新时代农村基层治理法治化研究

陈 可

(吉首大学 法学与公共管理学院,湖南 吉首 416000)

在新时代背景下，基层社会呈现一些新的特征，推进国家治理体系和治理能力现代化是全面实现乡村振兴的重要保障。农村基层治理在国家治理中处于基础地位，提升基层社会治理法治化水平是实现国家社会治理法治化和现代化，建设平安中国的客观需要。为巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接提供法治保障，从时代内涵维度出发，分析了现阶段农村基层法治实践中存在的问题，并提出可行路径。

1 新时代农村基层治理法治化的概念

中国特色社会主义进入新时代，农村社会呈现出开放性、流动性和异质性等特点，农村基层治理法治化也被赋予新的时代内涵。新时代农村基层治理法治化应当被定义为“始终坚持中国共产党的领导，从新时代农村社会面临发展不平衡不充分等现实困境出发，在政府主导下，多元主体协调配合，依法治理农村基层各项事务，规范基层行政权责、推动基层民主，完善农村基层治理规范体系，推进农村治理现代化、助力乡村振兴、促进三农发展”。

2 新时代农村基层治理法治化存在的问题

2.1 治理依据衔接不顺畅

农村基层的法治依据源于国家层面制定的政策法规和农村基层制定的村规民约和自治章程。虽然村规民约和自治章程的条例是在遵循宪法和法律规定前提下，再针对地方特色、风土民情、经济发展、生活习惯予以适当调整而来，但是在实际治理运行过程中，难免存在两者难以衔接甚至无法调和的情形。此外，我国农村基本上都制定了治理本村事务的村规民约或自治章程，但受制于人口过多、群策群力的时间空间成本较大、村民法律知识浅显无法提供较多建设性意见、制定过程中存在县乡政府主导的现象等问题，使得最终制定的村规民约无法充分体现村民自主意志，在一定程度上违背了基层民主自治的初衷。

2.2 治理主体权责不明确

我国法律明文规定，农村基层自治主体是集体行使自治权的全体村民，村民通过村民会议行使自治权,村民代表大会是代议机构,村民委员会是村民会议的执行机构，负责管理村内集体事务。村党支部则负责政策引领，在农村基层落实党的路线、方针和政策。但部分地区法治事实主体却是民间组织和乡镇精英。且现有法律法规并未明确治理主体的治理权限及职权范围，使得农村治理有时出现多重主体、多头领导、秩序紊乱的情况，有时又存在各自为政、无人问津的治理真空地带。此外，村党支部、乡镇政府、村民自治委员会三者分别代表中国共产党、国家公权力和民众意志，而在实际的农村自治过程中，政府和村支部容易大包大揽村内各项事务，不仅会对村民自治委员会开展职能工作造成不必要的干扰，还会分散其对农村公共服务建设精力，妨碍其发挥公共职能。

2.3 内外部监督机制不到位

村党支部和乡镇政府处于治理主导地位的现状下，主要受到上级政府、村民自治委员会及村民群体的监督。但上级政府在开展监督、考核工作时主观定性评价有余，客观量化指标不足、监管周期较为固定和宽松，再加上部分农村地区一人身兼村长和村党支部书记两职的现象较为普遍，使得村委会对党支部的制衡力度下降。内部监督对治理主体的刚性约束力离理想状态仍有一定差距。另外，由于村务难以对全体村民实现全面公开，村民对于村党支部和乡镇政府治理行为的监督途径有限，监督意愿不强烈，在向治理主体反馈意见和建议方面较为被动，也未能充分发挥外部监督的作用。

2.4 法治文化建设不充分

法治文化建设不充分主要表现为四个方面。首先，治理主体仍然局限在传统固化思维之中，一时之间难以扭转在长期管治实践工作中形成的思维定势。治理主体普遍存在法治信念不坚定、法治观念太薄弱等问题。此外，农村基层法治主体大多文化程度不高、法律专业知识储备不够、运用法律解决现实问题的能力不强，一定程度上阻碍了法治文化建设进程；其次，农村基层法治对象即村民群体普遍缺少法律意识，缺乏集体意识，不愿积极主动参与到基层法治活动中，往往只有自身权益受到损害时才被动反映诉求。再次，法律公共服务供给渠道受限。法治宣传方式过于单一，宣传内容没有充分考虑到农民需求和实际效用，难以激发农民学法的内生动力。最后，纠纷解决机制不健全。随着法治工作有序开展，农村群体的法律意识逐渐增强，与之相对应的则是农村地区司法审判资源稀缺、审判效率低下等一系列问题，无法满足村民用诉讼方式解决矛盾纠纷的强烈需求。

3 新时代推进农村基层治理法治化的对策

3.1 完善农村基层治理规范体系

3.1.1 进一步完善农村基层治理法律体系 新时代农村社会出现新变局，社会关系展现新特点，针对亟需法律进行调整而立法处于空白的领域，应该秉持“立法先行”原则，加快筹备立法工作。而对于农村改革快速变动的领域，应着重对现有法律无法适应农村基层法治现代化建设进程的内容进行增删减改，或者先完善与此相关的立法解释、司法解释、行政解释。通过适当参考农村基层法治过程中积累的实践经验，充分听取农村群众建议，采纳权威专家合理的立法倡议等方式来立法和补充法律解释，不断完善涉农法律体系。

