县域应急管理体系建设困境及对策分析

关辉国，张雅淇

(1.兰州财经大学 工商管理学院，甘肃 兰州 730020；2.兰州财经大学 会计学院，甘肃 兰州 730020)

高质量发展是“十四五”时期我国经济社会发展的主旋律。县域作为我国行政区域划分的单位，既是推动乡村振兴的依托，也是协调城乡发展的重要区域。县域高质量发展，将有效衔接都市圈、城市群发展战略与乡村振兴战略，对于整个国民经济的发展起着基础性的作用，县域经济的良好运行是检验国家新政策的一把尺子。县域高质量发展需要强有力的政府、规范有序的社会秩序、充满活力的社会。然而公共危机事件作为一种隐患，时常影响着县域市场秩序与活力，威胁着民众生命安全和财产安全。建设应急管理体系将能够预防和降低公共危机事件带来的恶性影响，是我国近几年提出的一项惠民工程，是保障人民生命财产的重要举措，也是保障县域市场良好运行的重要防线。县域的应急管理体系建设对于乡村振兴、防灾减灾有着跨时代的意义。

习近平总书记强调，要充分发挥我国应急管理体系特色和优势，吸取国内外成功经验，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。不断落实国家应急管理新思想，开启县域应急管理新模式，深化新时代习近平关于防灾减灾救灾的新定位，新理念，新要求，特别是新一轮机构改革，开辟中国特色应急管理理论和实践的新境界[1]，对于实现伟大复兴中国梦，实现县域经济腾飞发展都有着非常积极的促进作用。

我国西北地区地处偏远，交通不便，先天条件不佳，旱区面积广大，生态环境脆弱，气候恶劣，导致自然灾害种类繁多且频发，再加上民族交汇，文化习俗存在差异，这些不利因素严重遏制了西北地区的发展，同时也使得西北地区防灾减灾救援工作难度加大，对于应急管理体系建设与完善也提出了更高的要求。加强西北地区县域应急体系建设，不仅可以有效促进当地的国民经济发展，实现西北地区脱贫攻坚向乡村振兴平稳过渡，还可为全国其他地区的应急管理体系建设提供宝贵的可资借鉴的经验。

一、关于县域应急管理体系建设的理论综述

应急管理体系建设是关系国计民生的大事，更是推进经济发展的有力保障。以习近平同志为核心的党中央高度重视应急管理体系的建设及推进工作，特别是2019年新冠肺炎疫情来袭，进一步说明加强防控体系建设，推进应急管理体系的重要性。目前我国关于应急管理特别是县域应急管理体系建设的相关研究以及之间关系的理论分析并不多。国外应急管理体系建设的研究比国内早，因此理论研究比国内研究成熟。Drabek研究认为，应急管理体系建设的根本目的是为了提升政府的应急准备能力，使之能够快速而高效地处理突发公共事件，降低突发公共事件带来的资金损失[2]。Carr J从社会治理的视角研究了政府应急管理体系中关于社区团队灾前整合问题，对来自于美国联邦应急管理局第七区的21 名 CERT 协调员进行半结构式访谈，从访谈结果分析发现，影响应急管理系统整合的因素包括：组织的稳定性、领导者的工作熟练度、应急管理系统被当地接受的程度等，进而研究了将社区应急小组(CERT)整合到当地灾前应急管理系统中的有效措施[3]。国内关于应急管理体系建设主要从法制视角、宏观结构等方面入手：张超、刘幸菡以行政法治理的视角，从治理理念、理性结构、管理措施三个方面对高校应急管理重塑进行了分析[4]；陈坛铭通过对日本高校图书馆危机管理的分析，提出了促进我国高校图书馆应对危机的策略[5]。孙潇潇、黄弘、李瑞奇通过分析美、英、日三国的应急管理体系概括出三个国家的应急管理模型，并进行了模拟仿真，从而得出整合型机制沟通和决策的优点[6]；朱恪钧、朱珈仪认为健全应急管理体系、借鉴国际经验,从法制机制角度增强我国应急志愿服务能力[7]；闪淳昌、周玲、秦绪坤等分析了我国现阶段应急管理体系建设存在的问题，并提出从管理理念、体制架构、机制设计、法制建设、国际合作五个方面解决的途径[8]；俎富豪、赵秋红、邓修权等设计了嵌套循环结构的应急组织，并在抗击新冠肺炎疫情的过程中证明了其可行性和合理性[9]；张永领、刘梦园设计并证明了应急管理绩效评价模型的科学性[10]；郭建州调研分析了河南省重点县(市、区)在应急管理体系建设中存在的问题,并提出了相应的解决方案[11]。

