情况和事件进行针对性政策的专项拨款。如，针对新冠疫情中央政府对地方政府的2万亿特别转移支付。除此之外，在用于应急事中阶段的紧急支出主要是通过预算调整来应对的。新《预算法》第六十九条明确规定：“在预算执行中，由于发生自然灾害等突发事件，必须及时增加预算支出的，应当先动支预备费;预备费不足支出的，各级政府可以先安排支出，属于预算调整的，列入预算调整方案。”目前，“我国在应急管理过程中，还没有借助国际上通行的预算流用制度、补正预算制度、特别预算制度以及预算稳定基金制度。”[15](90)严格来说，应急事中阶段用于应急支出临时增加的专项拨款属于预算调整范围。

目前我国的公共预算体系共有四本账：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，这四本账的收入和支出都有相应的管理办法。按照《预算法》规定，预备费是从一般公共预算这本账进行提取，而像2020年中央发行的1万亿特别国债则归属于政府性基金这本账。在应急财政支出中还涉及国有企业和社会保险等应急支出的资金是从哪儿来的？是根据应急财政支持方向分别从相应的账本支出，如对国有企业的应急财政支持从国有资本经营预算账本拨出，从社会保险基金预算拨出医疗保险等支出，还是从在政府性基金预算中专门设立针对应急财政支出的收支款项？目前，在《预算法》里没有明确规定。

针对上述问题，笔者认为应该借鉴国外一些国家的做法，建立一个应急预算账户。从国外实践来看，目前全世界40多个国家设立了应急基金，为应对新冠疫情危机采取的广泛措施提供支持，其中大多数为预算外基金。[6]如美国州和地方政府事前建立应急储备账户，以此减少对调整预算的依赖。[15](50)在复式预算体系下，这个应急预算账户可以单独设立，也可以在政府性基金账户下设立。如果单独设立，要处理好应急预算账户和现有四本账的衔接。

(2)应急财政资金怎么分？解决应急财政资金的总额和来源问题后，下一步就需要解决应急财政资金的分配问题，这也是应急预算中最关键的问题，是回答公共预算领域中著名的“科仪问题”，即X美元的钱用在A不用在B的依据是什么？[22]在常规的公共预算中，主要是根据公共财政职能以及相关经济政策来编制预算分配财政资金的。而在应急预算决策中，应“确定优先级和滞后支出，为新的紧急支出措施腾出空间。”[7]如何快速决策分配应急财政资金，满足应急资金的及时、有效原则，最大程度地降低和化解公共风险及其带来的损害和损失，需要构建规范的应急预算决策制度予以保证。

(3)应急财政资金如何管？从国际实践状况来看，预备费管理一般有两种管理模式：一是流量式管理，二是基金式管理。我国现阶段对预备费采用流量式管理方式。“一旦真正发生了数额较大的突发性支出，当年安排的预备费也就只能是杯水车薪 ，最后还得靠调整预算来解决问题。”[1]针对这一情况，笔者赞同许多学者提出的对预备费进行基金式管理这一观点。“预备费的基金式管理有助于克服目前我国预备费流量式管理中由于年度零余额引起的基金总量过小进而导致的突发性公共事件爆发时财政资金供应不足问题，可以增强我国政府在紧急状态下处理公共事务的能力。”[23]

3.应急预算决策制度的设计。

为了实现应急预算目标，解决应急预算决策中的上述三个关键问题，在应急预算决策阶段需要设计包含应急预算决策机构、预算程序和规则三个核心要素的应急预算决策制度。

第一，应急预算决策机构的组成。在应急预算决策环节，需要有一个权责界定清楚、信息流动畅通的预算决策体系。在应急决策体系的权力结构中，包含横向的权利安排和纵向的事权和支出责任的划分。从横向权利安排来看,应构造一个具有资源整合协调能力并具有弹性的危机管理组织体系，以有分别地适用于或大或小的危机事件[11]；从纵向上看,“应急管理还涉及上下级政府之间的协调配合”[10]。

首先从横向的权利安排来看，在同一层级政府中，要明确预算参与者有哪些机构和部门组成，即决策主体的确定，解决谁来决策的问题。为了满足应急预算的要求，决策主体的确定，需要满足以下两个原则:

一是决策主体必须具有权威性。能够迅速整合、指挥和调配各类应急资源，包括人、财、物以及信息资源等。并且“决策主体必须对项目决策活动产生的结果享有最多的权利并承担相应的责任”[24]，因此需要“决策者要有政策灵活性，以迅速对事态发展做出反应”[2]。

