新形势下中国粮食安全问题研究现状和对策*

马云飞

(济宁市粮食和物资储备保障中心 272000)

粮食安全是在20世纪70年代初世界出现粮食危机的背景下提出的，并且随着粮食问题的变化而不断演变和发展，并注入新的内涵。1974年，联合国粮农组织在粮食安全大会上首次从粮食数量与人类需要的角度提出了粮食安全的概念[1]。1983年，联合国粮农组织总干事Edouard Saouma对粮食安全进行了重新定义为：确保所有人在任何时候能买得到、买得起所需要的食品[2]。该定义涉及粮食供给、市场稳定性和购买能力三个具体目标，延伸到了市场领域。1996年，世界粮食首脑会议指出，粮食安全指所有人在任何时候都能在物质上、经济上获得足够、富有营养和安全的食物，满足其过上积极和健康生活的膳食需要和饮食偏好，即粮食安全不仅包括供给、市场和购买力，还包含营养、安全以及民众饮食偏好等层面。这一概念的提出，体现了人们不仅要求粮食数量能够满足基本需求，而且对食物的质量提出了更高要求。

对于我国的粮食安全现状，不同的专家存在不同的判断。国内专家学者对于我国的粮食安全状况主要通过粮食自给率、储运水平、产量波动、人均占有量、最低保障水平等指标来进行评估，构建粮食安全系数。主要包括马九杰的五指标加权平均法[3]，刘晓梅的四指标加权安全平均系数评价法[4]等。国家发展和改革委宏观经济研究院课题组认为受粮食产量、需求量、消费结构变化等综合因素影响，我国粮食供求关系将处于偏紧状态[5]。柯炳生在分析制约我国粮食安全的因素和规律的基础上，对我国的粮食安全问题作出了基本判断：短期无虑，长期堪忧[6]。朱希刚认为我国在2004年之后进入新一轮粮食产量增长时期，而粮食需求是刚性的，在各种有利政策的引导下，国内粮食产量能够实现供需平衡[7]。张元红等从国际公认的粮食安全指标体系出发，对中国的粮食安全保障问题进行了研究，认为中国当前的粮食安全保障具有多重优势，水平较高且近年不断提升[8]。

随着我国农业发展进入资源环境约束趋紧、青壮年劳动力紧缺、生产经营成本快速上升、自然和市场风险加大，保障农产品总量平衡、结构平衡和确保质量安全的压力越来越大。本研究着眼于分析中国粮食安全的背景，判断中国粮食安全问题现状以及存在的问题，探讨解决对策，为构建新形势下我国粮食安全保障体系提供参考和依据。

1 新形势下中国粮食安全存在的主要问题

改革开放以来，随着经济社会发展和科技水平的提升，我国农业农村发展取得了显著成就，粮食生产能力不断提高，粮食供需基本平衡，依靠自己力量稳定地解决了十三亿人口的吃饭问题。然而受工业化和城镇化不断发展、人民消费水平提高以及人口资源环境约束增强等因素影响，保障粮食和主要农产品有效供给始终是农业生产的头号任务，我国目前粮食供应仍处于“紧平衡”状态。

1.1 人口增加和消费水平提高对粮食供给提出新的要求

人口基数大、人口增加仍是我国粮食安全将要长期面临的首要问题。刘志澄提出，粮食是人类的必需品，人均粮食占有量必须达到400 kg以上，粮食需求量同人口数量成正相关[9]。罗良国通过研究发现，我国人均粮食消费量趋于稳定并略有下降，但人口数量的刚性增长将导致需求量显著增加[10]。随着我国经济社会发展和人民生活水平的提高，老百姓的膳食结构逐渐改善，肉、蛋、奶等粮食加工产品在消费中的比例提高，从而拉动了饲料用粮消费的增加，对粮食的供应提出了新的要求。

1.2 传统的粮食增产方式面临严峻挑战

2019年我国粮食总产量创历史最高水平，粮食生产更实现历史性的“十六连丰”，传统的粮食增产方式对保障我国粮食安全起到了巨大作用。刘忠认为，在2003年到2011年，中国的粮食增产贡献中，耕地面积的贡献率最大，其次是单产增加和种植结构调整，在稳定粮食种植面积的基础上，进一步提高单产水平是提高粮食生产的重要举措[11]。张营周通过研究发现，我国粮食的单产水平与有效灌溉率、单位面积农药投入量、地膜覆盖率成正相关[12]。周晶认为我国的粮食单产波动受种质资源、管理水平和自然环境等影响，其中化肥在粮食增产中的贡献率达41%～50%[13]。然而随着我国的耕地质量不断退化、水资源短缺、农业面源污染、土壤板结、生态恶化等问题日趋严重，这种粗放的增长方式将越来越难以为继，传统的粮食增产方式将面临严峻挑战，亟待转型。

