行政约谈在节能监察中的应用

顾淼波

扬州市节能监察中心

0 引言

约谈即约见谈话的意思，主要分为三类[1]：一是单位内部针对特定问题的交流谈话，目的是了解情况、加强沟通、商议对策等；二是上级对下级带有警示、告诫性质的谈话，如生态环境部约谈地方政府、纪委约谈相关党组织和党员干部等；三是行政执法机关针对当事人违法违规情况实施的带有调查、提醒、指导、警示性质的谈话，即本文所指的行政约谈。作为一种新型的、柔性的行政执法方式，行政约谈非常符合我国建设服务型政府的发展方向，有助于推动国家治理体系和治理能力现代化。扬州市工业和信息化局在开展相关理论研究的基础上，积极探索行政约谈在节能监察中的应用，出台了《扬州市用能单位节能违法违规行为约谈实施办法》，并通过实践提升了队伍的能力和执法成效。

1 行政约谈的起源和含义

1.1 制度起源

我国内地的行政约谈制度创始于税务稽查领域，主要参考香港地区税务稽查的“喝咖啡”制度，税务部门发现纳税人有偷漏税嫌疑，随即对其展开约谈，要求其对涉税疑点作出合理解释，并通过劝说、警告等手段，督促其自查自纠[2]。2000年，广东省税务部门率先开始了行政约谈实践[3]。2003年10月开始实施的《北京市地方税务局税务函告、约谈工作实施办法》，对行政约谈程序作出了详细的规定，具有里程碑式的意义。2010年末至2011年上半年，国土资源部、国家发改委、住房和城乡建设部等部委掀起了一股“约谈风暴”。尤其是国家发改委在半年内密集约谈多家粮油企业、酿酒企业、日化企业、奶粉企业和多个行业协会、商会，要求他们稳定物价、禁止涨价，此举引发了社会舆论热议和学界激烈探讨，进一步推动了行政约谈理论在实践中发展和成熟。近年来，越来越多的行政部门开始尝试使用行政约谈的方式推进执法工作。相关案例研究也表明，行政约谈对提高执法效率确实有明显效果[4]。

1.2 理论定位

1.2.1 行政约谈的三大主要功能

行政约谈创造的平等对话环境，有助于争取当事人的积极配合，降低行政机关的执法成本。行政约谈的最终目的是促使当事人自觉自愿地改正违法违规行为，按照谈话阶段又可细分为调查、指导和警告三大主要功能[5]。

调查，指行政执法机关发现当事人涉嫌违法的线索后，要求其主动交代违法事实、配合执法检查。比如，涉嫌欠税的明星在被约谈后选择主动配合调查、积极补缴税款，获得从轻、减轻甚至免于行政和刑事处罚的处理结果。税务稽查部门完成了税款追缴任务，同时避免了复杂的税务审计程序，节约了执法成本。

指导，指行政执法机关在听取当事人的整改方案后，对方案的设计、实施提供建议和意见。行政执法机关见多识广，在指导当事人如何整改的问题上，可为其指明出路、助其少走弯路。这是行政约谈标本兼治、为民服务的关键功能。

警告，指谈判效果欠佳、当事人拒绝作出整改承诺时，行政执法机关发出“隐性的最后通牒”，告知当事人将面临行政处罚等传统强制性执法手段。之所以称之为“隐性的最后通牒”，是因为：一是行政约谈既不是行政执法的法定必要程序，也形成不了具有强制约束力的执法文书；二是真正的最后通牒还是应该以《限期整改通知书》等正式执法文书中的表述为准。

行政执法机关根据实际情况，既可以在一次谈话中按逻辑顺序实现以上全部三大功能，也可以突出重点，分别实施调查式约谈、指导式约谈、警告式约谈。

1.2.2 行政约谈是独立行政行为

行政约谈本质上是一种强调参与性、民主性、协商性、互动性的柔性执法方式，与传统刚性执法手段存在很大不同[2]。将行政约谈与传统执法程序进行捆绑，势必影响到它的灵活性和实用性，因此将行政约谈看作一种独立行政行为比较合适。它既可以单独实施，比如随时启动指导式约谈，为当事人提供政策咨询、整改纠偏等服务。它也可以作为传统刚性执法行为的铺垫，比如在正式执法取证前实施调查式约谈，在行政处罚前实施警告式约谈。

