1990-2020年村改居社区居民就业的规律、困境与出路——以青岛西海岸新区三个街道村改居社区为例

郭岩岩

(中共青岛西海岸新区工委党校,青岛 266400)

改革开放四十多年来,我国城镇化进程经历了从低速发展向快速稳定发展的巨大转变,其中村改居社区作为城镇化发展进程中撤村建居的特有产物,对实现农村现代化和推进城乡一体化具有重要意义,而对其居民来说,其最直接的现实变化就是就业方式在一定程度上发生变化。就业是最大的民生,这部分特殊群体的就业转型和就业现状也一直广受学术界关注。现有的研究主要是集中于对村改居居民现状、问题与对策的研究,而对一定时段内多个地区村改居居民就业规律认识得较少。本文为深入探讨村改居居民的就业问题,选取三个不同时段改造的街道(长江路街道、薛家岛街道、辛安街道)作为访谈和调查的样本。三个样本街道均位于青岛西海岸新区东部,即原青岛经济技术开发区(以下简称开发区)所在地。调查采用问卷和访谈相结合的方式,调查对象选择16-60岁的居民。

一、1990-2020年三个街道村改居社区居民就业规律认识

长江路、薛家岛、辛安三个街道的居民在拆迁改造后就业率普遍很高,平均高达91.4%,分别为93.40%、92.09%、88.07%。尽管样本社区的居民就业收入、就业形式存在一些差异,但纵观1990-2020年的历程,其就业在不同的发展阶段有一定的规律可循。

(一)城镇化发展角度:呈现显著的阶段性特征

青岛经济技术开发区建立之初只是一片荒原渔村、盐碱滩涂,经过大规模的项目建设和村居改造,城镇化发展逐步进入快车道。截至2019年底,城镇化率提升至85%以上。根据著名的城镇化发展的诺瑟姆曲线,城镇化水平的提高意味着城市规模的扩大和城市人口的增加,这势必对就业产生重要影响。同样对于三个样本街道的居民来说,村改居后其就业身份和就业收入均发生了变化[1]。

一是就业身份的变化。三个街道的村改居居民一般是先进行了“农转非”户籍改革,而后陆续推进的村居改造。伴随着户籍身份的改变,20世纪90年代居民享受到了非农业户口相应的就业福利。比如,长江路街道从1993年开始启动第一批社区改造,当时正值非农业户口享受就业安置的时期,有一大批符合条件的适龄居民被安排到公交公司、邮政、银行等企事业单位工作,在很大程度上解决了就业问题。随着城乡一体化的逐步推进,2000-2020年间的这部分居民不再享受非农业户口政策优待,但作为游离于城市居民和农民之间的一类特殊群体,可享受政府制定的失地、失海农民的就业政策待遇,如优先录用、社区安置、就业培训等。

二是就业收入的变化。三个样本街道均处于城区相对繁华地带,交通便利,就业并不存在较大困难,且40%的居民表示拆迁后比拆迁前就业收入明显上升,特别是20世纪90年代改造的居民表现更为显著,45%比例的居民就业收入不变,主要集中在最近十年改造的社区,这部分社区的居民一般是失地后再改造,村改居对其就业影响不大;15%的居民收入在下降,这部分群体主要集中在薛家岛街道,该街道地处沿海地带,改造前多以养殖业、捕捞业、餐饮业为主,户均年收入可达10万元左右,改造后一批不符合规定的小型餐饮业、捕捞业和养殖业被明令禁止,这部分群体就业转型相对困难,收入也大幅下降。

三是就业形式的变化。村改居后,失地、失海农民开始转变就业形式,与城镇化发展呈现显著的关联。例如,长江路街道最先完成村居改造,所在区域依托有利的地理位置不断进行招商引资,迅速发展成为开发区的商务中心,为村改居居民创造大量的就业机会,改造后的社区居民就业选择面广,就业领域由单一化向多元化发展。

(二)产业角度:就业形式和结构发生变化

“配第—克拉克定理”提出,随着经济发展,人均国民收入水平提高,第一产业国民收入和劳动力的相对比重逐渐下降,第二产业国民收入和劳动力的相对比重上升,第三产业国民收入和劳动力的相对比重也开始上升。同样,村改居社区居民就业人口在三次产业中的分布结构随着经济发展而逐渐变化。