1.3 工业化、城镇化与农业发展的竞争日趋激烈

工业化、城镇化是经济社会发展的主要内容和必然趋势，然而工业化、城镇化需要相关产业支撑，是一个渐进的过程，需要因时制宜、因地制宜，顾及其他产业尤其是农业的承受能力。现阶段一些地区在快速推行工业化、城镇化过程已经对当地粮食生产造成了影响，主要表现在：大量耕地被占用，影响粮食种植面积和产量；大量高素质劳动力向城市转移，造成农业劳动力老龄化和弱质化。此外随着工业化的发展，对能源的需求增长较快，生物燃料产业迅速崛起，工业用粮增长加剧，粮食保持结构平衡面临新的压力。

2 新形势下中国粮食安全的制约因素

2.1 “三农”扶持政策不够完善

粮食属于社会效益高、经济效益差的产品，与经济作物相比存在较大差距。近年来，国家对“三农”问题认识逐步深化，2003年中央农村工作会议首次明确“多予少取放活”的方针。2004年，以中央一号文件为契机，国家全面铺开粮食直补，同时放开粮食收购价格和购销市场，中央财政对农民直补的范围不断增加，补贴面积大幅增加。当前的支农惠农政策措施在进一步调动农民的种粮积极性方面还存在一定困难。农业支持保护政策体系不完善，出台的政策具有短期性，粮食生产的成本增加，农民积极性不高。

2.2 资源环境制约

2.2.1 耕地资源制约 我国当前粮食产量的增长很大程度上依赖种植面积的增加，然而我国是个地少人多的国家，耕地资源有限，后备资源少，耕地面积减少问题严重。1996～2008年，我国耕地面积共减少1.25亿亩，截至2008年底全国耕地面积为18.26亿亩，人均耕地面积仅为1.37亩，不足世界平均水平的40%[14]。耕地资源的减少必将对粮食的种植面积产生影响。

2.2.2 水资源制约 我国是水资源短缺的国家，水资源时空分布不均，水土资源布局不匹配，并且水资源利用率低、水源污染问题的加剧以及工农业争水等问题的出现，使得可用水资源逐年递减，农业生产水资源利用率低，根据国家粮食局的数据，我国农业灌溉水有效利用率不足40%。目前随着工业化、城镇化的推进，工业和城市用水量迅速增加，工农、城乡之间的用水矛盾日益显现。另一方面，工业生产、城市排污以及农业生产中的农药化肥过量施用造成水体污染日益加剧，为农业供水带来了新的挑战。环保部门监测数据显示，我国七大水体水质为五类与劣五类的占40%左右[15]，不能用于农业生产。

2.3 农业基础设施薄弱

近年来，我国在农业基础设施建设方面投入大量资金，取得了较大成效，农业基础设施状况得到明显改观，但由于历史原因，现有的农业基础设施有相当一部分超过规定使用年限，老化严重，设施不配套，与现代农业的发展要求还有相当大的差距。目前全国许多地方因资金投入不足、渠道不畅、投入效益低而影响了农业现代化的进程。从投资结构上看，在有限的农业基础设施资金中，用于新增项目建设的多，对存量的基础设施维护投资不足。农业基础设施管护机制不完善，部分设施建成后，管护不到位、责任不到人、管护资金不落实等问题严重，造成农业基础设施重建设轻管理问题较为突出，一些设施难以发挥应有的作用。

2.4 农业科技创新体系不够健全

受各种因素限制，我国农业科技创新体系建设尚未健全。农业科技成果转化困难，农业科研与科技成果转化项目存在力量分散、重复研究等现象，农业科技产业化发展滞后。受现有科技体制和考核评价机制等因素影响，农业科研与农业生产之间不能紧密结合。据调查，自2000年以来，我国在农业领域每年的科技成果有6000多项，但转化率低，不足50%，而发达国家的转化率达80%以上[16]。

2.5 农业从业者弱化

农业从业者作为直接进行农业生产的劳动者，是农业生产的一个重要环节和不可或缺的组成部分，受我国工业化和城镇化加速的影响，大量农村劳动力向城市转移对我国的粮食安全产生威胁。程名望研究了我国7个省份2001年2013年农村劳动力转移对粮食生产的影响，表明农村劳动力的转移对粮食产量产生了显著影响，降低了粮食供给安全程度[17]。农村劳动力的弱化制约粮食产出效率的提升、粮食生产的规模化、集约化。目前我国农村专业人才极度匮乏，呈现老龄化趋势的农村劳动力的知识素养和技术水平普遍偏低，学习新知识，运用新技能的能力也较弱，使农业机械化和农业现代化不能在农村地区普及，也阻碍了现代农业科学技术及科学管理方法在粮食生产过程中的高效运用。

