新形势下森林资源保护管理存在的问题及对策

张有鹏 姚亚刚 朱 涛

（1.正宁县绿化办副主任，甘肃 正宁 745300；2.正宁县林业工作站，甘肃 正宁 745300；3.正宁县林业工作站，甘肃 正宁 745300）

1 新形势下森林资源保护管理存在的主要问题

1.1 基层林草机构职能有所弱化

近年来，历次政府机构改革中，基层林业部门一直处于节节萎缩的趋势，从乡镇林业站被撤并到综合性中心，再到县级林草部门成为挂牌机构等，致使基层林业监管服务失去了“触角”和“腿”。林草职能整体归并自然资源部门后，仍停留在机构整合而非职能重组层面，缺乏从顶层设计、职能设定、管理范围等方面全面接轨，且受其管理幅度过大、主观意志偏移、部门本位主义思想过强、土地财政依赖过高等因素影响，致使林草工作无形中“被边缘化”。此外，国省林草部门相继下放的管理权限和下达的特定项目资源，未单设林草部门的县面临无对应机构承接办理的窘境。因此，作为直接服务基层群众的县一级出现了区域不均衡、调度不协调、职责不对等问题，加之受自然资源部门沿用原国土部门半垂直管理体制的影响，对整体并入的林草机构存在管辖权合法性不足的问题。

1.2 林业行业特性发挥明显受限

机构改革前，分管体制下资源数据数出多门、各自为政，依托数据的资源管理难免发生冲突。国土“三调”旨在摸清资源“家底”，多沿用以国土为主的技术体系，林业技术标准参与有限，调查分类相对粗放，仅区划林地范围未做细化区分，且未绘制大比例尺的详细底图，多是勾画在图纸上难以落到每宗地块，不能作为日常监管的依据，难以保障林地所有者的经营及收益等权益。此外，当前推进林地资源监管需掌握并融合应用地理信息技术，原有技术人员知识结构和业务水平大多已不适应形势需求，且基层林业技术性工作外业多、条件差，以及技术力量匮乏严重制约着行业技术发挥。由于国土资源监管偏重行政管理属性，而林草资源监管偏重公益服务属性，受这种行业特性截然不同的影响，造成基层履职过程中难免产生偏颇，进而致使林草行业特性受到遏制。

1.3 基层林业执法监管“举步维艰”

近年来，基层林业单位竭力推进国省林草部门部署的森林督查，但因林地“一张图”基础调查质量不高、数据相对粗糙、产生反馈的卫片数据与实地有出入等情况，经常导致基层林业执法查处陷入被动局面。特别是面对国家、省级重大项目建设违规使用林地时，既要依法监管履职，又要保障项目按期推进，基层执法监管时常处于尴尬境地。虽然自然资源部门具有履行“两个统一行使”的职能定位，但其执法主体和执法机构尚未明晰，加之林草行业法规多、政策严、技术性强，短期内难以形成有效的执法力量。

1.4 森林资源保护区划与利用矛盾突出

受制于原有技术手段、思维认知层次等因素影响，各地普遍对森林资源分类详细区划的重要性认识不足，且公益林地区划征求林农意愿不够充分，缺乏动态管理机制。随着高速高铁等项目建设征占用群众集体林地，权益矛盾纠纷日益增多，逐步暴露出林地实际面积与林权证面积不一、林地类型与现地林情不符等问题。在当前系统框架下，草原资源考核尚有盲区，明显出现了监管范围尚不统一、难以一并落实的问题。由于当下开展森林旅游、生态康养等绿色服务业已成为助推地域经济发展的重要途径，因此各地利用现有森林资源的冲动依然存在，一定程度上会对开发区域的森林资源有所扰动。

2 加强森林资源保护监管的对策

2.1 全面理顺管理体制，尽快明确职能定位

在机构已整合到位的基础上，国省林草部门应进一步理顺决策者和执行者的关系，尽快明确基层林草机构和自然资源部门的管理体制，加快职能的重组设定，注重具体职能梳理划分，促进基层与顶层设计的全面接轨，由当地政府全面管理、统一领导，解决管辖权合法性不足和双重领导的问题。此外，应遵循公共管理中决策者（自然资源部）、执行者（林业和草原局）、监督者（生态环境部）分离设置的原则，并结合行政体制“职责同构”规则，合理增设相应层级，在县级自然资源部门下设独立林草机构，以破解基层自然资源部门管理幅度过大的状况。同时，应合理设置内设机构及隶属事业单位，由省市编制及业务部门统一对基层承担林草业务的事业单位职责进行梳理界定，避免出现职责盲区和推诿扯皮的现象。

2.2 注重强化林草特性，壮大基层林草队伍

国省林草部门应进一步深化国家公园体制改革，优化自然保护地管理体系，将当前由市级林草部门管理的省级自然保护区权限下放到当地政府，便于县级更好地履行监管职责，既能化解当地政府与直属林业管理分局的地域分割管理局面，又能充实加强基层的林草技术队伍，从而实现真正意义上的整体保护。国土“三调”成果公布后，省市林草部门应重新认定县级林草资源有关数据，并尽快启动森林（草原）资源的全面调查，以便对林（草）地类型等具体情况进行细化分类，为后续管理奠定坚实基础。同时，应依据统一后的资源数据，重新对到户集体林地进行勘界定权，配合做好不动产确权登记颁证工作。

2.3 科学重构林草执法，有效厘清职责界限

目前，中共中央虽然已明确综合执法队伍，但并未明确自然资源或林草领域的行政执法职能，依据中央执法机构改革方向，应将相应执法职能分属涵盖或划归至农业、生态环境的综合执法机构中，这也符合公共管理中监管者与执法者分离的理论构架要求。面对当前林草执法监管“真空期”现状，国省林草部门应尽快调研出具具体应对举措，以便于基层工作的开展。为进一步完善我国生态环境执法体系，应充分考虑林草执法需求，整合归并执法事项，规范执法具体程序，并统一归并森林督查与土地卫片执法、森林资源目标管理责任制与耕地保护责任制等工作，以减少监管矛盾冲突，便于地方政府统筹协调兼顾、共同抓好保护，切实减轻基层负担。

2.4 着力转变思想观念，合理利用森林资源

在当下生态保护日趋严峻的形势下，极易出现对“两山”理论的教条式理解，进而产生把生态保护好即可的偏颇导向。对此，应科学理解“两山”理论，主动探索其转化路径和方法，创新生态产品经济价值的实现机制。各地政府制定本地绿色发展规划和政策时，应参考借鉴发达地区“美丽中国”建设的实践经验，结合自身发展实际和主体功能区定位，采取因地制宜的措施，建立以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系。对于欠发达地区，国省林草部门应加大财政支持力度，进一步夯实生态基础用好自然优势，提升其保护生态和发展生态旅游（康养）业的积极性，走出适合本地的多元化高质量发展之路，真正将绿水青山变成金山银山。

3 结语

新时代背景下，需始终坚持以习近平生态文明思想为指引，深刻领会国家治理体系和治理能力的精髓要义，全面认识基层治理现状和机构职能定位，充分考量林草部门在巩固生态文明建设中的主体地位。在遵循自然生态和经济社会发展规律的基础上，应注重强化顶层设计，持续深化机构改革，全面明确基层林草部门的职能定位，理顺现行管理体制，以便更好地发挥其“山水林田湖草”综合修复治理中的主力军作用；应聚焦绿水青山的培育转化和永续发展利用，开展独具优势、履职担当的生动实践，努力把绿水青山所蕴含的生态产品价值转化为金山银山，持续助力生态文明建设与乡村振兴，实现生态美、百姓富的有机统一。