湄潭、毕节试验区建设

文 姚媛媛

为深化改革，着力解决经济社会发展中遇到的政策性和体制性难题，激发地方发展潜能，中央在贵州大力推进试验区建设。其中，以湄潭、毕节为代表的试验区，大胆创新、先行先试，探索出一系列富有特色、行之有效的好做法、好经验，取得了良好社会效益。

湄潭农村改革试验区的建立与发展

党的十一届三中全会召开后，农村经济体制改革促进了农业生产的发展，但也随之出现了如土地权属不清等一些新问题。为深化农村经济体制改革，中央开展了一系列关于稳定和完善土地承包责任制的试验。1987年，经国务院批准，湄潭成为全国首批农村改革试验区之一。

一是土地改革。农村土地制度建设是湄潭农村改革试验区承担的第一个试验课题。1988年5月21日，湄潭向省委上报《湄潭试验区继续深化土地制度建设试验方案》。经省委同意后，湄潭试验区随即开展了以深化土地制度建设为主题的试验工作。到1993年，湄潭全面完成农村土地制度建设的试验课题任务。主要是明确了集体土地两权分离及其实现形式，建立土地有偿流转机制，实行“增人不增地、减人不减地”的土地制度，有计划开发非耕地资源，延长土地承包期等。稳定家庭承包制，实行“增加人口永不分地”政策。明确集体对土地的产权，实行收取土地使用费的政策，改无期承包为有偿承包。强化土地使用权和经营权，允许农民在合同范围内有偿或无偿转让土地使用权。把竞争机制引进土地经营，采取招标发包的方法租佃给种田能手耕地。有组织、有计划地开发利用非耕地资源。建立土地金融公司，多方筹集资金，推动土地特别是非耕地合理流转。试验区延长土地承包期、土地流转和“增人不增地、减人不减地”等33个层面的内容写进中发〔1993〕11号文件，在全国推广和实施。特别是“增人不增地、减人不减地”的政策还写入中发〔2008〕8号文件关于人口计生工作的决定中。农业部在全国农村改革试验区第八次工作会议上特别提到：湄潭试验区首创“增人不增地、减人不减地”的经验，为中央有关文件所采纳，予以提倡。

二是税费改革。农村税费制度改革是湄潭农村改革试验区承担的第二个全国试验课题。第一阶段是1994—2000年，湄潭县全面推进“农村税费制度改革”试验课题任务。主要内容是租费改税、税费合并；稳定征量，6年不变；人地分账，合理计征；取消定购中购的部分，税赋征实；统收分支，建立基金。通过6年的实践，不仅逐步减轻了农民负担，而且实现了税费管理的规范化制度化。农业部农改发〔2000〕1号文件指出：湄潭试验区进行的农村税费改革试点，为中央制定全国性的税费改革试点方案起到了重要的参考作用。第二阶段是2000—2005年，湄潭县全面推进“农村税费制度改革与基层组织建设”试验课题任务。主要内容是：合并税种、除费改税、调整税率；稳定承包土地，核实计税面积；调整常产，核实税赋，保持稳定；两种征收方式，收粮或收钱，方便农民交纳；规范管理制度，建立监督机制；精简乡镇党政机构；积极推进乡镇事业机构改革；加强村级建设、发展集体经济。湄潭农村改革试验区关于“均衡减负、户户减负”和“不征收不承包土地农户公益事业资金”的政策，分别写进中央、国务院有关政策。

三是非耕地开发。1987年，湄潭县实行“增人不增地，减人不减地”的改革措施，切断了新增人口对现有耕地再分配的关系。为新增人口开发非耕地资源，成为深化农村改革的当务之急。1988年，湄潭在全省率先制定开发措施。包括：坚持因地制宜原则，建立茶、桑、果、药等商品基地；鼓励和动员全社会力量多渠道多形式开发；建立非耕地流转机制；发挥科技优势，高标准进行开发；按照“谁承包、谁开发、谁受益”的原则，切实保护开发者的合法权益。非耕地开发有效促进了农村经济的发展。