一些学者也关注到了县域等地方政府应急管理工作的重要性，并且积极展开了研究。杨屹、施建芳、谢彦昕、张晓洁、谢震宇以上海浦东新区 46 家社区卫生服务中心的公共卫生为研究对象，对他们的应急能力开展现场调查，通过对卫生服务中心的院长及其他工作人员进行问卷调查，据此推测出上海市浦东新区社区卫生服务中心应急能力水平，根据调查结果提出社区卫生服务中心须完善应急管理体系，完善应急预案；加强人员培训和演练等措施提升应急能力，并根据该区域应急事件特点，制定应急物资储备计划和标准[12]。田宇以河南省安阳市文峰区为例，提出了县域应急管理机制创新的三个措施[13]。杨一中从新冠肺炎疫情的视角，提出了促进县域应急管理能力提升的措施[14]。江晓莉以郫县为例，设计构建了大都市近郊县域应急管理目标体系，并提出了对应的绩效考核方式[15]。薛瑞以“湖北石首”事件为例，从五个方面对县域应急领导力进行了分析[16]。

目前应急管理体系建设的研究从宏观向微观转变，多数学者关注到不同地区不同危机事件的特征不同，提出具有针对性的建议，但是在区域选择上多是以我国中部地区的县域为研究对象，而对于西北地区县域应急管理体系建设的研究不足，没有相关的理论指导和示范效应。因此，本文以西北地区具有代表性的县域甘肃的夏河县、临潭县、永靖县以及青海的民和县等应急管理局调研结果为研究对象，形成论文基础数据资料，希望对相对落后县域的应急管理体系建设提供帮助。

二、西北地区应急管理体系的现实困境

通过对西北地区一些有经典做法或具有代表性的县域进行调研发现，县域应急管理体系在建设过程中存在诸多问题，严重阻碍着当地的发展和应急管理救援体系的建设。

(一)理论体系不成型

理论知识能够用于指导实践工作，应急管理部门工作人员应加强理论学习，提高应急管理能力。通过调研发现，由于应急管理属于交叉学科，理论体系既涉及管理学、行政学、灾害学等人文社会学科，又包含安全科学、环境科学等自然科学，两种学科相互之间关联不多，因此当前尚未形成符合应急管理工作特点的独立理论体系；同时，由于应急管理是一门新兴学科，对一些基本概念界定模糊不清且尚未统一规范，例如“风险管理”“危机管理”“灾难管理”等概念之间的关系未能明确区分，应急管理工作人员只能接受拼凑而成的学习内容，致使学习任务相当艰巨。工作人员理论知识的匮乏或者掌握不够，难以满足应急管理实际工作发展的需要，大大影响了我国提高应急管理工作水平的进程。

(二)制度法规不健全

应急管理工作的任务是预防和处理公共危机事件，公共危机事件的种类决定了应急管理工作的内容。公共危机事件包括自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、社会安全事件等等，不同类型的公共危机事件采取的预防和处理方式不同，依据的制度规范也不同。当前的制度规范在面对不同类型的公共危机事件时难以做到面面俱到，尤其是对于公共危机的特殊情形，我国的相关制度尚存在空白。如作为我国第三产业的旅游业，其发展趋势良好对于促进就业、增加国民收入有着重要的作用[17]，然而，县域旅游近年来频发人员走失遇险事件，但目前多数县域并未把旅游业的应急预警管理、旅游事故、突发事件纳入到县域应急管理体系，导致旅游安全事故发生后得不到及时回应，耽误救援时机，恶化事故结果。