二是决策主体要具备专业性。突发公共事件的发生、发展以及影响都需要专家去做科学判断和预测，因此专家参与非常必要，这样才能避免靠经验决策，保证决策科学性和有效性。

要满足上述原则，《国家突发公共事件总体应急预案》中针对应对突发公共事件的组织体系已做了明确规定。笔者在调研时发现，在这次抗击新冠疫情过程中，各地政府成立由党、政负责人以及有关职能部门，包括负责组织应急管理的应急管理部门、专业职能部门(如卫健委等)和综合管理部门(如财政部门)的负责人以及专家参谋组成的一个应急指挥部。这样组成的决策机构不仅能够迅速整合有关应急的人、财、物、信息等应急资源，解决预算决策碎片化问题，而且能够满足应急财政资金的及时筹措、及时分配以及在应急过程中进行动态调整的要求，为快速准确地核定政策成本，简化预算决策程序提供组织保证。

在目前的应急预算决策中，在应急事中阶段临时增加的应急财政资金是在支出之后补报给人大机构，这意味着作为权力机构的人大部门在预算决策过程中是处于缺位状态的。在预算决策的组织体系或预算程序中将人大部门纳入进来，这就使构建预算决策系统时不仅满足了应急预算的及时性原则，也在程序上保证了应急预算的法定性要求。

再从应急预算权力结构中的纵向权力安排来看，纵向的权力安排关键要解决中央和地方政府在应急管理中的事权和支出责任如何划分的问题。根据国际经验，总的原则应当做到事权主体清晰、财力配置可交叉但必须明确， 做到可计算、可核查、可审计。[3]国务院2020年7月颁布了《应急救援领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，对应急救援领域的政府间的事权和支出责任进行了划分。还需要国家根据不同类型突发公共事件的影响程度，遵循受益原则和效率原则来制定相应的划分细则，建立与公共突发事件风险程度相匹配的中央和地方应急事权和支出责任的财政管理体制。

第二，应急预算决策程序和规则。预算环境会直接影响预算过程和预算结果，当环境的紧急情况使得某一决策成为优先选择时，环境就直接地影响着预算结果。环境中的意外因素可以改变原有的优先顺序和改变已经决定的目标。[25]重大突发公共事件的发生大大压缩甚至改变了常规预算过程。“环境或许会影响预算形式，也会影响着预算决策制定的集中程度。”[25]而权力结构影响着预算程序和预算信息的流动方向。在常规预算编制中，主要的预算参与者是各个支出部门、财政部门以及人大部门，信息主要在财政部门、支出部门以及人大部门之间流动。

而在紧急支出的决策中，主要参与者不是像常规预算那样以部门为预算单位来进行预算编制，也没有足够时间由财政部门来审核预算及下达预算控制数，更没有时间让人大部门来审议预算，而应急预算决策的做出，是由以解决突发公共事件为目标的多部门组成的集体决策组织，即应急指挥部来进行应急预算决策。这种集体决策形式，能够打破常规预算中以部门为中心分散决策的现象，简化了预算决策程序，有效解决需求和预算信息如何在预算参与者之间流动和共享的问题，有利于提高应急预算决策效率。

关于应急预算决策的规则，目前我国除了预备经费的提取和使用在现行《预算法》里有所体现以外，有关应急预算编制、应急预算执行等规定，主要是由财政部按照“ 一案三制” 建设的有关要求,在2004年制定的《突发事件财政应急保障预案》中规定的应急管理中财政部门的具体职责和程序。但其法律层次较低，法律依据单一，没有对财政应急预算编制和执行的权限等进行明确。[26]

由于缺乏应对突发公共事件的像《预算法》一样的法律规定，导致公共突发事件发生时，因政府主管部门权力过大，财政部门被动拨款的现象时有发生，从而可能导致预算的编制、 执行和监督在公共危机下趋向一种无序状态。[1]笔者在调研中发现，不同地方的财政官员都谈及财政被支出部门行政绩效绑架的现象。国际货币基金组织的研究报告指出，“为设立新冠疫情基金，各国使用了不同的法律工具。”[6]如在美国的行政和法制体系中,应急资金的使用决策法治化程度很高。在各种法案中,对不同渠道来源应急资金的使用都有硬性法律规则。[24]因此，借鉴国外相关经验，制定和完善相关应急预算法律法规，明确预算编制中的权力结构和应急预算程序，对经费来源和具体使用，以及经费不足时的应急方案，应急资金使用决策的法定程序都要有相应的法律法规，不能一遇到重大突发公共事件总是“特事特办”。

