基于现行法规分析的海南省涉水空间管控建议

卢裕景，宋炫颖，张仁东，林振豪

(1.海南省水利水电勘测设计研究院，海南 海口 570203；2.中水北方勘测设计研究有限责任公司，天津 300222)

2013年11月，《全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态开发管制边界，落实用途管制”。“十八大”以来，国务院相继印发了《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》和《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》等重要文件，明确要求建立国土空间规划体系，科学谋划国土空间开发保护格局，并提出到2025年“健全国土空间规划法规政策和技术标准体系”的要求[1-2]。实现国家治理体系现代化和国土空间规划资源配置作用必须依靠法律的约束力和强制力[3]。本文通过分析海南省涉水空间管控现状和面临形势，从现行法规视角梳理探讨国土空间规划中涉水空间管控实施成效及存在的主要问题，从立法管控、制度管控、规范管控和机制管控4个方面提出构建海南省涉水空间管控体系的建议，为高质量发展建设海南自由贸易港和国家生态文明试验区提供一定参考。

1 涉水空间概念内涵

涉及水利的空间尚未有明确的“涉水空间”定义，对涉水空间管控的研究也处于起步和探索阶段[4-5]，通常指的是水生态空间。杨晴[6-8]等认为水生态空间包括为人类提供水生态服务的河流湖泊等水域、岸线空间，水源涵养和水土保持的部分陆域空间，为提高防洪保护的行蓄滞洪区等，并将水生态空间功能管控划分为水生态保护红线区、水生态空间限制开发区、水安全保障引导区3大类型；王晓红[9]提出了水域岸线保护、洪水调蓄、饮用水水源保护、水土保持功能及水源涵养保护5大类水生态空间保护红线划定方法；俞孔坚[10]等研究提出了以保护水生态系统的综合生态服务为核心的水生态空间红线概念；邱冰[11]等探索构建以法律法规、准入制度、产权制度、管理制度、目标责任制度以及考核奖惩制度等为核心的水生态空间管控制度体系。

2017年9月，水利部印发了《省级空间规划水利相关工作技术指导意见(试行)》明确水生态空间是指生态空间中涉水部分，是水文-生态系统提供必要的空间，直接为人类提供涉水生态服务或生态产品，以及保障涉水生态服务产品正常供给的生态空间，依据其自然生态特征分为以水体为主的河流、湖泊等水域空间，以水陆交错为主的岸线空间，以及与水资源保护密切关联的涉水陆域空间。2019年10月，水利部印发了《水利基础设施空间布局规划技术大纲》(以下简称“技术大纲”)提出涉水空间主要包括涉水生态空间和水利基础设施空间[12]，其中：涉水生态空间包括河流湖泊水域岸线空间以及水源涵养、水土保持、饮用水源保护和行蓄洪区等陆域涉水空间；水利基础设施空间包括已建、在建水利基础设施范围划定和规划用地预留划定。本文综合考虑相关政策演进和海南省工作开展实际，沿用技术大纲关于涉水空间概念内涵。

2 海南省涉水空间管控需求

2.1 规划现状

2015年6月，海南率先在全国开展省域“多规合一”改革试点，水网作为海南5大基础网络之一，规划确定了海南水生态空间主要包括38条生态水系廊道及重要水库水域空间及岸线空间、海南3大江行洪蓄滞区、33个城镇集中式饮用水水源保护区、国家级水土保持重点预防区和中部山区江河源头及水源涵养区，提出各功能分类边界和布局，从水资源、水环境和水生态等3方面提出差别化管控措施和制定正负面准入清单。2018年8月，《海南省生态保护红线划定方案》明确在空间类型上涉及水生态空间的陆域生态保护红线包括水源涵养生态保护红线和水土保持生态保护红线。2020年1月，为适应新形势下国家规划体制改革，按照水利部工作部署，海南省水利基础设施空间布局规划启动编制，规划以海南生态空间结构为基础，以海南水网建设规划思路为重点，从资源承载力、环境约束力、技术可达性和经济可行性分析空间分布要素条件，提出水资源配置、防洪治涝、生态保护与修复等涉水空间布局。

2.2 管控现状

近年来，水利部在水生态空间管控方面开展了一系列工作，2014年2月印发了《关于加强河湖管理工作的指导意见》要求落实水域岸线用途管制，严格分区管理，2019年3月印发了《河湖岸线保护与利用规划编制指南(试行)》，明确岸线规划技术思路和要求。2016年11月印发了《水流产权确权试点方案》要求在试点区域划定水域、岸线等水生态空间范围，确定水生态空间权属。2018年12月印发了《关于加快推进河湖管理范围划定工作的通知》和《关于加快推进水利工程管理与保护范围划定工作》，明确了要依法依规划定管理与保护范围，建立管理与保护责任体系。目前，《海南省水资源承载能力监测预警机制》《海南省重要江河水功能区纳污能力核定和分阶段限排总量控制方案》和《海南省第三次水资源调查评价》等涉水空间管控基础信息调查评价工作基本完成；海南省集水面积50km2以上河流管理范围以及大中型水库管理与保护范围已全部划定，并形成了矢量数据成果，积极推动成果纳入国土空间规划“一张图”，为涉水空间参与国土空间规划管控创造条件。

