农田水利工程建设与管理存在的问题及对策

陈 龙

（甘肃泓宇工程监理咨询有限公司，甘肃 兰州 730010）

农田水利工程具有防洪、抗旱的作用，可以增强农业抵抗自然灾害的能力。因此，为保障粮食安全，近年来，我国高度重视农田水利工程建设与管理工作。解决农田水利工程建设与管理中存在的问题也成为新时期水利部门关注的焦点。

1 农田水利工程建设与管理存在的问题

1.1 资金投入不足

农田水利工程想要获得更好的发展，必须有大量的资金投入作为支持。但现阶段，我国的农田水利工程建设存在资金投入严重不足的问题。例如，农田水利工程建设基本上均依靠国家财政拨款，社会资本和农户投入资金相对较少。其中，农户参与农田建设投资占比不到15%，社会资本投入建设甚至不到1%［1］。资金投入不足，导致农田水利工程建设配套设施落后且不足，后期维修养护费用缺乏。而造成这种现象的原因主要是农田水利工程属于公共物品，全体社会公民一起受益或消费，因此，容易出现“搭便车”的情况，造成有些农户不愿意为修建农田水利工程投入资金。此外，由于农田水利工程建设投入资金较多，且经济效益回收较慢，远不及第二、第三产业，因此，会造成社会资金招商困难。政府部门为了地方政绩，也不愿意在农田水利工程建设方面优先投资。

1.2 组织管理不当

组织管理不当也是现下农田水利工程建设与管理中存在的重要问题，主要体现在两个方面。一是机构设置不合理。例如，所设置的农田水利指挥办公室多是一个没有办事权的临时组织，相关办事人员的职责作用也不能得到有效发挥，容易出现工作态度散漫、办事不积极、办事效率低等问题。二是组织管理不科学。未实现分层管理、分权治事，同时没有将考核结果与干部任免相挂钩，遇到问题时容易出现相互推诿、相互指责的现象，不能够协调好各部门的资源力量［2］。而这些问题的出现也从侧面反映出，当前我国农田水利工程在部门和部门之间存在定位模糊的问题。农田水利工程职能部门既扮演着业主的角色，也扮演着监管的角色职能定位不明、组织管理不当，对我国农田水利工程事业发展造成了极大影响。发生洪涝、干旱等自然灾害时，分不清是哪个部门的责任，给农田水利工程建设与管理带来了极大不便。

1.3 产权管理模糊

在农田水利工程建设与管理过程中，必须将所有权界定清晰，明确工程当中谁是所有者、谁是使用者和受益者，这样才能够更好地推动税权制度改革，为农田水利工程建设的长远发展提供保障。当前，我国农田水利工程的产权界定并不明晰，而造成这种现象的原因主要包括以下几个方面。一是产权的市场价值难以估量。农田水利工程产权并不像其他不动产权具有价值可估性，可以通过抵押贷款或出租的方式进行估量。农田水利工程是公益性项目，导致其产权难以明确。二是政府缺乏行之有效的治理工具。政府多是通过相关部门直接提供产权制度改革方案，但这些方案往往缺乏操作性和实施性，会造成农田水利工程产权不能被有效评估。

1.4 运行管理松散

我国农田水利工程一直存在“重建设、轻管理”的问题，农田水利工程无人管、管护责任落实不到位成为一种常见现象，造成此种现象的原因主要包括两个方面。第一，政府管理失灵。农田水利工程具有建设投资多、回收效益慢、建设风险大等特性，政府在进行管理的过程中，容易出现资源配置不合理、治理工具选择不科学等问题，导致农田水利工程后期维修和运行管理不到位。第二，农户管理职责不能得到有效发挥。当前，我国农村劳动力大量向城市转移，农村劳动力缺乏，导致农户管理职责得不到有效发挥，出现了农田水利工程无人管理、弃之不顾的现状［3］。此外，由于农田水利工程是公共财产，很多农户由于受到小农经济思想的影响，都不想自己出力多、他人出力少，因而最终出现了“三个和尚无水喝”的现象。