(二)应急预算执行制度

在做出应急财政预算决策之后，就进入了预算执行阶段。在常规预算中，预算执行就是落实预算编制的阶段。预算执行阶段的主要目标是保证财务合规性和预算执行效率。财务合规性意味着预算执行要符合财经纪律和预算编制要求,预算执行效率体现为以最低的财政交易成本实现财政资金效益最大化。[27]为了实现上述目标，在常规预算中，《预算法》和2020年修改的《中华人民共和国金库条例》(以下简称《金库条例》)中都比较详细地对预算执行阶段相关参与者即财政国库管理部门、央行国库管理部门的权责予以了界定，并明确规定预算收付程序。与常规预算执行过程相比，应急预算执行阶段除了要满足常规预算的上述要求以外，应急财政资金还要满足及时性、有效性的要求，因此要求在预算执行环节要具有灵活性，因为进入预算执行阶段意味着要预算调整，应急预算管理的关键是在应急预算执行阶段赋予一定的“适调”机制。[15](182-183)为此，应急资金拨付、支付程序、政府采购程序等都不同于常规预算执行管理的要求。

实践中如何满足应急要求？在现行《预算法》和《金库条例》中，没有对应急财政资金执行主体的权力结构进行明确的分工和规定。针对新冠疫情，财政部国库司为确保新冠肺炎疫情防控资金拨付万无一失，国库司提前进入“战时”状态，成立了专项工作小组，建立了包括财政部相关司局、中国人民银行、中国工商银行等在内的应急拨款工作机制；开辟了资金拨付“绿色通道”，为疫情防控资金拨付工作紧张有序进行提供了坚实的应急机制保障。[28]

在应急财政资金的拨付程序上，《预算法》《财政预算资金拨付管理暂行办法》对于突发性支出的应急资金拨付缺少专门的法律规定，经财政部及各地制定的《突发事件财政应急保障预案》是实践操作的最主要依据，使得如“急事急办”“资金拨付绿色通道”“临时下达应急资金预算”等行政变通方式获得合法地位[29]。

因此，在应急预算执行阶段，在执行主体的权力安排、执行程序、账户设置、拨款方式、政府采购程序等具体的预算执行管理上,应在总结历次预算执行“特事特办”的经验基础上，借鉴国外经验，如一些国家政府针对资金拨付、支付或公共采购制定了具体程序；有些国家通过暂时放松管控以加速支付，如下放资金重新分配和支付批准的权限，或减少对高优先级和低风险支付的事前审核[6]，制定应急预算执行制度，以满足应急预算执行过程中及时性的要求，实现财政资金的应急功能。

(三)应急财政资金的绩效评价机制

对应急财政资金的绩效评价不仅影响到应急资金分配问题，而且直接影响应急财政资金在使用过程中的动态调整。因此，对应急财政资金的绩效评价具有十分重要的意义。与常规预算一样，应急预算支出的绩效评价制度主要包含以下内容：评价主体、评价内容、评价手段以及评价结果的运用。

与常规预算相比，应急预算的绩效管理会面临以下的困境：

1.谁来评价？

重大突发公共事件事权主要责任是中央政府。因此，对于地方政府而言，应急财政资金大多数是来自于中央的转移支付。本着“谁出资谁评价”的原则，对于来自上级政府的转移支付资金由上级转移支付部门进行评价。据笔者对地方财政官员的访谈得知，尽管上级部门也要求地方财政做好应急财政支出的绩效评价工作，但是因为对于上级专项资金的绩效会有上级财政部门等疫情结束后下来进行绩效评价，所以地方财政部门缺乏动力主动对应急财政资金的使用效果组织自评或第三方评价，而是被动等待上级部门下来进行评价。如上分析，应急预算的绩效管理重点在预算执行过程中的管理和监控，所以如何加强预算执行过程的绩效评价，为预算及时调整提供依据是应急绩效评价机制应该重点考虑和要解决的问题。