此外，虽说国家级、省市级的相关法律逐步出台，对应急管理工作做了相关要求和规定，但是法律体系尚不健全，仍然存在法律盲区。中国各区域地理位置、自然环境以及人口民族等存在较大差异，每个地区面临的自然灾害种类和社会危机事件迥异，加之各地区资源储备、交通运输、技术水平、应急能力也存在差距，导致应急救援流程会有所不同。但法律法规的制定是笼统的，不具有针对性，没有一部法律或者宪法能够将不同区域的情形完全考虑进去。在法律体系尚不健全的情况下，县级政府很难依据国家现有法律框架对某些情况作出相应处理，对一些不适应情形，又不具备权限和能力制定符合当地实际情况的地方性应急管理法规。这就需要相关专家或者相关部门联合，结合专业的应急预警与救援方案和措施，补足宪法的相关缺陷。第二，应急管理一般分为三个阶段，分别是事前、事中和事后。当前法规极少针对不同阶段做出规定，在地方性法规中更是为零，基本都集中在事中救援方面。第三，面对法律法规未作出指示的情形时，地方政府多是以领导意志为主，领导则多是依靠个人经验，存在以言代法现象。尤其是一些应急管理部门的领导还是非专业人员，对应急管理缺乏专业性。第四，应急法律法规的制定可以明确各个部门、人员在突发事件发生时的职责和范围，同时也能有效保证应急管理工作的秩序性和合法性，但目前正在运行的《突发事件应对法》在人员职责分工、部门权利调配上存在着诸多漏洞和不足，难以保证应急制度的高效运用。

(三)部门协调有困难

一是指挥系统覆盖面不够广泛。当前的指挥系统不仅没有实现部门之间的横向统一，也没有实现从中央到基层的纵向全覆盖。横向来看，伴随着机构改革，安全、地质、水利、卫生、民政、公安等各个部门的相关业务纳入应急管理体系，应急管理部门的工作量也随之增加，最关键的是协调各部门的职能冲突与人员关系，不同部门之间职权如何划分，各部门间的工作人员如何高效协作，都离不开统一有序的指挥。但是当前应急管理单位未配备具有统一指挥与协调各部门的工作人员，这就使得各部门之间出现相互割裂的情况。纵向来看，现行的指挥系统只覆盖到中央、省(自治区、直辖市)、市(州)一级，未覆盖到基层的县、乡(镇)、村(社区)，导致基层指挥难度大，在发生危机事件时难以实现上达下行。

二是部门间无隶属关系。部门之间无隶属关系，相互调度困难。在机构改革中新组建的应急管理体系，是一个综合体系。但是作为县级应急管理局虽然在形式上属于领导部门，但在行政上与新纳入的部门在级别上属于平级关系。应急管理局职权不够，无法有效调度协同其他部门，在指挥调度其他部门的人力、资源上难度大，协调困难甚至由于新纳入部门不听调遣，导致工作效率低下。尤其是在消防上，按照国家机构改革政策的要求，消防救援队伍集体划归应急管理部门，由应急管理部门直接领导，形成一支专业化、职业化和综合性的应急救援队伍，这是强化应急救援队伍专业能力的关键一步。随着《中华人民共和国消防救援衔条例》的颁布，加速消防向国家综合性应急救援队伍靠拢的进程，国家层面的消防体制改革初步到位，消防救援队伍由公安现役转制成行政编制。但是据调查，当前地方与国家落实机构改革政策的执行力度存在较大差异，西北地区一些市(州)、县级消防尚未成功转隶，消防、武警系统与应急部门尚没有隶属关系，在发生火灾等紧急情况时，应急管理部门无权调度、无法指挥。在工作中双方职权划分不清，工作协调难度大，出现问题以后双方互相推诿。出现此类问题的主要原因是，一方面应急管理部门的调整牵扯到了消防部门的职权与利益，两者需要经历一段磨合期；另一方面消防转隶以后，消防人员的工资需由地方政府负担，现实情况是地方财政有限，无法负荷大批量消防人员的工资。

三是职权划分不清。各部门在机构改革后职权划分不明晰，职责界限不清晰，职责难以完全剥离，有相互交叉重叠的部分，遇到问题互相推脱，执行力度不大。追责时，往往是应急管理部门承担主要责任，其他部门的责任则被弱化。例如，应急管理体系与交警部门职权划分不明晰，未赋予应急管理部门交通管理的相关职能和权利，应急事件发生后，往往需要畅通的交通前往事故发生地，采取措施，然而应急管理部门与交通部门尚未实现信息联通、信息共享，救援中不能及时从交通部门开辟的绿色通道通行，严重阻碍了救援进程，最终被民众和舆论推向风口浪尖的却只有应急管理部门。