3 新形势下中国粮食安全问题的解决对策

3.1 继续加大“三农”扶持政策力度

针对我国现阶段粮食生产的发展需求，我们应当本着实现粮食增产、农民增收的基本目标，坚持可执行性原则、公平效率原则和政策措施配套原则，继续加大“三农”扶持政策力度。首先要加大粮食补贴力度，确保补贴投入，不断提高农业补贴占农业生产总值的比重，发挥正向激励作用，有效增加种粮农民的收入。同时要根据经济形势和农业生产的变化，适时调整补贴项目，拓展补贴的覆盖范围。其次要不断调整和完善补贴方式，对于经济发达地区，需要从补贴方式上进行创新，制定出有效利用粮食补贴资金的政策措施，对经济发展含满地区要增加补贴资金的投入，提高粮食补贴的效率，要逐步形成由粮食直补、价格支持和生产补贴等组成的粮食补贴和支持政策体系。

3.2 加强资源环境保护

3.2.1 耕地资源保护 执行最严格的耕地保护政策，政府应当严格遵守非农占地的审批权限，规范审批程序，自觉执行土地占用规划，对纳入基本农田保护区的耕地，要严格保护，不擅自改变用途地。要研究制定激励政策措施，鼓励建设用地更多地占用非耕地资源。要从保障农民的土地权益入手，改革和完善土地征用制度，严格控制土地征用规模，确保粮食种植面积。

3.2.2 水资源高效利用 增加农田水利工程建设专项资金投入，推进粮食生产核心区的农田水利设施建设，提高水资源利用率，推广喷灌、滴灌等节水灌溉方式，降低灌溉成本、增加效益，要加大节水灌溉的投资力度，提高支持比例。坚持以防为主，防治并举的方针，在科学规划的基础上，加强宣传和监管力度，从源头上消除水体污染。加强环境保护宣传教育力度，提高农民的环保意识，切实处理好生产发展与环境保护的关系。通过教育，使农民掌握基本的环保技术和方法，采用绿色的生产方式进行农业生产。加强对工业污水的监管，加大污水处理的监督检查。

3.3 加强农业基础设施建设

针对我国农业基础设施现状，要加大对农业基础设施的投入，统筹使用充分发挥整体效益。充分发挥财政资金的引导作用，吸引多种经济主体投资农业基础设施建设，形成投资多元化、筹资社会化、运行市场化的农业基础设施投融资格局。加大对存量农业基础设施的维护，使其发挥最大效能，提高投资效益和投资效果，避免重复投资，重复建设。高度重视项目建成后的管理维护工作。对已建成的农业基础设施，要创新和完善项目长效管护机制，在落实专门管护力量的同时，充分调动农民群众积极性，维护好农业基础设施，保证农业基础设施充分发挥效益。

3.4 合理调整优化农业结构

农业结构调整优化要注重顶层设计，充分发挥市场机制，合理发挥政府的引导作用，与农村金融财税体制改革、土地制度改革等相结合，以改革促调整，以调整来推进改革，加快构建粮经饲统筹、种养加一体、农牧渔结合的现代农业结构，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路。根据自身资源条件，科学合理地配置资源，推进适度规模经营，形成推进区域布局规模化的产业布局，形成具有地域特色的农产品生产、加工和销售基地，建设起与现代农业要求相适应的农业结构体系，确保农产品安全和长期有效供给，最终实现农业增效农民增收的目标，实现农业和农村经济的可持续发展。

3.5 加快农业科技创新体系建设

建立规范的农业科技创新投入机制，增加农业推广经费的投入，加大对农业基础研究和农业重大应用技术研究的支持力度，加强对农村教育的投入；同时鼓励和引导社会资金的投入，拓宽农业科技创新的融资渠道。统筹科研项目管理模式，加强对科研项目的监管，改变现有的科研项目多头管理、重复设立的现状，避免重复研究；加强科研、教育和推广部门之间的协调配合，建立起农科教相结合的协调机制，改变农业科研、教学、推广与生产脱节的现状，建立起鼓励科技人员在不同机构和领域兼职和流动的政策运行机制，尽快出台知识产权成果转化实施细则，以减少知识产权的流失，加快技术成果的推广。加强农业龙头企业技术开发能力，鼓励企业开展农业技术创新和协同创新，探索出一条农业科技经济一体化路径。

3.6 提升农业从业者水平

在目前我国农村剩余劳动力相对弱化的情况下，提高农村劳动力素质关键在于优化农村劳动力的供给结构，以建设新农村为基础，以“强农、惠农、富农”政策为引导，加快农村的发展进程，提高农业的生产水平，提升农业的产业吸引力，健全和完善农民科技教育培训体系，吸引高素质人才和社会资金流向农业生产领域；提高农业产品附加值，调动农民种粮的积极性，激励外出务工人员回乡从事农业生产；建立包括农民工在内的社会保障体系，使土地集中流转，集约经营，从而提高农业生产的效率，提升竞争力；加大资金保障力度，创新和完善资金管理机制，在继续建设和完善农村基础设施的同时，对科技农业、生态农业予以支持和保护，推进科技农业、生态农业高质量发展。