新型城镇化背景下农村土地流转问题研究①——以广西贵港市中里乡为例

黄善笔

（广西民族大学政治与公共管理学院 广西南宁530006）

加快新型城镇化进程需要对农村土地等生产要素进行重新配置。通过农村土地流转，可以使农民在土地中获取增值收益，实现规模经营，提高土地利用率，为新型城镇化建设创造资源条件。因此，解决农村土地流转问题，有利于推进新型城镇化建设［1］。当前，广西贵港市中里乡在土地流转方面还存在一些突出问题。据此，从农村土地流转角度出发，分析中里乡新型城镇化进程中土地流转存在的问题，并提出相应对策。

1 农村土地流转对于推进新型城镇化的意义

1.1 缓解新型城镇化建设中的土地矛盾

随着我国近年来城镇化进程的加快，大量农村劳动力进城务工，使得农田无人耕种，造成了极大浪费。农村土地流转，可以提高土地资源利用率，有效缓解新型城镇化建设中出现的土地矛盾。

1.2 促进农业发展

传统家庭承包责任制是以家庭为单位进行农业生产，效率低，收益小，通过农村土地流转可以实现规模生产，促进农业产业化发展。而引进外资，可以合理开发利用土地。

1.3 有效解决劳动力问题

通过土地流转，农民可转向其他行业就业，大大提高了劳动力的利用效率，增加收入。

因此，农村土地流转，不仅可使农村土地得到了合理利用，实现资源的优化配置，而且还能在一定程度上增加了农民收入，这对于推进新型城镇化建设，缩小我国城乡差距具有重要作用。

2 新型城镇化背景下中里乡农村土地流转的成效与存在的问题

广西贵港市港北区中里乡，山多地少，四面环山，耕地面积为1 867 hm2。一直以来，外出打工成为了当地农民提高收入的主要路径，导致在家务农的人越来越少，农田丢荒。为此，中里乡抓住土地流转机遇，2019年全乡成立合作社15家，包括港北区向阳果蔬种植专业合作社、中里乡正丰火龙果合作社等，合作社社员近1 000人，带动当地群众3 500多人，发展种植淮山、火龙果等作物，农民年人均收入增加6 000多元，丢荒土地变成了农民增收致富的重要途径。截至2019年底，中里乡土地流转约270 hm2，约占耕地面积15%，弃荒120 hm2，盘活了80%以上闲置农用地。中里乡充分利用闲置农用地，不仅增加了农民的收入，也增加了留守人员就业机会，部分地区还实现了一定规模的规模经营，使农村经济得到了一定的发展，但也存在一些问题。

2.1 土地转让机制不健全，农村土地流转受到限制

现有法律、法规并未对集体土地管理没有作出明确的规定［2］。虽然《土地管理法》第八条规定，农村土地的所有权是“集体”，但“集体”只是一个抽象的概念，从物权法所有权来看，所有权的主体必须是一个真实具体的法律实体，因为无法界定集体所有权具体法律实体，容易造成土地非法占用、无序发展现象，这不利于国家土地改革的顺利实施。此外，我国农村土地流转机制不健全，转让对象范围小，形式单一，流转信息不通畅，容易造成土地转让过程受到阻碍。

2.2 土地转让程序不规范，土地纠纷现象尚存在

土地流转政策宣传不到位，村民对流转政策了解不够，土地转让程序不规范，容易产生土地纠纷。目前中里乡土地流转大多是流转双方私下协商完成，有些为口头协议，没有签订书面合同，完全依赖于双方信任和感情［3］，有些即使有书面合同，但内容和形式并不规范、权利义务和违约责任并没有作出明确的规定，经政府登记备案的更是少之又少，极易引发矛盾纠纷，双方的权益都无法得到有效的保护。

2.3 村民对土地依赖性强，流转意愿不强

中里乡地理位置偏远，人多地少，土地人均占有量少，村民对土地有种特别的情感［4］。目前，中里乡农村“空巢”现象比较明显，大部分青年人已经外出务工出，耕地劳动力主要是中老年人，这些人群科学文化水平较低，早已习惯了自给自足的小农生活。据调查，中里乡农村70岁以上的老年人70%仍坚持耕地，对土地流转几乎不感兴趣。

2.4 土地流转缺乏保障，农业用途发生改变

现场访谈得知，农村土地租让回报非常低，且大部分承包合同时间为5年以下，不易于土地的长远规划。由于发展农业经济效益较低，为了实现利润最大化，有些承包方往往擅自改变土地用途，不考虑种植，而改造成鱼塘、牲畜圈舍，甚至兴修水利等，极大破坏了农业土地资源的可持续，给恢复土地农业用途带来难度。

3 解决农村土地流转问题的建议

3.1 完善农村土地承包经营权流转法规

根据农村土地承包经营权流转法规，结合当地农村土地实际情况，对农村土地流转流转的基本原则、条件、范围、程序、收益、转让当事人的权利和义务、违约责任等方面做出明确规定，避免盲目跟风搞城镇化建设。加强宣传，督促农村土地流转务必要合法合规转让。

3.2 加大政策宣传力度，更新村民传统思想观念

通过不同形式宣传土地流转政策，引导土地流转双方积极学习土地流转政策法规，加强政府、市场、社会合作。同时，更新农户传统思想观念，增强村民土地流转意愿。

3.3 加大扶持力度

增加政府财政投入，积极探索土地流转资金的来源。具体措施如下：第一，设立农村土地流转专项资金，纳入政府财政预算，鼓励各乡镇以村为单位成立土地股份合作社，加快农村土地规模化流转。第二，不断完善农村社会保障制度，保障村民的合法权益。第三，积极探索其他资金来源途径，加大扶持力度。

3.4 强化公众参与，提高农民积极性

要使中里乡公众主动参与到农村土地流转之中，需要基层政府加大激励力度，解决公众普遍关心的问题。一方面，对积极参与农村土地流转的群众给予一定的物质奖励；另一方面，政府可以从当地农民中选出影响力较大的农户，向身边的群众说明土地流转带来的好处，通过树立典型提高其他农户积极性［5］。

在新型城镇化进程中，农村土地流转不仅让土地得到优化配置，还能提高农民收入，不失为一个双全做法。通过农村土地承包经营权流转法规指导农村土地合法转让；加大政策宣传力度，更新村民传统思想观念；加大扶持力度，确保农村土地流转开发有效进行；强化公众参与，提高农民积极性等措施可有效解决农村土地流转问题，为加快民族地区新型城镇化贡献一份力量。