四是人员与工作量不协调。应急管理部门工作强度大，工作任务多，不仅要深入各个区域了解该区域情况，预测潜在的风险，提出预防风险的措施，还需要在事故发生后采取高效的救援措施与流程。为了满足强负荷的工作，县级应急管理部门计划编制人员数量与实际配备人员差距较大，通常是计划编制人数的一半，相当于每个人需要负担两个人的工作量。在承担额外一人工作量的同时，全体员工还需要值班工作，每周值班2-3次。这种高负荷的工作，让员工疲惫不堪的同时也逐渐失去了工作的主动性和积极性，工作质量和工作效率大打折扣。应急管理工作不同于其他工作，其效率的高低直接与民众的生命安全与财产安全挂钩。为了完成工作量而忽视工作细节，对区域的了解工作完成不到位，容易忽略潜在风险，造成预防工作出现漏洞，这无疑增加了民众的不安全风险。应急部门改革后，省级部门有20-22个，市级部门有10-12个，县级部门只有5-7个，省级部门与市级部门均多于县级部门，工作职能无法一一对应，县级部门里面的一个科室要对接省市级的2-4个部门，工作量、工作难度大。

五是协调会议较少。根据调研的结果获悉，协调会每季度只开一次，一年共四次。协调会议是明确部门分工和人员职责，加深部门关系，促进部门协作的关键会议。协调会议次数较少导致的直接后果是各部门对各自的分工不明确，尤其是面对一些边界不清的工作，部门之间容易出现推诿扯皮、互相推卸责任的现象。此外，由于部门工作协调不到位，各部门工作人员之间交流较少，相互不熟悉，工作上默契度不够，导致在救援工作过程中相互配合不紧密，效率低下，耽误救援工作进程。

(四)晋升机制失效

应急管理体系整合了安全、地质、水利、卫生、民政、公安等部门的资源，这也意味着承担了更多更大的责任，工作难度也更大，更容易出错，尤其是好多职权边界划分不清，工作责任无形加重，多数情况下容易成为替罪羊，这使得很多工作人员感觉压力较大，承担不起工作失误带来的后果，想调离该工作岗位。此外，由于应急管理部门是一个综合性的部门，职位晋升竞争较为激烈，竞争对手除了部门内的同事，还包括其他各部门的人员。较小的晋升空间无形中会打击一些心怀抱负的有志人员的工作积极性。

(五)费用和设施短缺

目前县域的应急管理费用主要用在三个方面：第一，应急管理体系建设；第二，应急管理部门人员的专业知识提升与培训；第三，应急救援物资和设施采购。应急管理工作有效应对各类突发公共危机事件离不开良好的组织管理、人才培养、技术引进和设备优化。据调查发现，虽然国家级、省市级相关文件有对应急管理部门资金的使用要求和规定，例如在《国家突发公共事件总体应急预案》中就明确指出，要保证突发公共事件所需的应急救援工作有充足的资金，但只是粗略提及，缺少财政拨款的相关文件，或者文件规定模糊，未明确规定资金申请与运用的具体流程，只能参考以前安全管理局或其他相关部门的标准，致使县级应急管理部门在财政预算、资金申请方面无依据可言，申请难度加大。有限的财政资金制约了应急队伍的专业化发展和应急设施的配备。

一是应急队伍专业化培训受资金制约。当前，县域应急救援队伍专业化程度不足，无论是应急救援工作人员还是地方普通居民，几乎没有系统地接受过培训并熟练掌握应急技能和救援知识，一些人员对基本的急救常识都一无所知，导致在应急救援的第一现场无法正确帮助伤员，出现“帮倒忙”情况，给伤者造成二次损伤。究其原因，主要是应急管理部门对工作人员和当地居民日常专业化应急技能培训力度不够，甚至为了节省经费，不去聘请专家对当地进行扫盲式、集中式、常态化培训，也不组织人员模拟演练，一些地方甚至出现部分应急管理人员从未接受过任何培训的现象。同时由于未明文列出应急管理专项费用，因此没有经费聘请第三方机构或者相关领域的专家提升队伍专业化水平。最后，值班人员属于义务值班，多数县区都没有给工作人员发放值班费，因此人员工作的积极性也不高。

