国家现代农业示范区农业改革与建设试点案例分析——以盘山县为例

廉 杨

（辽宁省现代农业生产基地建设工程中心，辽宁 沈阳 110000）

农业是富民之本、发展之基。盘山县是辽宁省国家现代农业示范区、农业改革与建设试点，其围绕构建农业经营、订单营销、财政引导、金融支持及保险保障“五位一体”的农业发展新机制，强力推进农业基础建设和农业体制机制改革，推动试点工作顺利开展。盘山县以多种形式的农业适度规模经营为核心，以发展农产品加工业延伸农业产业价值链为着力点，以培育新型农业经营主体为主攻方向，着力构建现代农业生产体系、经营体系和产业体系，培育农业转型发展新动力，推动农业高质量发展［1-2］。2019年，盘山县已经形成以水稻种植、畜牧养殖、渔业养殖和设施农业建设为主的农业现代化支柱产业，示范区耕地适度规模经营比重在40%以上，农业基础地位更加稳固，粮食产量连续8年突破5亿kg。盘山县也形成了大米、水产品、蔬菜、水果、畜产品等多个新型现代化产业。

1 盘山县农业改革与建设试点的做法及成效

1.1 强化扶持引导，实现新型农业经营体系建设的新突破

盘山县全面开展的农村集体土地承包经营权确权工作，于2015年完成全部外业工作；全面建立规模化经营服务体系，实现县、镇、村三级土地流转中心和纠纷调解仲裁庭全覆盖。同时，盘山县培育并扶持农业社会化服务组织发展，引导开展全程托管、承包、订单等服务。2020年，盘山县土地流转面积达2.33万hm2，规模经营水平达40.0%，新型经营主体的带动能力显著增强；盘山县农民合作组织达573个、家庭农场63个，拥有省级龙头企业11家、市级龙头企业52家，其经营面积占总承包耕地面积的39.4%，带动农户占总农户数的45.0%；农机、统防统治合作社发展到81个，农业综合机械化率达92.2%，病虫害统防统治2.67万hm2，农业社会化服务水平大幅提高。

1.2 以创新为驱动，实现农产品产销衔接模式的新突破

盘山县积极鼓励龙头企业、合作社、家庭农场等新型经营主体及种植大户发展订单农业［3］，对参与订单农业的新型经营主体，按照订单规模、产出效益给予财政奖补、政府贴息和信贷支持等优惠政策以及订单农业抵押贷款贴息补助政策，引导新型经营主体建立紧密的联合机制和完善的履约机制，全方位支持订单农业发展。2019年，盘山县订单农业面积达2.30万hm2，比2018年增加0.27万hm2。

1.3 加强统筹管理，实现财政资金整合使用方式的新突破

在示范区管委会的统一领导下，盘山县成立了涉农专项资金统筹管理工作领导小组，负责涉农资金的统筹管理，实现涉农资金申报、审批、发放的集中统一。按照“渠道不乱、用途不变、统筹使用、统一管理以及分工协作”的原则，在时间和空间上统筹安排资金流向，2年共整合各类涉农项目资金1.2亿元，在示范区核心区建设高标准农田0.30万hm2，发展高标准设施农业0.07万hm2。

1.4 创新运行模式，实现农业建设投融资机制的新突破

一方面，盘山县完善农业建设投融资体系建设。盘山县投资4 000万元组建涉农投资建设和农业担保公司，使农业投融资服务水平显著提高；创新农业基础建设投融资模式，拓宽农业基础建设融资渠道，借助中央一号文件出台的相关政策，积极争取国家及金融机构的信贷支持，有效缓解基础建设的资金瓶颈；不断扩大金融信贷支持范围，通过实施《盘山县设施农业抵押贷款管理暂行办法》，有效拓宽农业贷款的有效抵押物范围。另一方面，盘山县创新农业建设投融资机制的运行模式。盘山县探索推行农村土地承包经营权和农民住房财产权“双权抵押贷款”，为全省乃至全国“双权抵押贷款”工作的实施探索路径、积累经验；开发新型农业金融信贷产品，实施市县两级政府风险补偿机制，支持金融机构推出“惠农贷”金融产品。在简化申贷程序的同时，盘山县实行政府诚信担保，不用农民提供任何抵押物，有效缓解农户贷款难问题。