3.1.2 制定符合现代法治精神的村规民约 制定村规民约的内容必须契合当代法治精神，不得违反宪法和法律的规定，制定过程中应严格遵循规范化流程，尽量满足村民提出的合法、合理诉求，组织农村群众积极参与重大事项讨论，根据民意修订村规民约，以满足农村社会的多样化需求。此外，依据现有法律规定也无法妥善解决的疑难村务，应当群策群力、协商解决，事后注意总结经验，在村民公约中进一步精细化规定，使村民公约不仅能体现各村富有特色的风俗民情、生活习惯，同时能与法律规定相衔接、相适应、相协调。

3.2 推动基层党组织和乡镇政府的现代化转型

3.2.1 发掘基层党组织在农村基层法治新职能 农村基层党组织应当转变传统的领导思维、改变固化的领导方式以迎合新时代农村快速发展的趋势。不断提升其领导能力，特别是在纷繁复杂局势中做出科学精准决策的能力；树立服务理念，深入群众实际，主动了解群众在生产生活中的迫切诉求。在领导基层政府、基层群众自治组织开展工作过程中，变直接命令为说服劝导，变大包大揽为统筹兼顾，不断发掘基层党组织在扫黑除恶、乡村振兴、生态治理等村务治理的新职能。

3.2.2 转换乡镇政府在基层法治中的角色定位 乡镇政府应当积极配合基层党组织党建工作、贯彻落实上级政府部署的工作任务，为基层群众自治组织开展工作提供便利条件；同时应明确自身的职权范围，充分发挥在农村基层治理中主导优势，并应减少对村务的不必要干预，避免越权操作，保证各治理主体就基层村务进行平等协商；合理配置农村资源，不断改善和创新农村公共管理服务，从传统管制型政府向服务型、治理型政府转变。

3.3 提升农村基层自治主体的法治水平

3.3.1 严格把关选举流程 为避免农村地区实际进行换届选举时，删繁就简、避重就轻，我国法律针对村民自治委员会的换届选举，专门制定了一整套规范化的操作流程。为保证相关规定能在农村地区切实落地实施，还应当贴合实际，按照人力资源中的“能岗匹配”原则，对竞选人员的资质进行充分的考量和评估，科学把关候选人提名环节，相关工作人员应当耐心向村民讲解选举流程和注意事项，鼓动更多村民参与到选举活动中来，保证每份选票是村民在充分了解各位候选人的信息之后做出的选择，注重辨别选票有效性，当出现候选人数无法满足差额选举要求的情况，也应当理智应对，规范操作。加之以行之有效的监督机制，辅之以责任追查机制，确保选举全过程对外透明公开，进而促进农村民主自治发展，净化农村社会风气。

3.3.2 建全长效培训机制 农村基层法治工作往往要求乡镇政府、村两委工作人员具有较强烈的法治意识、掌握扎实的法律知识以及较强的法治能力。因此，应当注重定期开展培训工作，提高基层法治工作人员的综合素质，帮助学员形成职业生涯规划长期观。培训工作必须做到长效化、专业化和系统化，培训之前必须充分了解学员诉求，合理确定培训周期和内容，注重锻炼他们有效运用涉农法律法规解决农村实务问题的实践能力；培训中期视学员反馈效果灵活调整课程安排；培训后期注重跟踪调查，多维度检验培训效果。培训负责人应不断总结培训经验，和学员保持长期交流，不断提升培训活动组织能力，力求将培训工作做实做好。

3.4 改善法治运行的文化环境

3.4.1 拓宽村民法律救济渠道 农村地区部分村民缺乏法律意识，当合法权益遭受非法侵害时，往往忽略寻求法律救济，致使损失进一步扩大。应采取措施加强村民的法律求助意识，同时拓宽村民寻求法律救济的渠道，如搭建法律云平台、乡镇诉讼服务点，为农村弱势群体开辟扶贫法律援助的绿色通道，建立多元化纠纷解决机制，根据村民矛盾纠纷实际情况，从利益最大化角度出发，恰当提供纠纷解决建议。

3.4.2 加快公共法律服务平台建设 为确保诉讼、非诉讼纠纷解决机制得以顺利衔接，需要充分利用网络平台、热线平台、实体平台为农村村民提供公共法律服务。在线下，县、乡、村三级均应设置人民调解委员会、线下和线上法律服务工作站。调解委员会负责调解村民纠纷，调解不成，需要通过诉讼方式处理矛盾纠纷的，村民可以主动寻求法律服务站点帮助，线下有助于及时就近解决村内矛盾。而在线上，可以通过网络或者热线平台，共享涉农法律知识，获得远程法律援助。

3.4.3 重视法治文化建设 首先，应当注重培养涉农法务人才。人才培育过程中，必须保证这些涉农法务人才充分掌握专业知识，精通农村基层法治工作所必备的技能。其次，注重通过法治宣传方式培养村民的法律意识。针对农村青少年群体，可以与学校、家庭共同发力，引导青少年树立正确的法律观念，针对成年村民，法治宣传内容则应当具有实用性和针对性；针对农村地区领导干部，法治宣传工作应尽量做到全面精准。最后，根据村民心理特点“对症下药”，采取多样化的法治宣传方式，将法治宣传重点放在“用法”层面，充分调动村民“学法”“守法”的动力。