二是应急救援设施装备配置受资金制约。应急救援工作需要大量的救援物资储备和专业的应急设施装备。一般而言，应当备齐灭火剂、消防栓、消防防毒面具、消防水带等消防器材，沙包、防洪挡水板、麻袋、排水管件等防水器材，帐篷、电灯、防潮垫、睡袋等安置物资，绝缘手套、担架、生命体探测器、千斤顶等生命营救工具，药品、消毒液、体温计等卫生防疫用品以及车辆、食品、日用百货等物资。这些物资的购买与配置离不开政府财政资金补贴。当前县域由于资金紧张，在很多物资配备上有短缺，往往是现用现买，直接拉低了县域防灾能力和应急救援效率。 且当前专业应急设施装备较为传统，没有充分将人工智能、大数据等新技术手段融入到监测、预警和救援设施，尚未建立信息共享平台，各区( 县) 、各部门应急管理系统相互割裂，各成一体，技术水平参差不齐。此外，应急车辆是保证应急管理人员第一时间赶赴灾害现场的重要交通工具，目前各县域大多无全新的应急车辆，仍用淘汰或直接接收的旧车辆，在使用过程中经常出现故障，严重影响工作效率。

(六)专业人才稀缺

专业人员的短缺问题，成为制约我国应急管理能力提升的重要因素。据2020年数据显示，全国安全监管、服务方面的人才缺口达43万，部门内有应急管理专业背景的人才仅占1/3，这足以说明我国应急管理专业人员稀缺的程度，更表明我国应急管理能力专业化水平的不足。人才稀缺的原因主要有两个，一是源头供应不足，二是应急管理部门留不住人才。从源头来看，当前应急管理人才培养存在“三少现象”。第一是院校少，在全国1300多所高职高专院校中仅有262个培训点，多数院校是在新冠肺炎疫情后为响应国家号召，才逐步开始建设应急管理学科。第二是专业少，教育部发布的《高职高专专业目录》并未将应急管理专业列入其中，其中能与应急管理沾边的专业，例如防灾减灾、应急救援、安全生产，在该目录中仅有19个。第三是学生数量少，全国应急管理专业的学生数量不足3万，消防指挥、海上救捞技术两个专业的在校生人数甚至为零。“三少现象”直接导致了应急管理专业人才的供不应求。从应急管理部门来看，由于当前应急管理部门工作量多，难度系数大，风险系数高，多数人才进入应急管理部门后不堪一人多职、人少事多的压力而转行跳槽，使得基层部门留住专业人才存在一定的难度。

(七)社会参与机制不完善

公共危机事件往往是突发性的，对社会危害性极大，仅仅依靠政府部门很难高效、快速、灵活地处理危机事件。因此吸收社会组织和社会成员的力量参与危机处理是十分必要的。据调查发现，在应对历次突发公共事件中，各县域基本都是由政府全权负责安排，广大社会组织和社会公众没能有效参与其中，主要原因在于：一是政府部门领导对社会组织和社会公众的应急处置能力和水平仍存有顾虑，一方面突发公共事件应急处理结果是由政府来承担，在应急救援工作中出现任何问题，社会民众都是下意识地认为应让政府某些组织和人员为出现的问题承担相关责任，接受应有的处罚，引入社会组织和社会人员，就意味着政府要承担注入社会力量的风险。为了降低风险，政府部门需要对社会力量的资质和能力进行考核，然而当前还没有成型的考核标准，这无疑加大了政府部门挑选社会力量的成本和时间。因此政府部门不愿意将社会组织和社会人员纳入应急救援工作。另一方面，应急管理工作中涉及一些机密，纳入社会力量可能会造成信息泄露，影响事件处置。二是政府没有树立与社会力量协作的理念，在相关危机管理预案中没有纳入社会力量的理念和合法流程。政府领导人员及公众传统观念根深蒂固，在危机管理工作中习惯于政府大包大揽，因此大家只关注政府力量。社会力量纳入要求政府能有效协调与整合社会力量与政府力量，但两种力量缺乏法规的指导，相互之间没有隶属，整合起来有较大困难；政府需对社会组织与人员进行管理，而这会增加政府的管理成本。

