新时代乡村治理体系现代化的推进路径研究——基于广东省韶关市始兴县的调查结果

钟丽君 邓文慧

（北京理工大学珠海学院，广东 珠海 519000）

1 引言

1.1 研究背景和研究意义

1.1.1 研究背景。党的十九届四中全会明确提出，坚持并完善中国特色社会主义制度，加快推进国家治理体系和治理能力现代化。这为乡村治理现代化指明了方向和基本遵循。新时代深入推进乡村治理现代化，应遵循治理一般规律，引入现代治理理念和要素，构建现代化治理机制，确保乡村和谐有序、充满活力。

广东省韶关市始兴县深入贯彻落实此项指导方针及相关政策，以实现农业农村现代化为根本目标，严格落实“治理有效、生态宜居、产业兴旺、生活富裕”要求，不断推进乡村治理现代化［1］。

1.1.2 研究意义。“智治”调研团围绕乡村治理体系现代化的主题方向，前往广东省韶关市始兴县进行实地考察。通过实地调研，深入了解始兴县在乡村治理中的创新举措以及治理成果，并利用相关数据对乡村治理现代化进程加以分析，得出调研结论；通过走访村民，将乡村治理现代化概念普及到村民当中，使村民们更深刻地意识到乡村治理的重要性；利用新闻媒体、微信公众号、文字纪实等形式对当地在乡村治理的创新举措进行宣传，让更多乡村可以得到相关经验借鉴，不断推进乡村治理现代化。

1.2 研究思路和研究方法

1.2.1 研究思路。党的十九大报告提出了全面深化改革的总目标，即发展和完善社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。调研团队了解到，广东省始兴县在乡村治理上取得了较为突出的成绩，且获评广东省2019年“粤治——治理能力现代化”优秀案例，因此，将其定为重点调研对象，运用科学的研究方法找出调研地乡村治理现代化中的创新经验，得出调查结论。

1.2.2 研究方法。①统计分析法。研究团队在对调研地进行实地考察的基础上，搜集并整理资料，通过统计分析方法从定量与定性相结合的角度分析不同村子在乡村治理方法上的相同点以及异同点，并且进行原因分析，并最终得出调查结论。②个案访谈法。针对前期调研中存在的问题和未能获得的具体资料，研究团队结合调研地的特点设计相关问题，对调研地的村干部、村民以及相关单位的领导人进行深度访谈。访谈内容主要围绕当地乡村治理方法、乡村治理过程中遇到的有关难题及其采取的解决措施。开展访谈的同时，研究团队不断收集调研地相关数据，为调查报告提供有力论据。③实地考察法。在此次研究中，团队分别前往了广东省韶关市始兴县的水南村、红梨村、铁寨村、暖田村和澄江镇人民政府等多地进行实地考察，走访了水南村高标准农田和古樟树景点、红梨村高标准农田和中草药种植基地、铁寨村当地特色农业种植公司、暖田村大棚蔬菜基地，以及四个村镇的党群服务中心，深入了解当地乡村治理情况。

2 推进乡村治理体系现代化面临的困境

乡村治理是国家治理体系的重要组成部分之一。乡村治理的创新发展对我国治理现代化水平提升有重要影响。目前，乡村治理现代化存在的困境突出表现为部分基层党组织能力薄弱、基础设施建设不够完善、村民乡村治理参与度较低、劳动力资源流失相对严重等。

2.1 部分基层党组织能力薄弱

基层党组织是推进乡村治理现代化的核心力量。选好基层党组织领导干部对推动乡村治理现代化非常重要。目前，部分基层党组织里干部的年龄普遍较大，能胜任新时代乡村治理现代化工作的干部并不多，部分党员干部的思想政治觉悟亦难以达到当前社会转型发展所提出的新要求。部分地区出现党员干部“青黄不接”问题，甚至在村委换届时出现捉襟见肘的局面。基层党组织是乡村治理的重要一环，必须有效提升基层党组织乡村治理能力，发挥其带头作用。