2.何时评价？

在常规预算中，我国绩效管理已从事后的绩效评价逐渐扩展到预算编制和预算执行阶段，正处于预算绩效向绩效预算的转变过程中。而在应急财政资金的分配过程中，由于应急财政支出首先要满足及时性原则，所以不能像常规预算那样有足够的时间去评估各项投入的绩效，加之突发公共事件的突发性和不可预测性特点，因此也无法像常规预算那样提前计划财政支出量和支出方向。由此导致对应急财政支出的绩效评估目前还是限于事后评价。针对新冠疫情的应急财政支出绩效评价，各省市都制定了相应政策，很多地方要求在疫情结束后补上绩效目标。笔者在调研过程中，受访的地方财政官员认为，如果事后补上绩效目标，那么应急资金分配和预算执行中就缺乏依据，这是应急预算绩效评价时遇到的问题或困境。

3.怎样评价？

在绩效评价指标的构建上，2013 年财政部发布了既有测量产出,也有反映社会效益的共性绩效评价指标体系框架,各地各部门根据财政支出情况设计共性和个性相结合的绩效评价指标体系,并且指标体系是动态的、可扩充的[30]。但目前缺乏一套应急财政资金的绩效评价指标体系。

4.评价结果如何运用？

评价结果如何运用取决于绩效评价的阶段和内容。如果能在预算决策阶段进行绩效评价，那么应急财政资金的绩效评价结果会成为应急财政资金分配的决策依据；如果在预算执行阶段进行评价，评价结果会成为预算调整的依据；而如果是事后评价，其意义只能是作为奖惩的依据。

针对以上困境，在构建应急预算绩效评价制度时，要注意以下几点:

第一，针对谁来评价问题，尽管对于重大突发公共事件中央政府承担较大部分的事权和支出责任，按规定是由出钱的中央政府来进行绩效评价，但是考虑到预算执行阶段需要依据绩效来进行动态调整，中央政府应该严格要求地方在预算执行过程中加强绩效评价。

第二，针对如何评价问题，根据应急管理的特点和应急财政资金评价的实践经验，总结和设计出一套针对应急预算的共性绩效评价指标，围绕政策落实和资金管理使用的时效性、公平性、有效性开展评价，重点关注政策和资金是否及时、精准到位，资金补助标准是否科学合理，资金分配是否公开透明、公平公正，防控政策和资金是否达到预期效果等。(2)财政部《关于加强新冠肺炎疫情防控财税政策落实和财政资金监管工作的通知》(财办〔2020〕11 号)。这样再遇到重大突发公共事件时，可以解决因绩效指标缺乏而影响应急财政资金配置和事中预算调整无据可依的问题。

第三，针对评价程序和环节问题，要考虑如何将预应急财政资金的事后评价延展到应急财政资金的分配和执行环节。绩效管理应该贯穿于应急预算的全过程，即应急预算资金的分配阶段、应急预算资金的使用过程以及对应急预算资金的事后使用效果的评价。应急管理的特点，决定了在预算资金分配阶段无法做到像常规预算那样比较准确地确定预算投入和使用方向。因此，可以引进新绩效预算编制的方法，采用总额上控制，使用上分权的做法，这样可以解决应急财政资金支出方向的不确定性带来的绩效评价的困境。

(四)应急预算监督制度

由于在应对突发公共事件过程中，支出规模的陡然增加、多个主体参与其中并且可能缺乏协调、快速确定和实施干预措施等因素的存在，会导致公共资源被滥用和管理不当，损害公共服务的质量和有效性，财政体制薄弱的国家尤其如此。[8]因此，需要设计一个针对应急管理特点的预算监督制度。

与常规预算一样，预算监督主要内容包含谁来监督、监督什么以及怎样监督等问题，预算监督要贯穿于公共资金的筹集、分配、使用和评价的全过程中。但在应急财政资金的筹集、分配、使用和评价的全过程中，由于应急突发公共事件的不确定性特点，应急管理的及时性和有效性要求，导致应急预算监督制度在设计上又区别于常规预算监督制度。