三、促进县域应急管理体系建设的有效举措

(一)应急管理学习系统化

加强应急管理工作人员的理论学习是提升应急管理能力的必要途径，但是过重的学习任务和繁杂的理论知识使得工作人员吸收理解有困难。通过调研发现，县域应急管理体系的工作人员学习任务相当艰巨，不仅有过重的政治理论学习任务，更有来自国家部级、省级、市(州)级的学习内容。因此，应该精简学习任务，将应急管理理论知识自成体系，而不是将其他各个学科的知识大杂烩式融合，而是要梳理出应急管理的核心理念，科学构建应急管理学科的概念体系、知识体系；正确处理应急管理学科和其他学科之间的关系，形成有中国特色的应急管理理论体系，使得工作人员学习系统化。

此外，理论学习的最终目的是要指导实践，死记硬背、不懂其真实内涵的学习毫无意义。因此在理论学习中，应贯穿实践演练。可效仿部队的军事演习，模拟自然灾害发生，每年至少进行1-3次应急管理系统的演习活动。演习部门不仅包括应急管理局下属的各部门，还包括公安、消防、武警等机关。通过演习提高各部门协调合作的默契度，并总结经验，发现问题，进而在危险来临时及早规避这些问题。可对演习过程中表现突出的集体和个人进行表彰、奖励，提高大家参与的积极性和主动性。

(二)健全制度法规

一是健全应急预案。一方面，需要补充完善应急预案中存在的空白，加强应急预案管理，将各环节责任和措施落实到部门与人员，健全问责机制。针对各类突发公共危机事件事前潜在的风险信息，及时采取事前预警措施；针对事发后的严重程度与事件特征，采取救援措施与善后恢复，编制出科学合理，预警有效，应对及时的预案。另一方面，解决好预案衔接与可行性问题，切实提高预案的科学性、针对性和可操作性，确保预案实现全覆盖。二是加强应急救援队伍建设和管理。首先，加强整顿业余队伍。因为业余队伍专业性不强、职业素养不够，其发挥的作用非常有限，所以需加强培训和整顿，切实提高其能力。其次，建设一支职业素养高的综合性救援队伍，配齐配全相关装备，并要结合实际，经常性开展演练，确保一旦有需要，该队伍能拉得出，用得上。最后，培育队伍人员的专业技术，有针对性地引入新技术，并传授给应急救援人员，让其成为专业的突发事件应对能手。

(三)明细职权、统一指挥

一是通过协调会分清责任。应急管理部门融入安全、地质、水利、卫生、民政、公安、消防等部门后，部门间职权边界不清，会导致责任难以落实，进而影响工作效率。通过协调会或其他形式加强部门之间的沟通，让各部门彼此熟悉，增加配合的默契度；相互沟通经验，交流心得，提出问题，共同研讨，最终解决问题。对应急管理局下属各部门的职权进行明细认定，以防止在履职过程中的相互推诿，导致事态扩大。因此，协调会的次数不能少，更不能流于形式。在县域应急管理体系建设初期，协调会的次数要保证每个月至少2-3次，如遇特殊情况可适当增加；在建设的中后期可根据具体情况减少，每月或每季度一次。协调的参会人员不仅包括应急管理局下属的安全、卫生、地质、水利、食品等部门，还应包括公安系统、消防系统、武警部队等。

二是建立科学合理的指挥体系。对于未提到或未明晰的新事件，相关部门要积极向应急管理局汇报，由应急管理局统一指挥协调；对于交通事故可与县委、县政府、公安部门通过座谈协商等方式互相明晰彼此的权利及职责。除了协调会，科学合理的指挥体系是应急管理工作的运行动力，通过指挥体系能够将部门之间协调起来，使得应急管理工作更加顺畅。要设立专业化的指挥中心，并通过相关的法规，赋予指挥中心一定的领导调动权，对于边界不清的部门，由指挥中心根据实际情况划分权属。