2.2 基础设施建设还不够完善

乡村建设进度缓慢、基础公共服务不到位是推进乡村治理现代化进程中的一大难题。在调查中发现，部分乡村基础设施建设情况不容乐观，有些偏远山区甚至没有完善的通村道路；一些乡村低下的医疗水平与较差的教学条件，使部分村民无法得到基本的公共服务。基于以上原因，部分村民选择外出前往城市谋求更好地发展，乡村人口也因此减少，从而影响乡村治理现代化的推进［2］。

2.3 村民乡村治理参与度较低

调研发现，在乡村治理中，普遍存在村民对自身权利和义务认识不强的问题。随着乡村治理现代化的推进，许多村庄发展问题难以解决的主要原因就是没有调动村民的积极性，致使治理乡村的任务落在村委会少数人肩上。传统乡村治理模式在某些时候无法使村民的诉求及时得以传达并解决，致使村民需求得不到满足，基层党组织的作用无法充分发挥。需要明确，村民不仅是乡村治理的对象，还应该是乡村治理的主体，村民最清楚乡村社会的状况与需求，也最有权力对改变他们生活的政策措施发表意见［3］。调查发现，乡村治理中一旦缺乏吸收村民的民意与诉求，就无法使其积极主动地参与到乡村治理中，从而阻碍了乡村治理体系现代化的推进。

2.4 劳动力资源流失相对严重

城乡经济发展的不平衡使部分地区的村民选择外出务工，大量涌入城镇。人口的大量流失，使乡村经济、公共服务等方面出现凋敝、萧条景象，同时导致农村房屋闲置、废弃现象严重，部分土地无人耕种。部分有技术、懂管理的年轻人离开农村进城发展，是限制乡村地区发展的主要原因之一。这些劳动力资源的流失导致乡村农业基础设施建设缺乏人手，再加上地理位置等因素的限制，又给乡村产业发展增添了许多难度。

3 推进乡村治理体系现代化的实践探索

乡村治理现代化的顺利推进，关乎国家治理能力和治理体系现代化的实现。为早日完成乡村治理现代化目标，广东省始兴县在乡村治理上创新性地提出了“一个依托，两个走势，三个结合”的现代化治理模式。

3.1 “粤治——治理能力现代化”优秀案例

始兴县是“中国最美小城”之一，隶属广东省韶关市，位于广东省北部。截至2020年，始兴县辖太平镇、马市镇、澄江镇等9个镇和深渡水瑶族乡，以及14个居委会、113个村民委员会，县政府位于太平镇。2019年5月，始兴县被列入第六届“粤治——治理能力现代化”优秀案例。

3.1.1 乡村“蝶变”展新颜。水南村，地处始兴县太平镇西部，是革命老区村与省级相对贫困村。该村历史文化底蕴深厚，古树、古村落等保留较为完好。目前，水南村的环境改造工作正在如火如荼地进行，修建了樟树林公园和环村公路，新建了生活垃圾分解房和村级卫生站，加快推进文化综合楼以及全民体育健身广场工程建设，全村上下焕发出前所未有的生机与活力［4］。

3.1.2 “一举一动”创家园。红梨村位于始兴县马市镇东南部，以“上造种植黄烟、下造水稻制种”为主要发展模式。红梨村党支部带领村民大面积发展沙田柚、黄烟、水稻等农作物种植，在完善“上造种烟、下造制种”“池塘养鱼、山上种果”等传统产业的基础上，布局发展“中药综合开发、设施观光农业、特色乡村旅游”等现代农业融合发展格局。

3.1.3 土地流转“转”出新发展。澄江镇开创性采用“1+1+1带班工作法”，大力推进土地流转工作，使铁寨村100多hm2耕地实现了流转，流转率高达80%。暖田村的有机蔬菜种植基地流转了约33.33 hm2土地，同时引进盛丰生态农业科技有限公司，发展高端有机蔬菜种植，极大地推动了当地经济发展。

3.2 广东省始兴县乡村治理体系现代化模式

为更好地实现乡村治理体系现代化，始兴县提出“一个依托，两个走势，三个结合”的乡村治理体系。目前，水南村和红梨村已逐步脱贫，农民生活水平有了明显提高；铁寨村和暖田村也通过土地流转发展产业解决了土地抛荒问题，让村民在家门口就能实现就业。