1.2.3 行政约谈属于类行政指导

行政约谈与行政指导颇为相似，但又有着明显区别[5]。相似点：它们都是非强制性的行政行为，对话双方处于平等地位；它们都是行政合作和行政参与的重要制度平台[5]；行政约谈的最核心功能就是对当事人给予行政指导，帮助其完善和落实整改方案。不同点：行政建议遵循“利益诱导”原则；而行政约谈则拥有“警告”功能，可以利用传统刚性执法手段作为后盾，达到“借势”的效果。综上所述，有学者将行政约谈定位为类行政指导行为。它比行政命令更“柔”，比行政建议稍“刚”，通过刚柔并济、合理调节，达到最佳的执法效果。

2 节能监察的特点和困境

2.1 执法特点

提到节能，广大人民群众最常想到的词就是“节能减排”“节能环保”。节能和环保虽然都有着改善生态环境的目的，但从行政执法的角度看，它们又有着非常大的区别。对比包括环境监察在内的其他种类的行政执法，节能监察更加适合使用行政约谈手段。

2.1.1 监察双方有“谈”的基础

节约能源就是节约成本。节能监察对象作为直接受益人，不存在浪费能源的主观故意性。自身意识上的淡漠和工作上的惰性，才是他们违反节能法律、法规的主要原因。

浪费能源不会直接侵害他人权益。环境监察机构之所以经常收到群众举报线索，就是因为环境违法行为直接侵害到了周边居民的健康权益。节能监察机构几乎收不到任何举报，因为大家通常无从知晓，也懒得去关心“邻居家是否浪费了能源”。

综上所述，工作目标高度一致，且不牵涉重大公共利益，使得节能监察双方有了友好商谈的基础。

2.1.2 监察制度有“谈”的要求

大多数行政执法制度，重点强调执法机构对违法、违规行为责令整改或行政处罚的权力，忽略了给予执法对象行政指导的要求。比如，《环境监察办法》（环保部2012年第21号令）全文均未提及环境监察机构给予监察对象建议、指导。而《节能监察办法》（发改委2016年第33号令）第二条对节能监察的定义中即有表述：“对违法违规用能行为予以处理，并提出依法用能、合理用能建议的行为。”第十八条第二款又明确要求：“被监察单位有不合理用能行为，但尚未违反节能法律、法规、规章和强制性节能标准的，节能监察机构应当下达节能监察建议书，提出节能建议或者节能措施。”

由此可见，节能监察制度特别重视对监察对象的指导和服务，而推动非强制性建议真正落实到位，还是要依靠友好商谈。

2.2 面临困境

2.2.1 监察对象重视程度不够

在现实中，《节能监察建议书》往往得不到监察对象的重视，节能技改设想成了监察机构的一厢情愿。除了“建议”没有强制力的客观原因以外，还有监察对象自身的主观原因。一是基层职工工作惰性强。节能监察机构提出的建议措施往往会增加基层职工的额外工作量，因此他们常常会有“多一事不如少一事”的思想，在向领导汇报监察结果的时候“报喜不报忧”，对建议类内容轻描淡写甚至绝口不提。二是领导干部节能意识弱。有些单位高层领导很不重视节能工作，从不亲自参加节能监察活动，不为节能管理工作提供岗位支持，不对节能技改项目提供资金保障。有些则与执法人员虚与委蛇，对节能监察建议的表态多、调门高、行动少、落实差。