2.3 面临形势

2.3.1国土空间管控要求

水是经济社会发展的基础性、先导性、控制性要素，是国家发展战略的重要支撑。涉水空间是国土空间重要组成部分[11]，贯彻落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时期治水思路，把水资源作为最大的刚性约束，有效协调人与水、水与地、水与经济之间的关系，增强涉水空间与国土空间的适配性，提高空间开发保护质量和效率，强化水对经济社会发展、生态环境保护的引导约束和保障作用。

2.3.2防洪安全治理要求

贯彻党中央国务院加强自然灾害防治工作总部署，全面落实“两个坚持、三个转变”的防灾减灾救灾新理念，高质量、高标准实施防洪减灾基础设施建设。海南是全国最年轻的省份，水利建设起步晚、基础差、底子薄，海南岛河流众多，坡陡流急，沿海地区地势低平，洪涝灾害易发。随着海南自由贸易港建设稳步推进，需要综合提升流域和重点区域防洪减灾能力，优化完善防洪区空间布局，扩大泄洪通道空间，增强洪水调蓄能力，加强行蓄洪空间管控，提高洪水风险防控能力，把洪涝灾害风险降至最低。

2.3.3供水安全保障要求

海南岛水资源总量丰富，但水资源时空分布不均。水资源禀赋与经济社会发展布局不相匹配和水资源配置与经济社会发展、生态文明建设需求不相适应，是我省水利长远发展面临的重大战略问题。从水资源与人口匹配状况看，要实现水资源集约节约利用和水资源空间均衡，需要合理布局供水安全基础设施空间网络，完善区域水资源配置格局，特别是随着海南自由贸易港、国家南繁科研育种基地等重大战略实施，需要把握水资源与经济社会、生态环境的平衡点，超前谋划水利基础设施空间布局，留足保障供水安全的水资源调配空间。

2.3.4涉水空间保护要求

《海南自由贸易港法》明确提出推进国土空间规划体系建设，实行差别化的自然生态空间用途管制。国土空间分区用途管控、生态保护红线划定、幸福河湖建设方案等要求水岸共治、干支统筹，加快推进涉水空间划定，确保河湖空间有序可控，功能永续利用。水是生态环境主要控制要素，水生态也是海南生态立省的基本要素。面对水生态空间管控的新理念、新战略、新要求，迫切需要划定海南涉水空间，建立空间用途管控体系，完善空间保护与管控的措施，为海南省自由贸易港建设和国土空间规划的实施提供水利支撑。

3 涉水空间管控现行法规分析

3.1 现行法规梳理

我国实施各类空间规划形成了以宪法为核心，相关行政法规为主体组成的空间规划法律体系，涉水空间管控规划的法律体系主要包括《水法》《防洪法》《水土保持法》和《水污染防治法》等。其中：《水法》注重合理开发、利用、节约、保护、管理水资源，实施取水许可制度和有偿使用制度；《水污染防治法》实行水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制，优先保护饮用水水源；《防洪法》侧重洪涝灾害治理和灾害预防，强调防洪工程设施建设和蓄滞洪区扶持的重要性；《水土保持法》强调流域或者区域预防和治理水土流失、保护和合理利用水土资源。此外，涉水空间管控的行政法规主要还包括《水文条例》《河道管理条例》《水库大坝安全管理条例》《水土保持实施条例》《饮用水水源保护区污染防治管理规定》和《水功能区监督管理办法》等等。

海南省涉水空间管控的地方性法规涵盖多个领域，其中：在利用、保护方面有《海南省生态保护红线管理规定》《海南省水污染防治条例》《海南省饮用水水源保护条例》《海南省自然保护区条例》《海南省松涛水库生态环境保护规定》《海南省南渡江生态环境保护规定》和《海南省万泉河流域生态环境保护规定》等，在审批、监督方面有《海南自由贸易港法》《海南经济特区水条例》《海南省河道采砂管理规定》等；在占用、补偿方面有《海南自由贸易港法》《海南省生态保护补偿条例》；同时，2004年8月制定了《海南省河道和水工程管理保护范围标准》，明确了河道和国有水工程具体的管理和保护范围。主要法律法规及其管控目的见表1。

表1 我国及海南现行涉水空间管控主要法律法规

3.2 实施成效及问题

3.2.1法规体系缺乏系统性

目前涉水法律虽基本齐全，解决了无法可依的问题，但是仍存在如下问题：

(1)关于涉水空间管控有关的法规条例，主要集中在防洪供水、水资源保护、水土保持、河道管理等不同专业领域和管理部门，缺乏专门针对涉水空间管控的系统性法律，难以体现国土空间规划体系水利专项制度的整体性。比如，对于水库库区管控，除《水污染防治法》规定了防治措施以外，《水法》《河道管理条例》等均未明确水库库区适用范围。