四是产权改革。2014年，湄潭成为新一轮全国第二批农村改革试验区，承担了农村集体产权制度改革、农村土地承包经营权流转管理、农村集体经营性建设用地入市、“两权”抵押、新型城镇化等多项国家级改革试验点任务，在发展农业现代化、加快社会主义新农村建设等方面先行先试。2016年，湄潭在全省率先挂牌成立股份经济合作社。围绕“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度要求，湄潭县在全国首创农村集体产权制度改革经验，探索出“四确五定”（确权定产权，确员定股东，确股定归属，确管定经营，平台定市场）的改革路径。取得了农村“三变”（资源变资产、资金变股金、农民变股民）的改革成效。2017年，湄潭县120个村全部组建股份经济合作社，全县44万农民全部变为股东，全国首例宅基地成功分割登记入市，全省首宗土地承包经营权有偿退出成功签约。2019年，湄潭荣获“2019中国茶旅融合十强示范县”、国家现代农业产业园、湄潭翠芽中国特色农产品优势区。2020年，湄潭县地区生产总值达118.07亿元，农业发展大局稳定。湄潭的农村改革，不仅为全国的农村改革提供了经验，更为自身的发展，创造了强大的内生动力。

毕节试验区的建立与发展

长期以来，人口膨胀、生态恶化、经济贫困是制约毕节地区经济社会发展的“三大难题”。20世纪80年代，联合国有关专家到毕节地区考察时，曾认为这里“不具备人类基本生存条件”。为改变这种面貌，积极探索可持续发展之路，1986年，时任贵州省委书记胡锦涛带领省委、省政府和毕节地委、地区行署领导班子反复研讨，集思广益，提出建立毕节“开发扶贫、生态建设”试验区的思路，明确“开发扶贫、生态建设、人口控制”为试验区的“三大主题”。1988年5月26日，省政府向国务院呈报了《关于建立毕节地区开发扶贫、生态建设试验区的请示》。同年6月，国务院批复同意建立毕节试验区。中国第一个国家级“开发扶贫、生态建设”试验区正式建立。

一是毕节试验区的建立与探索。试验区建立后，毕节大胆进行开发扶贫试验，大力推动种植业、养殖业项目落地，积极兴办采冶、化工、建材、农副产品加工等。改革农业实用技术推广方式，全区100多个乡镇建立了科技服务中心，大力推进高产示范工程等。实行家庭联产承包责任制，解放和发展了农村生产力。大力优化农村产业结构、所有制结构、城乡经济布局等。进一步加大煤炭资源开发利用。探索开发人力资源路子，在大力控制人口数量、提高人口素质和改善人口结构的同时，拓宽就业渠道，组织劳务输入，促进农村剩余劳动力转移。在推进开发扶贫的同时，毕节又围绕生态建设进行了一系列改革试验。提出“山上植树造林戴帽子，山腰种地埂树栓带子，坡地种绿肥铺毯子，上下搞基本农田集约经营收谷子，发展乡镇企业、庭院经济抓票子”的“五子登科”的整体开发治理的战略构想。加大生态建设力度，不断完善林业生产经营承包责任制。重点实施了“中国3356”项目工程、长江上游防护林体系工程、长江上游水土保持重点防治区毕节片区工程、“三林一茶”工程等。毕节还大力推进人口控制试验，在全区将农村计划生育工作纳入领导干部考核内容，促进计划生育工作向制度化科学化管理过渡。在全试验区普遍实行“增人不增地，减人不减地”政策。坚持计划生育工作与发展经济，帮助农民勤劳致富奔小康、建设文明幸福家庭相结合，鼓励农户自觉执行计划生育政策。积极发展农村公益事业与社会福利事业，逐步缓解广大农民群众对控制人口增长的后顾之忧。大力发展科技教育事业，切实加大教育投入，广泛提高人口素质。扩大开放，在经济社会发展的实践中培养人才。