一是就业形式带有鲜明的产业特征。三个街道呈现出“城”“工”“海”的特征。长江路街道地处城区行政商务中心,人口密集、经贸繁荣。拆迁社区居民就业主要集中在制造业、商贸、餐饮住宿、信息科技等领域。辛安街道工业实力雄厚,聚集了一些大企业。配套的众多厂家为当地居民提供了大量就业岗位,该街道拆迁村居中有46.6%的居民就业集中在建筑业和制造业领域,在企业务工人员占多数。薛家岛街道三面环海,拆迁改造前是典型“靠海吃海”的就业模式,居民多从事捕捞、养殖和餐饮服务,村改居后这些领域的就业逐渐消退,但依托当地优势海洋经济产业如造船、海工装备等解决了部分居民的就业问题。

二是就业结构与产业结构调整呈正相关。青岛开发区先后经历了三次产业的变迁和调整,1992-2000年为开发区从第一产业占绝对比重向第二产业转移的阶段。海尔、海信、澳柯玛等一大批企业先后在开发区设立工厂并进行大规模招工,对改造后的农村转移人口吸引力较大,从事第二产业的人居多数,多以电子、机械、装备制造业为主。2000-2020年,特别是2010年以来,新区逐步调整产业结构,以服务业为代表的第三产业蓬勃发展,居民开始从第二产业向第三产业迁移,从事第三产业的居民比例持续上升,多数以餐饮、美容、中介、物流为主。

三是失业与产业发展的周期性密切相关。三个样本街道居民就业率很高,但也有一定比例的人群面临产业发展引起的周期性失业。目前,新区处于新旧动能转换的关键期,一批传统产业进行重组或改造,这在很大程度上又造成部分人员失业。

二、当前村改居社区居民的就业困境

(一)失业与招工难并存

村改居居民劳动素质、学历水平普遍低于城市居民,大学及以上学历的占15.7%,高中和中专学历的占43.9%,初中及以下的占40.4%,因此其职业选择面相对较窄,从事的行业比较低端,收入也明显低于城市社区居民,其中,月收入为2000元至4000元的占主体。尽管村改居居民在就业方面本身并不占据优势,却长期持有一种“眼高手低”的就业心态,对企业待遇、环境要求较高,导致其流动较为频繁,特别是集体收入和家庭其他收入较高的街道和社区表现更为明显。与此同时,企业却面临“招工难”的困境,尤其是产业链低端的一些企业表现更为突出,这类企业一般劳动强度大、工资水平低,对本地家庭收入尚可的村改居居民吸引力相对较小,企业只能转向外地招工。

(二)就业培训供给与需求错位

随着社会对劳动力素质和技能要求的提高,村改居社区居民自身的技能水平成为就业的关键。调研显示,考取技能证的只占25.3%,掌握传统技艺的仅有1.9%,可见这批村改居居民技能水平普遍偏低。新区高度重视技能培训工作,针对当地村改居居民没技术、没特长的特点,在各街道办事处设立了培训基地,但居民主动培训的意愿并不强烈[2]。调查显示,有76%的居民未参加任何职业技能培训,其中长江路、薛家岛和辛安三个街道分别为73%、85%、62.3%。究其原因在于培训内容与居民的就业需求之间存在一些偏差,居民更倾向于学习电子商务、电子信息等新经济行业,而这类培训则相对较少。

(三)创业意识与观念相对单薄

以创业促进就业是转变经济发展方式、增强市场活力的重要方式。青岛开发区自20世纪90年代到现在陆续出台了大量支持创新创业的政策,特别是自国家提倡“大众创业、万众创新”以来,政策密集颁布,然而个体经营者、民营企业数量和南方相比还有较大差距。调研显示:个体经营的比例占9.7%,创办民营企业的比例占6.5%,绝大多数村改居居民以在企事业单位务工为主。尽管62.2%的居民曾经有过创业打算,但创业成功的仅占16.2%,有57.2%居民认为创业缺乏资金,24.5%居民认为创业缺乏氛围,10.5%居民认为创业缺乏土地。