2.2.2监察主体专业能力不足

节能监察建议中含金量最高的是技术改造类建议，它能促成一个个实实在在的项目，让用能单位获得真金白银的收益。但此类高价值建议，对执法人员的专业能力要求也非常高。扬州市节能监察中心历来十分重视专业力量的合理分配和执法人员的能力培养：始终保证现场监察小组至少编制有电气工程和热能工程专业高级工程师各一名；每年都组织全市执法人员开展专业技术培训。即便如此，扬州市节能监察中心在推进节能技改项目方面，仍然难以跟上节能技术的飞速进步，难以满足用能单位的个性化需求。

3 节能约谈的创新和实践

3.1 制度创新

2020年3月，扬州市工业和信息化局在进行了大量理论研究和实践操作的基础上，正式印发了《扬州市用能单位节能违法违规行为约谈实施办法》（以下简称《办法》），详细规定了节能领域行政约谈常见的情形、操作的流程、结果的应用等，对比传统执法手段体现出其独特优势。

3.1.1 引起领导重视

《办法》第六条规定：“被约谈单位主要负责人应当参加约谈。主要负责人确因特殊情况无法参加的，可委托分管负责人参加。”在实践中，节能监察中心也会由主要负责领导或分管领导带队实施约谈。随着约谈的规格提高、仪式感增强，双方从高层到基层都会动员起来，为进一步解决问题打下坚实的基础。

3.1.2 强化团队协作

约谈的核心内容是探讨、优化整改方案，被约谈单位主要负责人必然会要求单位总工或者技术总监全力以赴。节能监察机构主要负责领导往往也是要求监察、法制、技术等多个科室全面研究。俗话说，“三个臭皮匠，赛过诸葛亮”，由众多专业人士参与的约谈，一方面有助于方案的优化完善，另一方面使每个参与者都得到锻炼，团队协同和交流沟通能力得到大幅提升。

3.1.3 鼓励自愿承诺

约谈追求的结果是被约谈单位自愿接受双方议定的整改方案，并承诺按期落实到位。约谈形成的承诺和一般泛泛而谈、内容空洞的承诺完全不同。约谈是有明确要求的、有时间限制的、有跟踪监督的、有惩处措施的。鼓励自愿承诺，减少执法阻力，提升守法主动性，非常符合推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，有利于打造共建、共治、共享的社会治理格局。

3.2 案例实践

3.2.1 指导式约谈

2019年3月，扬州市某化工企业面临搬迁，厂内仍有数十台国家明令禁止使用的高耗能淘汰落后设备，正在被江苏省工信厅持续征收惩罚性电价。扬州市节能监察中心主动约谈企业，指导其在停产搬迁过程中落实整改要求并完成退出处罚手续。企业提出停用和拆除包括被处罚设备在内的所有设备，并整体打包、上网拍卖。执法人员当场指出这个方案的严重疏漏，要求企业务必单独梳理出违法设备，将其全部捣毁或者出售给有相关资质的废品回收商，否则将涉嫌违反《江苏省节约能源条例》中的“转让国家明令淘汰的设备”。

3.2.2 警告式约谈

2019年8月，扬州市节能监察中心对某县级市行政机关单位进行约谈。该单位2017年被查出使用高耗能淘汰落后设备，其后以多种理由拖延整改期限，在约谈过程中仍然提出两条申辩意见：一是认为自己作为行政机关不能作为执法对象；二是认为“法不溯及既往”，自己违法已满两年就不应再追究了。执法人员当场驳斥了该单位的申辩意见，并进行了普法宣传：一是包括行政机关在内的各类公共机构也是《节约能源法》约束的对象，并且更应该起到带头示范作用；二是违法行为延续至今并未停止，不适用“法不溯及既往”原则。执法人员最后严正告诫该单位负责人，如再不整改将面临如下措施：一是通报县委县政府；二是依法实施行政处罚；三是依法认定节能失信。最终，该单位在一周之内完成了拖延两年的整改任务，并通过了复查。

4 结语

未来，扬州市工业和信息化局将进一步加强对行政约谈的研究和实践，按照《优化营商环境条例》和《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》的相关要求，将约谈工作与互联网+监管、信用监管等新兴模式融会贯通，推行柔性执法，强化精准服务，为实现经济社会高质量发展保驾护航。