1.5 实行农保改革，实现创新农业保险保障的新突破

第一，大力开辟新险种。2014年，盘山县在原有水稻、棚菜保险的基础上，新增了畜牧保险险种；2015年，盘山县又新增玉米和河蟹等特色农产品的新险种，有效提升了农业保险覆盖面。第二，改革投保理赔方式，实施创新的应灾理赔政策，返还农民应缴保费。对于投保水稻、设施农业保险的农民，其自缴部分由2014年以前的20%和50%，降低至0元，全部由县镇两级财政全额补贴［4］。第三，探索实行农业深度保险。盘山县采取政府奖补的形式，支持新型经营主体提高参保额度，同时提升应灾赔付水平。目前，盘山县水稻、棚菜、玉米和畜牧（繁母猪、育肥猪）保险已经实现全覆盖，其中粮食保险覆盖面积4.73万hm2，棚菜保险覆盖面积133.33 hm2，畜牧保险覆盖畜禽2.85万头。通过推广保险，规避了种养业的风险，极大地提高了农民种田、种菜和养畜的积极性。

1.6 强化科技支撑，实现农业技术和基础建设的新突破

盘山县通过与辽宁省农科院、沈阳农业大学深度合作，开展新技术试验研究，加强农业技术集成应用、新品种使用、农机农技融合，不断提升全县农业科技支撑能力［5］。在“稻蟹共养”模式的基础上，盘山县创造性地开展“一水两用，一地四收”的稻蟹鱼豆（泥鳅）立体混养新模式，这种模式667 m2综合效益2 800元，是单纯种稻收益的近3倍。盘山县通过创新高标准农田建设模式，形成了以“土地统一流转、整合项目资金、提升智慧农业水平、促进农业和其他产业跨界融合发展”为要求，以“基本农田方田化、排灌系统工程化、作业道路标准化、农田环境优美化、农田功能多元化”为标准的高标准农田建设“盘山模式”，成为未来沈阳市乃至辽宁省高标准农田建设的模板。2019年，盘山县高标准农田面积已达到4.68万hm2，占耕地面积的60%。

2 盘山县农业改革与建设试点的经验启示

2.1 加强组织领导，强化对示范区建设工作的协调管理

自试点工作开展以来，盘山县成立了由县长任组长、分管副县长为副组长、10余个部门负责人为成员的“现代农业示范区管理委员会”，不断加强对国家现代农业示范区建设和试点工作的领导。同时，盘山县建立了督导考核机制，将试点工作纳入政府年终考核。在规划引领的基础上，把示范区建设任务逐一分解，使全员介入示范区各项工作。在县领导层做到了思想高度统一，做到“一个声音说话，一个步伐推进，一个目标建设”，这是盘山县做好试点工作的关键。

2.2 完善支持政策，保证示范区建设各项工作顺利推进

为充分发挥政策对示范区建设的支持作用，盘山县委、县政府制定了全面支持农业重点领域改革的政策扶持体系：盘山县先后出台了《关于加快培育新型经营主体的实施意见》《农村集体土地承包经营权规范化流转管理办法》《关于土地经营权流转的奖励政策》《关于市县两级政府对农户贷款建立风险补偿机制意见》《农业保险工作实施方案》《设施农业抵押贷款管理暂行办法》以及《推进农村集体土地经营权抵押贷款（试点）的实施意见》等多项支持和推动现代农业发展的政策性文件。以这些文件为引领，盘山县圈定省市试点建设资金3 000余万元。

2.3 创新体制机制，发挥改革对示范区建设的推动作用

首先，通过农产品质量安全领域改革，盘山县成功申创了国家级农产品（河蟹）出口质量安全示范区，成为辽宁省唯一的河蟹出口免检县；建设盘山县农产品质量安全检测中心，初步形成了农产品（河蟹、大米）质量安全追溯体系，极大地带动了盘山县河蟹和大米产业的发展。其次，盘山县开展农产品营销体系改革，引入电商平台，利用自媒体平台，积极推广农产品线上交易，实现了“互联网+现代农业”的高效结合。最后，通过实施新型农业经营体系改革，并依托国家及省内扶持壮大村级集体经济的有利政策，盘山县引导农民专业合作社等新型经营主体规范发展、跨行业联合。同时，盘山县探索实施土地股份合作、生产经营股份合作、物业管理股份合作、混合经营股份合作等多种股份合作经营形式，以促进新型经营主体向高级阶段发展。

2.4 拓宽融资渠道，形成多元资金支撑试点的发展格局

盘山县探索政府、社会、企业和农户等多元化投入机制，保障现代农业基础设施和重点项目建设。通过制定合理的利益分配机制，多渠道、多途径、多元化整合，集聚各类资金投入，做实试点工作，不增加基层债务和农民负担。同时，盘山县积极实施涉农资金统筹整合，集中打造覆盖县内5个镇的农业改革与建设展示带，通过展示带的高标准建设、高产出示范，带动现代农业示范区建设提档升级。