扎实推进高标准农田建设为“擦亮农业大省金字招牌”作出贡献——四川省高标准农田建设工作综述

四川省农业农村厅

四川是农业大省，也是全国13个粮食主产省中的西部省份。2017年3月8日，习近平总书记在参加十二届全国人大五次会议四川代表团审议时要求，“四川农业大省这块金字招牌不能丢，要带头做好农业供给侧结构性改革这篇大文章，推进由农业大省向农业强省跨越。”

曾几何时，四川用不到1/16的耕地面积，提供了占全国1/10人口的粮食，农作物总播面积，畜牧业产值曾居全国之冠，“粮猪安天下，天府实名归”。然而，进入新世纪，与工业化、城镇化大力推进的速度、力度相较，四川现代农业建设日渐成为“四化同步”发展的“短板”。

耕地是粮食生产的命根子。为有效扭转四川粮食生产和供给“紧平衡”的局面，保障粮食安全和重要农产品供应，自2011年以来，特别是“十三五”期间，全省农业农村部门认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和习总书记对四川“三农”工作提出的一系列新理念新思想新战略新要求，按照党中央、国务院和四川省委、省政府关于脱贫攻坚以及实施“藏粮于地、藏粮于技”，乡村振兴战略的决策部署，在全省范围内开展了大规模的高标准农田建设，建立了“规划牵动、政府推动、项目拉动、部门联动、示范带动、创新驱动”和“统一规划布局，统一建设标准，统一组织实施、统一监管考核、统一上图入库”的高标准农田建设管理工作机制，有效、有力地推进了高标准农田建设，完善了农田基础设施建设，提升了耕地质量等级水平，促进了农业绿色发展，夯实了粮食和重要农产品生产的基础，发展了现代农业，增加了农民收入，稳定了农业“基本盘”和“压舱石”，实现了“农业多贡献”目标，多次得到农业农村部和四川省委、省政府领导的肯定批示，2020年度四川省高标准农田建设年度考核获得国务院的政策激励奖励。

一、六“动”齐发，强力推进

（一）规划牵动。四川省发展改革委印发《四川省高标准农田建设总体规划（2011-2020年）》，省级相关部门配套印发土地整治规划、再造一个都江堰工程规划、农业综合开发高标准农田规划和全国新增千亿斤粮食生产能力田间工程规划等多个规划。截至2020年底，全省累计建成高标准农田4 496万亩（299.73万hm2），占耕地总面积10 080万亩（720.00万hm2）（国土二调）的44.6%，在西南地区居于前列，超额完成《四川省高标准农田建设总体规划（2011-2020年）》确定的高标准农田建设总体、阶段及年度目标任务。2019年末，全省耕地质量平均等级为4.09等，2020年度全省耕地质量平均等级提升0.2个等级，耕地质量明显改善。日前，省农业农村厅正在编制《四川省高标准农田建设规划（2021-2030年）》，将报请省政府批复发布。

（二）政府推动。机构改革前，省政府建立高标准农田建设工作联席会议制度。机构改革后，省政府将高标准农田建设工作联席会议制度相关职责整合到农田水利基本建设指挥部，各地均建立了政府主导、农业牵头、部门联动的工作推进机制。2011年以来，省委每年召开省委农村工作会议、省政府每年召开全省农田水利和高标准农田建设现场会议，省政府出台《关于切实加强高标准农田建设巩固和提升粮食安全保障能力的实施意见》（川办发[2020]51号），持续加大推进力度。在将高标准农田列为粮食安全省长责任制考核内容的同时，2019年以来还作为省政府目标绩效管理指标和《政府工作报告》量化指标，纳入乡村振兴示范县、现代农业园区创建指标体系。