三、推动村改居居民就业的对策建议

(一)以改革创新为动力,完善就业体制机制

改革创新是新时期高质量发展的重要引擎,也是进一步提升村改居居民就业的动力,应进一步破除阻碍村改居居民就业的体制机制障碍,形成有利于居民就业创业的良好环境氛围[3]。

一是完善社会保障机制。针对居民社会保障方面政策不统一的问题,要本着公平、公正的原则,积极推行社保制度改革,可分阶段逐渐缩小不同地区、不同种类社保的差距,从根本上解决村改居居民就业的后顾之忧。

二是完善就业培训机制。增强村改居居民的就业能力是内生的、长期有效的解决就业的途径,因此要积极完善就业培训机制,努力提升这类居民的就业能力。要围绕劳动力市场的用人需求和结构变化,面向居民精准开展多层次、多形式的技能培训,切实增强就业培训的针对性、实用性和有效性;可开展各类就业辅导讲座,以落实培训补贴政策为保障,开展有针对性的培训,搞好培训与需求的有效衔接,有效提高村改居居民的职业素质和就业能力[4]。

三是深化征地安置机制。土地是经济发展的基本投入要素,在调研中发现部分社区改造后集体用地非常有限,既限制了集体经济的发展,又不利于居民就业。因此要继续深化征地安置机制改革,完善征地补偿安置费用,除重大基础设施和公益事业用地之外,可适当让利于民,逐步增加村改居集体用地的留存规模,鼓励其大力发展集体经济。居民可以按入股的方式参与分红,共享经济发展的福利。

(二)以新旧动能转换为抓手,提升产业对劳动力的吸纳能力

青岛西海岸新区处于新旧动能转换的攻坚期,为解决好新旧动能转换和就业的关系,应当合理规划产业和项目的布局。

一是加强传统产业改造,盘活就业存量。继续通过新旧动能转换不断增链、补链、强链,把传统产业的优势保持好发展好,支持重点企业提升创新能力。不断深入应用物联网、大数据、智能制造等新技术、新模式,实现传统产业的科技创新和优化升级。

二是大力发展新兴产业,提升就业质量。要立足于新区产业发展规划,充分利用自贸区的影响力和辐射力,聚焦拉动作用大、发展前景好、财税贡献大的高技术制造和战略性新兴产业,搭上新一轮科技革命的快车。依托得天独厚的海洋资源,促进海洋产业向全产业链和价值链高端发展,为村改居居民就业创造新的就业岗位。

三是统筹推进村改居社区产业发展,做大就业增量。大部分村改居社区劳动力密集,交通便捷,具备发展产业的良好基础,但绝大多数社区的集体收入来源是厂房、市场、商场租赁,实体经济较少,对本地劳动力吸纳较少,且有部分社区面临“出租难”的困境。所以,未来新区应把发展社区产业纳入重点培育的行业,继续加大对村改居社区的产业引导,可鼓励居民发展民俗手工业加工制造业,特别是沿海村改居社区可发展旅游产品的加工和制作,以实现产业发展与就业改善双丰收。

(三)以优化环境为基础,营造良好创业氛围

发挥创业带动就业的作用,需进一步在优化社会环境、降低创业门槛、提供政策支持上下功夫。

一是优化社会环境。政府应根据产业发展规划,切实针对村改居居民的特点做好创业项目的搜集和筛选,努力营造“大众创业,万众创新”的良好氛围,大力培养一批“村改居居民创业带头人”,鼓励居民自主创业,领办一批投资少、机制灵活、适应性强的社区产业[5]。

二是降低创业门槛。培育创新主体的关键是要全方位扩展创业的人群和空间,因此降低创业门槛,引导村改居居民创业是基础条件。要进一步破除妨碍劳动力、人才社会性流动的弊端,使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会。除国家法律明确禁止的投资领域外,对其他各个领域都要支持民间资本的无障碍进入。

三是提供政策支持。政策支持是居民创业的重要保障,特别是针对影响居民创业最关键的资金问题要出台相应的扶持政策。应继续稳步推进城乡小额信贷工作,在实施小额贴息贷款政策的基础上,积极探索以政府征地收入为主要来源的“村改居居民专项基金”,成立“村改居居民创业孵化器”,为居民创业提供直接资金支持。