从监督主体来看，与常规预算一样，应急预算监督主体是由人大部门、审计部门、财政部门、支出部门以及社会公众等组成的多主体的监督体系。但与常规预算不同的是，由于预算程序和流程被改变或被压缩，因此应急预算每个阶段的参与主体与常规预算有所不同。如上所述应急预算不仅在应急财政资金分配阶段实际上人大监督是缺位的，在预算执行阶段与常规预算也存在一定区别。在常规预算中，《预算法》关于预算调整的程序做了明确的规定。而在应急预算中，由于应急事件的发生、发展的高度不确定性导致应急预算中预算调整更加频繁，《预算法》中缺乏对应急预算调整决策和程序的规定，因此，对预算调整过程的监督尤为重要。但目前在应急预算执行阶段的监督主体是以行政监督为主。另外对于地方财政而言，应急财政资金大多数是中央财政的转移支付，如2020年，中央向地方政府转移2万亿针对疫情的转移支付资金。对于上级转移支付资金的监督主体也是以行政监督为主，主要有两个：一是通过审计部门的监督，二是通过财政部设立在各地的监管局进行监督。从以上分析可以看出，应急预算过程中，除行政监督外，其他监督主体的作用没有得到充分发挥。

预算公开和透明是有效预算监督的基础。在常规预算中，现行《预算法》对预算公开从公开时间、公开平台、公开内容和公开程度等都做了明确而详细的规定。但是，针对应急财政资金还缺少这样的公开平台和像常规预算那样的明确和具体的法律规定。

从监督内容和监督方式来看，与常规预算不同，在应急财政资金分配过程中，由于应急财政资金不像常规预算资金那样在进行部门预算编制时就要明确资金的绩效目标，因此在预算执行阶段的监督主要是合法性、合规性的监督。但“以合规性为主的监督与以相机决策为主的应急资金之间天然不协调”[3]。现行财政监督远不能满足绩效监督的要求。

针对目前的实践中存在的问题，在设计应急预算监督制度时，建议考虑以下几个方面：

第一，要完善和优化应急预算监督的组织体系和监督程序。对应急资金从预算、执行到绩效评价要实行全方位、多层次、全过程的监督。形成人大监督、审计监督、财政监督、支出部门自我监督以及公众监督的多元监督体系。在应急预算管理的不同阶段，应根据应急财政资金流向以及不同监督主体掌握的应急资金动态信息来确定和优化监督流程。

第二 ，提高应急财政预算资金的透明度。建立全面、透明的报告和公共问责程序，确保监督机构(例如代议制机构、最高审计机构等)、民间社会机构和一般公众能够执行。建立跟踪、核算和报告紧急措施的透明机制确保向决策者和公众提供全面和及时的信息。[2]不妨借鉴一些国家的披露和监督的具体机制，这些机制包括公布疫情支出执行情况的专用门户。[6]另外，紧急支出往往更易出现资金滥用和腐败，因此“留好收据” 尤为重要。[9]

第三，强化应急财政预算资金的绩效监督。在应急财政资金中引入绩效监督，不仅要对相关资金使用进行合规性评价，也要对应急财政资金的使用效果进行评价，尤其是对应急期间颁布的各项政策实施效果进行评价。“财政应急资金的绩效评价要向财税应急政策拓展，追问相关财税应对政策的效果。”[31]在应急资金中引入绩效监督，还意味着除了使用查账这样的常规手段之外，还需要引入人员访谈 、群众评议、专家测评等多种工作方法，有利于监督方式的创新。[3]

五、结语

党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 ，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确提出要优化国家应急管理能力体系建设,提高防灾减灾救灾能力。而应急财政是应急管理能力体系的主要财力保障。构建应急预算制度对完善公共财政体系和提高国家治理能力具有重要的现实意义。无论是常规预算还是应急预算，都是政府财政资金的收支安排，都要经历预算编制、执行、评价和监督的预算程序和环节。但是，由于突发公共事件的突发性、紧急性、不可预测性等特点，致使应急预算在实现目标、遵循原则以及应急预算制度的保证上都不同于常规预算。应急预算的流程被大大压缩，应急预算每个环节所面临的困境和要解决的问题也都不同于常规预算。

应急预算制度核心要素包括预算主体的权力结构、预算程序及预算规则。上述三个核心要素构成的应急预算制度贯穿于应急预算的“筹钱”“分钱”“管钱”“用钱”以及对用钱效果的监督和评价全过程中。应急预算制度分别由决定如何筹钱、分钱和管钱的应急预算决策制度、如何用钱的预算执行制度、如何对应急预算资金使用效果进行全过程绩效评价的应急预算绩效评价制度以及对应急财政资金进行全程监督的应急预算监督制度组成的制度体系。在构建应急预算制度时，应依据应急预算的目标和原则要求，针对应急预算所面临的实践困境来制定。