（三）项目拉动。机构改革前，全省高标准农田建设包括新增千亿斤粮食生产能力、农业综合开发、农田整治、小型农田水利、省级高标准农田等项目。机构改革后，将上述项目管理职责整合到省农业农村厅，统一开展高标准农田建设。按照中央要求，项目执行亩均财政资金投入不少于1 500元的投资标准。从2020年起，按照省委一号文件、省政府51号文件的要求，将项目投资标准提高到“中央、省级和市县财政补助资金每亩共计不低于3 000元”。截至2020年底，全省共实施高标准农田项目7 200余个（包括完成及在建），完成财政投资680余亿元。

（四）部门联动。机构改革前，全省以高标准农田建设工作联席会议为平台，每年将年度建设任务分解下达到省级部门和市（州）、县（市、区），纳入各级政府耕地保护责任目标和粮食安全省长责任制考核，统一组织开展高标准农田建设现场考核。机构改革后，省政府51号文件将14项重点工作分解细化到各省级相关部门和市（州）、县（市、区）人民政府；以省农田水利基本建设指挥部为平台，成员单位共同商议、决策重大事项；由省农业农村厅牵头、指挥部成员单位参加，共同开展高标准农田项目省级抽验和建设评价工作；省农业农村厅、省自然资源厅联合实地开展高标准农田新增耕地专题调研，制定政策文件，共同指导基层开展工作，确保完成新增耕地任务。

（五）示范带动。2017年，省级七部门联合印发《四川省高标准农田绿色示范区建设推进方案》，建成以三网配套、生态修复、循环利用、质量提升、环境保护“五大工程”为重点的绿色示范区近400个。近年来，四川省按照“典型引路、以点带面、整体推进”原则，结合现代农业“10+3”产业体系优势产区布局，开展“三通一平”全域推进、“鱼米之乡”稻渔综合种养、“五良融合”农田宜机化改造等示范工程。印发年度《四川省推进化肥减量化工作要点》《四川省推进农药减量化工作要点》，推动农药化肥减量增效行动。

（六）创新驱动。四川省政府出台《关于深化涉农项目整合工作的意见》，以县为单位，打破部门和行业界限，按照“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”原则，鼓励统筹整合使用项目资金，提高财政资金整体效益；出台《关于鼓励引导社会资本参与农田水利设施建设运营的意见》，鼓励金融资本、社会资本投入农田基础设施建设。各地积极探索创新运行管护新模式，如邛崃市高梗街道基础设施条件好、土地流转率达85.0%，成立乡、村两级土地股份合作社，向流转业主收取20~50元/亩/年（300~750元/hm2/年）的管护费用，解决管护经费来源问题；同时明确，村委会是工程管护主体，土地流转业主、村民小组分别负责流转、非流转区域的工程日常巡查，村土地股份合作社负责管护经费收支、核查并开展工程损毁修复，村集体经济组织负责监督。

二、“三”大提升，确保效益

（一）农田基础设施持续完善，综合生产能力大幅提升。以建设“旱涝保收、宜机作业、高产稳产”的高标准农田为目标，大力推进农田建设项目顺利实施。一是农田排灌能力大幅提升。项目区选取在水源有保障、灌排骨干工程配套良好的区域，重点建设小农户急需的通田到地末级灌溉渠系和小型农田水利工程，新建、整修小型农田水利工程近100万座（处），新增工程蓄水能力20余亿立方米，新增有效灌溉面积近300万亩（15.00万hm2），改善灌溉面积2000余万亩（133.33万hm2），农田灌排能力和灌溉保证率大幅提升。二是农机作业能力大幅提升。以实现农业全程机械化为目标，实施田土型调整（土地平整）和机耕生产道路建设，项目区主要农作物耕播收综合机械化水平高出全省平均水平10个百分点：三是耕地质量监测能力大幅提升。全省累计投入财政资金1.13亿元，建成耕地质量长期固定监测点1 010个、耕地质量调查点10 000个，实现“十万亩一个监测点，一万亩一个调查点”规划任务。四是耕地生产能力大幅提升。以增施有机肥和绿肥、秸秆还田为重点，开展地力培肥，耕地平均地力水平得到明显提高，新增粮食生产能力80公斤/亩（1 200公斤/hm2）左右，累计新增粮食生产能力360万吨，为全省粮油稳定增长、农业供给侧结构性改革奠定坚实基础。