(2)法规之间衔接性不足，比如水资源开发及利用主要体现在《水法》，而水资源保护与修复则体现在《水污染防治法》等。

(3)编制主体没有明确规定，比如环境保护法、森林法、海洋法、矿产资源法等法律法规都有条文涉及涉水空间管控内容。

3.2.2部门管理缺乏协调性

涉及水生态空间管控的行政法规、部门规章和规划类型繁多，如国家发改委《主体功能区划》分重点开发区、优化开发区、生态发展区、禁止开发区；水利部门《水功能区划》分一级、二级水功能区；生态环境部门《生态功能区划》分严格保护生态区、控制性开发利用区和资源开发利用区；住建部门《城市蓝线管理办法》划分城乡规划“三区四线”等等，各类空间管控虽然能满足各专业有限的需求，但是空间划定技术标准各异，存在内容重叠、适用范围矛盾等协调性不足问题。

3.2.3管控制度缺乏强制性

海南涉水空间划定前期工作开展较慢、资金扶持力度不足以及历史遗留问题，导致海南省国土空间规划涉水空间管控工作基础薄弱，相关管控制度缺乏强制性，“头疼医头、脚疼医脚”。水利部门划定涉水空间过程中与自然资源、生态环境等部门各类矛盾关系协调处于弱势，如河道管理范围线内滩涂行洪空间与基本农田之间不协调问题长期存在，水域岸线空间被城镇空间和农业空间侵占现象凸出，难以有效地为水利快速融入国土空间发展战略提供有力支撑和保障。

4 涉水空间管控建议

4.1 立法引领，分类管控

涉水空间用途管制的本质是政府部门使用资源管理权和空间治理权对涉水生态空间和水利基础设施空间进行管理的行为，是以行政许可为主的管理方式。推进涉水空间规划体系建设，实行分级分类涉水空间用途管制是当前实现水利高质量发展和落实生态文明建设的必然要求。积极探索涉水空间管控立法，健全涉水专项法律法规体系，进一步确定国土空间规划编制过程中涉水空间的法定地位和效力，在立法权力和行政权限范围内对各类涉水空间实行统一规划和统一管理，以保证各级国土空间规划中水利专项规划的有效实施。

4.2 规划引导，制度管控

规划是实际行动的指导，制度是规划实施的手段。通过统一开展规划编制，完善涉水空间管控制度设计，确保权威性。建立河湖水域岸线用途管控制度，依法依规划定河湖水域岸线空间，明确不同功能类型空间用途管制要求、用途转用规则；建立河湖水域岸线自然资源资产产权制度和有偿使用制度，确定管理范围内土地确权登记，发挥市场机制在国土空间管制的激励、引导作用；建立水生态空间环境准入制度，按照生态保护红线要求实施差别化环境准入管理；建立规划审批管理制度，明确规划审批程序与条件，提升审批效率；建立涉水空间管控目标责任制和考核评价制度，将涉水空间管控和保护绩效纳入地方政府和领导干部政绩考核体系。

4.3 标准引航，规范管控

涉水空间规划作为水利与国土空间规划在空间上的衔接性规划，是涉水生态空间及红线管控、水利基础设施建设、管理和保护的依据。实现涉水空间有效管控，关键在于建立统一、科学、规范的标准体系。涉水空间划定的河湖水域岸线、饮用水源保护区和水土保持防治区等涵盖了自然资源、生态环境、林业等多部门多专业多领域，通过建立以第三次国土调查土地利用现状图为统一底图的国土空间规划体系，制定出台与其对应的水生态空间划定技术标准和规范性文件，统筹协调各专项规划控制性指标并纳入国土空间规划体系中，避免空间管控内容“打架”。

4.4 技术引路，机制管控

建立完善涉水空间基础信息平台，将涉水生态空间与水利基础设施建设用地边界落在国土空间规划中形成“一张图”，建立健全水资源承载能力监测预警长效机制和涉水空间规划动态监测评估预警机制，强化水资源承载能力刚性约束，将空间规划的执行情况纳入自然资源执法督察内容。同时通过建立涉水空间规划定期评估制度，结合国民经济社会发展实际和规划定期评估结果，按照管控准入要求对涉水空间进行动态调整完善。

5 结语

(1)本文结合海南涉水空间管控需求，从现行法规实施成效分析角度，探讨提出了立法、制度、规范和机制4个方面的管控建议，可为海南自由贸易港涉水空间管控研究提供一定参考。

(2)涉水空间管控关键问题仍然处于探索阶段，如何发挥生态保护红线刚性约束，全面推行河长制的政治制度优势，建立高效的涉水空间行政管理体制和“放得开、管得住”的法律监管体制，应成为海南自由贸易港实行差别化的自然生态空间用途管制关注的重点。

(3)涉水空间规划是顶层设计，管控需要整体布局进行科学部署，实际工作要衔接国土空间规划的要求，加快明确“涉水空间”概念内涵和涉水空间划定后如何叠加到国土空间“一张图”是下步研究的方向，可为水利工程建设立项审批和涉水空间管控提供重要的依据。