2 农田水利工程建设与管理存在问题的解决对策

2.1 多渠道筹集资金，加大资金投入力度

充足的资金投入是提升农田水利建设与管理效果的关键，建议政府创新资金筹措方法，引导多主体参与，加大资金投入力度，解决农田水利工程建设与管理资金不足的问题。首先，政府要加强财政补助。政府是农田水利工程建设的主体，政府要在积极向上级争取财政资金的同时，推动公益性的农田水利工程向非公益性的方向进行转变，以此解决资金难获取的问题［4］。例如，可以实施以奖代补、用地优惠政策，调动农业主体参与水利工程建设投资的积极性，解决农田水利工程建设资金不足的问题。其次，促进生态旅游发展，吸引民营资本投入。政府部门可以通过推行特殊经营权的方式，在农田水利建设工程附近，结合水利优势打造风景名胜区，吸引民营资本投入，以此为农田水利工程建设注入社会资本。例如，可以将特色水景、农家乐旅游产业与农田水库有效结合在一起，这样可以改善地方农村环境、拉动农业经济增长、吸引社会资本，进而为我国农田水利工程事业发展提供长远保障。

2.2 建立统一组织机构，完善组织管理模式

首先，要建立统一的组织机构。为规避权职交叉、权责不明的问题，应构建统一的水利工程管理部门，如可以将国土部门、水利部门、农业部门、发改部门、农工办和农建办等部门的职责整合在一起，形成一个专门针对农田水利工程建设与管理的职能部门。其不仅要负责农田水利工程的规划建设，还要负责后期的运营维护，要在对干旱、洪水等自然灾害的防护中负全责。其次，确定统一的管理部门后，还应该针对农田水利工程的特性，建立科学的组织管理模式。建议依照“中、小、微并举，建、管、用并重”的治水思路进行治理，同时，要充分发挥地方农民的管理作用，为农田水利工程管理提供保障。

2.3 依照所有权确权原则，合理确定产权归属

在农田水利工程建设与管理过程中，必须明确界定工程所有权，这样才能获得更好的管理效果。建议依照“谁投资、谁所有”的原则，确定农田水利工程的所有权。如果是农户投资建设农田水利工程，农田水利工程的所有权要归农户所有；如果是社会法人或自然人投资建设，农田水利工程的所有权则归投资者。在确定所属权的前提下，实行“谁承担、谁所有、谁受益、谁负责”的管理机制，以此为农田水利工程管理奠定基础［5］。例如，所有权明确后，相关人员应该做好所属权的登记工作，载明农田水利工程的基本情况及所有权、使用权主体信息，实行全省统一编码，为工程使用权者办理好登记，并下发证件，这样可以更好地为后续管理提供保障。当发生所有权争议时，也可以依照登记内容进行有效的处理，从而保证农田水利工程的管理效果。

2.4 落实农田水利工程管护责任，创新运行管理机制

首先，落实农田水利工程管护责任。要依照工程所有权是所有者的工程管护主体要求，建立相关管理制度，落实管理责任，确保所有权主体能够在享受权益的同时，落实自身的管理职责，签订安全责任书，切实履行管理承诺，以此保证水利工程长效运行。其次，创新运行管理机制。建议结合水利工程的特点，因地制宜地制定创新的管理方法，为提升管理效果助力［6］。例如，可以采用用水协会管理的方式，对一些小型灌区工程或联户供水工程，通过成立乡镇用水协会的方式，落实管理责任，优化管理效果。此外，政府部门为确保和维护工作的专业性，可以培育专业化的维修养护队伍，提升农田水利工程的维护管理效果。

3 结语

强化农业基础设施建设与管理，可为我国农业经济发展提供保障。因此，应加强农田水利工程建设与管理，保障农田水利工程充分发挥作用，从而在保证国家粮食安全的基础上促进农业经济发展。