（二）农田生态环境明显改善，可持续发展水平大幅提升。牢固树立绿色发展理念，因地制宜构建生态沟渠、道路、林网和塘堰湿地系统，农田生态环境得到有效保障与改善。一是水土流失得到有效遏制。以小流域为单元，以坡耕地治理为重点，治理水土流失面积2万余平方公里，项目区土壤侵蚀量减少75%以上，侵蚀模数降低1~2个等级，小流域综合治理度达到85.0%以上。二是节水灌溉得以加快发展，2020年底全省实有农田有效灌溉面积4 400余万亩（293.33万hm2），较“十二五”末提高8个百分点：全省节水灌面积达到2 554万亩（170.27万hm2），高效节水灌溉面积超过380万亩（25.33万hm2），项目区建成机电提灌60余万台（套），三是绿色示范得以有序推进。在试点示范建设高标准农田绿色示范区的同时，在项目区实施有机肥替代化肥、农药化肥减量增效和畜禽粪污综合利用等行动，并推广开展测土配方施肥、秸秆还田，全省年推广使用有机肥3600多万亩（240.00万hm2），绿色转型成效凸显。

（三）产业基地规模发展壮大，产村融合深度大幅提升，各地以建成的高标准农田为基础，集中发展现代农业“10+3”产业体系中的优势产业，建设现代农业园区。一是推进“三大产业”基地建设。通过建设优质粮食生产基地、现代农业产业基地、新农村产业发展基地，拓宽了农业发展空间，优化了产业布局，引进和培育了新型经营主体，推动了土地规范有序流转。截至2020年底，全省家庭承包耕地流转率达到40.5%，规模经营率达到26.7%，已建成高标准农田的流转比例大大高于全省耕地流转比例。二是促进“三大功能”融合发展。大力发展“特色农业＋生态旅游＋休闲养老”的新型复合业态，农业生产、生活、生态三大功能深度融合，不断提升农业生产经营综合效益。三是助力“四大片区”产业扶贫。围绕四大贫困地区，倾斜安排高标准农田建设任务和中央、省级财政补助资金，在项目实施和工程建后运行管护中优先安排解决项目区贫困人口就地就业，贫困人口人均增收1 000元以上，成为项目区贫困农户脱贫致富的重要增收途径，完善的农田基础设施为脱贫攻坚及与乡村振兴有效街接提供了可靠保障。

三、“五”个统一，科学发展

（一）统一规划布局。规划布局是工作开展和项目实施的前提和关键。省农业农村厅以统筹谋篇布局为重点，组织编制新一轮高标准农田建设规划。一是组织编制规划。开展新增发展潜力和需要提质改造情况摸底调查，加快编制省、市、县三级《高标准农田建设规划（2021-2030年）》，形成规划体系，明确功能定位、目标任务、建设布局、重点项目及时序安排，开展项目储备，确保规划任务落实、落地，为后续年度加快项目实施进度创造条件。二是强化效益利用。项目重点在“两区”布局，集中投向粮食生产功能区，大力支持“口粮田”特别是“水田”建设；重点在川粮（油）、川薯、川菜现代农业“10+3”产业体系的优势产区布局；通过“整村整乡推进、集中连片打造”的方式，打破乡镇、村组行政区域界限，以灌区、流域或园区为单元，统筹规划，连片推进。三是强化典型引路。按照“典型引路、以点带面、整体推进”原则，结合现代农业“10+3”产业体系优势产区布局，以现代农业园区为载体，规划打造“2+N”高标准农田示范工程，即以成渝现代高效特色农业、安宁河流域高标准农田建设的“2个示范带”为骨架，沿线突出抓好整区域推进、绿色农田发展、“鱼米之乡”稻渔综合种养、“五良融合”农田宜机化改造、高效节水灌溉等的“N个示范区”，引领农田建设发展方向。