(四)提升行政级别

应急管理体系建设的根本是干部的建设。目前县域应急管理系统存在的最大问题就是调度问题，而调度的根本原因在于级别问题。提升干部的行政级别，不仅可以提升各区域重视程度，还能提高应急管理部门的调度能力。具体可以这样做：一是仿效公安系统。借鉴公安系统的半军事化或部队的军事化管理思想,提高应急管理局行政级别。设应急管理局为副县级单位，由县政府直接领导。可任用部队转业的团级干部为应急管理局局长，行政级为副县级、县委常委(这是出于军人作风硬朗，行事果断，又具有指挥协调才能的考虑)；挂职副县长任副局长；公安局局长、武装部部长、消防队队长兼任副局长。二是完善晋升机制。目前县域应急管理系统开展工作难的重要原因是人手不够，因此要通过招考、聘用、雇佣等方式尽快补充缺失人员；对于抗洪抢险等基层部门的工作人员可由国家或省厅以征兵的方式进行招录服役。对于服役结束的人员可通过招考或其他考核的方式进入应急系统，继续留用。进一步完善晋升机制。对于工作认真负责，业务熟悉的人员可在应急系统内晋升调度，乡镇的晋升到县级，县级晋升到市级，并增设相应的技术岗位层级。这样不仅可以保证应管理急体系队伍的人才不流失，还提高了工作人员的积极性，并且具有可持续性。

(五)合理配置资源

一是加大资金投入力度。应急管理体系建设初期要加大资金投入力度。每年确定相应资金，出台相关方案，并根据体系建设程度，适时调整，增加或减少，并将此项资金纳入财政考核，若不到位，将追究县域第一负责人责任。在发生重大灾害的年份，若专项资金没有花费，导致灾害严重，将追究局长第一责任及相关部门负责人重要责任；在未发生灾害的年份，若资金被不正当利用，将追究相关负责人责任。在无灾害的年份，可将此笔款项用做购买应急物资，或留作下年使用，建立完善长效的审计机制[18]。县财政把应急管理系统人员的值班费用和培训费用、聘请第三方专家的专用资金、应急物资购买资金及对辖区应急知识宣传、培训费用纳入县财政预算，并形成相应的制度。

二是发挥两大部门的基础性作用。专业的事情交由专业的部门去做才能事半功倍。应急救援工作需要大量的救援物资和专业的应急设施装备，而发改委下属的物资储备局正能解决这些物资设施问题。因此，应急管理局应当与物资储备局加深合作，发挥部门之间的联动作用，一方面物资储备局要积极响应应急管理局对于救援物资的清单要求，加大支持力度；另一方面也要对提交的清单进行详细审查，从开始接单到招标，时间不能超过一个月，对于特别急需的物资要特别重视，从速解决。此外，保险能够避免巨额损失，保护人民财产安全，因此，应当充分发挥人社局的作用，人社局通过与乡镇、村/社区等部门联合，购置农房保险、农业保险等基础性保险，为应急管理的预防和治理做准备。

三是优化选址。应急管理部门的地理位置不仅决定了其应急速度，同时也会影响资源供给的成本与效率。偏远且交通不便的位置会延误应急救援工作，且不利于救援物资的运送，导致运输成本增加，造成资源浪费，因此要不断优化各部门的选址。各县域应当根据当地的自然条件、社会条件等，将本县域常发灾害对应的救灾部门合理布局在交通便利或邻近事发地的位置，其他部门可根据县域的整体规划，尽可能布局在交通便利的位置。同时给应急部门的应急车辆、物资救援车辆装配应急警示信号灯，以便在应急救援、物资运输过程中保持交通畅通。

四是充分利用帮扶对口资源。一方面，各县域要根据自身的具体情况，充分利用对口帮扶地区的技术人才、技术设备、管理方案、优秀经验，积极促进县域应急管理体系的建设和完善。建立与其他应急管理部门联动合作机制。当一个县域发生重大突发公共事件后，周边地区的应急管理部门应该根据危机事件的情形及当地应急管理局的需要及时增援应急救援力量，形成“一方有难，八方支援”的和谐局面，共同应对和处置公共危机。另一方面，要切实贯彻落实好 “守土有责”的工作原则，有些公共危机事件的危害不仅停留在当地，还会对周边地区带来影响。例如2019年末爆发的新冠肺炎疫情，随着人员的流动与病毒传播，迅速从武汉扩散到全国。因此，一个地方发生突发事件时，其他区域要引起警戒，及时协助控制和处置，防止因处置不及时而影响到周边其他地区。