二是毕节试验区建设不断深化。上世纪90年代，毕节试验区为推动计划经济向社会市场经济转变，大力贯彻“三大战略”。大力实施“城建带动”战略，紧紧围绕建设川、滇、黔三省交会区域性中心城市的目标，全力推进城市建设；大力实施“项目拉动”战略，把抓项目作为经济社会发展重中之重；大力实施“三农联动”战略，认真落实中央一系列支农、惠农政策。在贯彻落实“三大战略”的实践中毕节试验区探索出组建扶贫承包集团、异地就业、异地开发、易地安置等扶贫方式，探索出依托工程进行高效生态建设的路子，探索出土地制度改革与人口控制相结合的路子，培育出支撑毕节经济“两烟”产业，试验区经济强劲发展。这一时期，毕节试验区还大力贯彻落实《国家八七扶贫攻坚计划》，认真贯彻落实党政一把手开发扶贫工作责任制，把开发扶贫作为各级党委、政府的中心工作；按照开发扶贫的方针，不断增强贫困地区群众自我积累、自我发展的能力；坚持把开发扶贫与生态建设结合起来，走可持续发展的路子；积极开展科技扶贫，切实把扶贫工作转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来；优化农村经济结构，培育发展支柱产业；切实抓好社会各界对口帮扶工作；坚持开放式扶贫，积极发展同国际扶贫组织的合作与交流；大力弘扬“坚定信念、艰苦创业、求实进取、无私奉献”的毕节试验区精神，充分调动和发挥广大党员干部的积极性、主动性、创造性。经过不懈努力，到2000年末，毕节试验区贫困人口减少到76.19万人，为做好新世纪、新阶段的扶贫开发工作奠定了良好基础。

三是毕节试验区建设进入新阶段。迈入新世纪，毕节试验区先后制定《毕节开发扶贫、生态建设区“十五”总体试验方案》《毕节试验区改革发展规划（2008-2020年）》等经济社会发展规划，通过脱贫攻坚力量投入、资金投入、生产条件改善、农业综合开发、整村推进、科技扶贫、定点扶贫、开放扶贫、易地式扶贫等方式，全方位打好脱贫攻坚战。截至2010年，毕节试验区生产总值达600.85亿，贫困人口总数减少到31.84万人。同时，由中央统战部、各民主党派、全国工商联统一战线进一步拓宽了参与面，加大力度深入参与毕节试验区建设，齐心协力帮助毕节试验区解决经济社会发展及民生等突出问题，催生了“毕节经验”，推动“同心品牌”“同心思想”产生，先后实施帮扶项目180余个，有效推进了毕节试验区经济社会发展。

四是毕节试验区全面开启新征程。党的十八大以来，习近平总书记高度重视毕节试验区发展。2013年2月7日，国务院出台《深入推进毕节试验区改革发展规划》，精心描绘了毕节试验区新一轮改革发展的宏伟蓝图，为毕节试验区决战贫困、提速赶超增强了强劲动力。在中央及省委的大力支持下，毕节试验区紧盯“决战决胜”“精准精细”“生产生态”“互联互通”“民生民心”“基层基础”等6个方面抓实抓好脱贫攻坚。聚焦“创新发展、同步小康”这一目标，突出“大党建”这一统领，突出“大扶贫”“大安全”“大发展”三个重点，大力实施“113攻坚战”和“一库三包”项目，持续打造毕节试验区改革发展升级版。

2020年，毕节试验区生产总值增加到2072.5亿元，五年平均增速约10.2%。“一达标两不愁三保障”短板弱项全部补齐，278.52万群众喝上卫生水、安全水、放心水。32.48万困难群众搬出大山。近3万公里通村通组公路打通了群众脱贫致富“最后一公里”。铁路运营里程达538公里，高速公路通车里程达981公里。在“两个一百年”奋斗目标历史交汇点上，“先行先试”的毕节试验区，在“摸着石头过河”的探索中，迎来了由“试验”到“示范”的新征程，在成为贫困地区脱贫攻坚的一个生动典型的坚实基础上，再次扬帆起航。