（二）统一建设标准。规范项目建设标准和投资标准，是确保项目成功实施的前提。一是制定技术标准。已出台的标准有《四川省高标准农田建设技术规范》《四川省高标准农田验收认定标准》《四川省丘陵山区农田宜机化改造技术规范》《四川省“鱼米之乡”建设实施方案》等；正在组织编制《四川省高标准农田建设技术指南》，构建技术标准体系，研究制定分区域、分类型的高标准农田建设标准。拟定年度项目实施方案编制指导意见，指导项目县进一步规范建设重点、建设内容和建设标准。二是明确投资标准。在项目“中央、省级和市县财政补助资金每亩共计不低于3 000元”的投资标准中，四川省明确，中央、省级财政补助资金1 500元/亩，由市、县财政落实另外的1 500元/亩，并采取“四个一点”来提高投入标准，即市县财政安排一点、涉农资金整合一点、发行债券筹集一点、社会资金投入一点。2020年，从省级层面切块下达抗疫特别国债18.83亿元用于高标准农田建设县级财政配套，这是抗疫特别国债唯一用于农业的支出方向。支持项目县发行专项债券筹集配套资金，2020年，全省入库专项债券项目38个、计划发行56亿元，成功发行项目17个，总金额超10亿元；2021年上半年，两个批次入库专项债券项目28个，计划发行20亿元。扎实做好新增耕地这篇文章，实现项目新增耕地目标，积极争取并利用好土地出让收入（益）用于高标准农田建设。组织高标准农田多元化投资课题研究，开展多元化投入试点示范。下一步将制定差异化补助标准，加快启动高标准农田编规、定额制定工作。三是加强技术培训。针对机构改革后农建系统人员业务能力不足的现状，省、市、县三级每年均组织举办以提升业务能力为重点内容的全省高标准农田建设管理培训班，提升项目管理水平，统一技术标准和要求。四是加强智力支持。由省农业农村厅组织成立四川省高标准农田专家委员会、四川省高标准农田专家库，充分发挥专家的参谋咨询作用，推进项目规范化管理，提升项目建设科学决策水平。

（三）统一组织实施。确保高标准农田项目建设进度、质量和安全，要求必须规范项目实施管理。一是强化安排部署。在全省经济工作会议、全省农村工作会议、全省冬春农田水利暨高标准农田现场会议等会议上，彭清华书记、黄强省长、邓小刚副书记、尧斯丹副省长等省委、省政府领导多次强调高标准农田建设工作。省农业农村厅每年年初即行文和通过会议对全省工作进行安排部署。二是强化队伍建设。省农业农村厅设立农田建设管理处，负责全省农田建设管理工作。省委组织部、省委编办批复成立四川省农田建设发展中心，履行农田建设管理行政辅助工作。市、县两级农业农村局均设有农田建设管理职能部门。三是注重建章立制。印发《四川省农田建设项目管理办法实施细则》《四川省农田建设补助资金管理办法实施细则》，以及进度调度、建设质量、项目验收、建设评价风险防控、工程标识、运行管护、防汛抗旱等一系列规范性文件，全流程规范项目各个阶段工作。四是强化现场管理。严格执行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制、合同管理制、县级报账制及公示制等制度，因地制宜推行以“先建后补”等方式开展项目建设。出台强化项目实施现场管理、确保建设质量的政策文件，要求参建单位及现场人员严格履职尽责，规范管理行为，加强质量控制，防止行业乱象发生。建立政府监督和群众监督有机结合的质量监督机制，推行农民质量监督员制度，打造精品工程。五是狠抓进度调度。持续坚持高标准农田“月调度”工作机制，督促各地按时完成全国农田建设综合监测监管平台系统填报；根据工作需要，适时加密进度调度频次。六是组织“百日会战”。制定工作方案，组织全省利用冬春农田水利建设黄金时间开展高标准农田“百日会战”，推动项目加快实施进度，并加强了宣传工作力度，营造良好社会氛围。七是开展调研指导。组织开展高标准农田项目“百日会战”专项调研指导和全省21个市（州）交叉检查，并结合审计部门专项审计和第三方机构绩效评价等工作，及时梳理项目存在问题，发出整改通知，限期整改。