(六) 加强专业人才培养力度

目前县域应急管理体系建设过程中存在的最大问题就是专业人员短缺问题。主要由两个方面因素导致，一是县域应急管理业务整合没有到位，人职匹配度、岗位专业化设置较低；另一个是应急管理业务整合后，对岗位专业素养、专业综合处置能力等方面有更高要求，现有人员很多无法满足岗位需求。我们调研的临潭县、夏河县应急管理局部门计划编制(包括事业编)是12-15人，但实际配备人员只有5-7人。现有配备的人员只对部分领域熟悉，没有实现全方位发展，且在人员配备上没有达到人才跨学科、多方位的要求。例如有些是林草防护队员成为应急管理人员，面对复杂的应急救援操作，难以适应岗位要求。因此，首先要强化县域应急管理人员专业及教育培训，定期组织应急管理部门的工作人员开展应急管理理论学习和技术培训，提高学习内容的针对性，提升人员技能及应对复杂业务的能力。在应急人员队伍建设方面，注重吸收各个领域的优秀人才，鼓励相关领域专家学者到应急管理部门指导，推动 (县)应急管理队伍专业化。其次，积极引入第三方专业技术人员。第三方专业技术人员在现代应急管理体系建设过程中发挥着举足轻重的作用，探索市场化人力资源策略设计，引导支持专业和社会救援力量发展，建成一支集合社会人力资源的全面综合性应急救援队伍。如我们调研的永靖县应急管理局就较早引入了两家专业救援公司，各类救援力量经过磨合，能较好完成应急管理业务，专业救援公司服务能力也有相应提升。

(七)提高社会参与度

在应急管理体系建设初期，技术人员的储备是相对薄弱的，因此可通过引入第三方服务公司或相关领域的专家的方式解决，同时把第三方的服务费用纳入财政预算，并制定相应的文件。第三方服务的好处在于专业化和简洁化，利用第三方服务能充分利用社会资源，也能快速提升应急管理能力。

一是发挥基层群众自治组织的作用。在应对突发事件时，基层群众组织具有强大的主人翁意识和同理心，能够发挥出巨大的作用。如在新冠肺炎疫情中，我国之所以能够在这场疫情阻击战中快速取得胜利的关键，就是发挥了群众力量，筑起了以基层群众为主体的安全防控网。因此，在危机应对中要调动群众的积极性，鼓励全员参与，构建和谐高效的基层自治组织。为调动群众积极性，可以通过评选和表彰先进个人、传播先进个人事迹、弘扬模范精神等，从思想上和行动上感染群众，帮助他们树立人民当家作主的主人翁意识，让群众主动参与应急管理工作。此外，基层自治组织为应急救援工作提供力量离不开资金支持，政府部门应当在能力范围内给予这些组织相应的资金保障。可以通过拨付专项经费的方式加大对基层群众自治组织的资金投入力度，也可以鼓励号召更多的人为基层群众自治组织捐款。最后，为了提升组织的专业性，可以定期组织对基层群众自治组织开展专业培训，弥补其在知识和技术上的不足，提升其应急救援工作能力。

二是鼓励社会组织参与。突发公共事件威胁的是人民的生命和财产安全，造成的社会危害往往是比较广泛且深远的，因此只依靠政府单方面的应急力量是十分薄弱的，因此让社会组织参与到应急管理工作中是十分必要的。政府应当做到以下几点：首先，政府各部门的工作人员应当改变自己的思维惯性和传统观念，摒弃“应急管理是政府部门的事”的观念，树立“应急管理是大家的事”的观念，充分肯定社会组织在应急管理中举足轻重的作用。其次，加大对社会组织的培训力度，设立社会组织应急管理能力考核标准，给通过考核标准的社会组织颁发相关证明。社会组织参与应急管理工作时首先要出具有效证明，通过查验的组织可以与政府共同应对危机事件。再次是加强沟通。要加强政府部门与社会组织的沟通交流，在政府力量与社会力量之间架起有效的沟通桥梁，相互明确责任范畴，交流应急管理经验，逐步建立友好合作战略合作伙伴关系。最后是加强政府对社会组织的管理。通过相关部门制定法规或规章等制度，明确社会组织在应急管理中的作用和地位，明确其责任与义务。