（四）统一监管考核。确保项目顺利实施和效益长期发挥，关键在于严格项目验收、考核、评价等工作。一是完善工作流程，严格组织开展项目验收工作。印发验收通知，细化验收流程、内容、标准及要求，分级组织业主阶段验收、县级初步验收、市级竣工验收、省级抽查验收。二是落实党政同责，把好地方突破的“方向盘”。将高标准农田纳入市（州）和省直有关部门（单位）耕地保护、粮食安全党政同责工作目标任务和领导班子领导干部推进乡村振兴战略实绩考核，推动市县党委政府主要领导亲自挂帅、亲自研究，当好“一线总指挥”。三是完善“专项+”评价体系，筑牢粮食安全的“压舱石”。完善高标准农田建设专项综合评价体系，继续将高标准农田建设纳入粮食安全考核、乡村振兴先进县乡村考评、现代农业园区创建等，突出高标准农田的基础作用，合力共建高标准农田。四是开展通报约谈，用活农田建设的“指挥棒”。印发评价工作方案，采取市级自评、市级交叉评价、省级监测评价的方式进行综合评价，由省农田水利基本建设指挥部通报进度调度和评价成果（表扬或批评），并作为下一年度建设任务和资金分配的依据，特别是对当年未完成目标任务的市（州），除粮食直补等涉及农民切身利益的项目资金之外，下一年度一律不予安排相关涉农项目。2021年6月，四川省副省长、省农田水利基本建设指挥部指挥长尧斯丹主持召开视频约谈会议，对2020年综合排名后两位的市（州）、2021年建设进度排名后两位的市（州）及10个项目县进行了集体约谈。五是强化管护利用，真正确保高标准农田“良田粮用”。在项目申报阶段开展上图地类审核，确保耕地属性；明晰工程台账，建立管护制度，落实管护主体、管护责任，把基础工作做在“前头”。把管护利用纳入验收工作内容，确保工程（资产）移交到位、管护落实到位，坚决制止新建高标准农田首季种植“非粮化”，把管护落实盯在“后头”。将建后管护作为省级农田建设补助资金稳定支出方向之一并不断提高；将管护经费纳入粮食安全省长责任制考核内容，督促各地落实本级财政投入和多渠道筹措资金，把资金来源稳在“源头”。开展建后管护调研，挖掘典型案例，总结提炼经验，把典型机制挖在“苗头”。

（五）统一上图入库。开展农田建设项目上图入库，可以实现有据可查、全程监控、精准管理、资源共享。一是组织开展历年项目清查评估。2017年，四川省自主开发“四川省高标准农田建设数据管理信息系统”，由省自然资源厅牵头启动高标准农田上图入库工作。机构改革后，省农业农村厅在已开展工作的基础上强化组织领导、技术培训、质量控制、整改落实，经历清理检查、统一建库、数据分析、实地核查、数据修正、综合评估6个阶段，全面完成了全省“十二五”以来高标准农田建设清查评估工作，实现了高标准农田建设“底数清、位置准、情况明”的目标。据统计，2011～2018年，全省清查评估上图入库高标准农田项目6 509个、面积4 073万亩（271.53万hm2），其中，质量等级符合、基本符合、需要提质改造的比例分别为24.0%、27.1%、48.9%。二是有序开展新建项目上图入库。按照全国农田建设综合监测监管平台的要求，有序推进2019、2020年及后续年度立项新建项目各阶段上图入库工作。三是加快建设省级农田监管系统。在四川省“三农”大数据平台系统中设置农田建设管理功能模块，全面承接高标准农田建设历史数据，建成全省高标准农田建设“一张图”和监管系统。