3.2.1 一个依托——“党建+网格”治理模式。“一个依托”是以提升基层党组织的组织力为重点，以网格化管理为依托的一种精细化管理模式［5］。始兴县通过“党建+网格”治理理念，使党建工作与群众工作紧密结合，在凝聚群众力量同时，也充分发挥了基层党建的引领作用，不断转变政府职能，从而达成提升基层党组织服务功能的目的。

3.2.1 .1三位一体的“小网格+大党建”。“小网格+大党建”是指一名党组织书记作为领头，以属地为主、支部负责、村民个体“三位一体”的协同共治体系。在这种理念落实过程中，也形成了由“党建引领+网格联动+资源共享”构成的三位一体的“小网格+大党建”的全新治理理念，进一步激活了基层党组织的生命力。县级又有“小支部+大片区”治理体系。始兴县将所属的10个乡镇划分成116个管辖片区，在各片区对应的网格内安排党员干部和村党组织相应负责，从而充分发挥基层党组织的领导作用。乡村治理中的“村民小组建党支部+村民理事会”治理模式可进一步加强村民自治，让党员在村级事务管理中的作用逐步从“决策”转变为“议事”，让村民逐步加入到村建设当中。如太平镇水南村、马市镇红梨村在“三清三拆”政策施行过程中，村委负责分工做村民小组的思想工作，保证政策执行效率的同时，也逐步将村民带入到村建设当中；如澄江镇所属各村中采用“1+1+1”带班工作法，使村委与村民形成了一种“小团队+大家庭”的共治氛围。

3.2.1 .2“管理”职能变成“服务”职能。“党建+网格”的治理模式强调基层党组织的工作重心应是服务群众，将以往的“管理”职能变为“服务”职能，同时发挥党组织的政治功能。乡村网格化服务管理按照“合理分配，统筹兼顾”的原则划分管理辖区，同时在推行“党建为主、多元共治”的治理理念时，基层党组织通过建设“党建+网格”服务管理平台，强化相关服务能力。从村委到村小组负责人再到村民的三方协同监督方式，更是将村庄政策施行的好坏程度与村民个体发展联系起来，聚合了党组织的政治与服务功能，以此实现零距离服务村民。

3.2.2 两个走势——“产业+扶贫”治理模式。当前乡村产业治理发展核心走势有两种，一种是文化遗留为基础的旅游业发展，另一种则是以农业发展的种植业发展。水南村、红梨村由文化遗留发展旅游业实现了脱贫，澄江镇铁寨村、暖田村则是通过引进种植公司发展有机种植产业解决村民就业问题。

3.2.2 .1乡村旧貌换新颜。水南村围绕历史文化底蕴，通过保护古樟树群形成旅游资源。该村利用县政府的扶持资金，建造了长达2.2 km的环村公路与观景平台，同时加紧配套基础设施建设、周边房屋的民宿化以及农田的“耕”与“观”两用，实现了旅游业带动村庄进一步发展。该村中13.33 hm2油菜花既是景观又是商品。红梨村围绕保存较完好的传统围楼以及古祠堂，“以点成线、以线带面”衍生发展周边配套设施，设法引进外界资源，带动村庄的发展。澄江镇铁寨村、暖田村由于处于偏远地区，人员流失严重，因而大量土地被抛荒。针对此，该村结合其建设特色有机农业小镇的定位，制定出台农村土地承包经营权流转奖补激励政策，大力发展“一镇一业”“一村一品”。铁寨村引进了柏宏农业科技公司发展水果种植产业，暖田村则引进了盛丰生态农业科技有限公司发展蔬菜种植业。目前，澄江镇两村基本实现了“大数据+农业”及智能化控制，配备高端的现代化农业设备，如滴灌水肥一体化、植物专用限根器和全天候物候监测器等。

3.2.2 .2产业联动促进乡村经济发展。旅游业发展对劳动力的需求能给村民提供大量就业岗位，在解决乡村劳动力流失问题的同时，还能提高村民收入。不仅如此，旅游景区建设还可以发展基础建设。以水南村为例：该村不仅扩建了环村公路，建造了文化广场以及公共服务站，还计划将闲置屋改造成民宿旅馆。数据显示，目前澄江镇土地流转面积约667 hm2，流转率高达70%。据统计，目前澄江镇已经落实了共计10个相关产业项目帮助贫困户增加收入，实现平均每年每人增收1 943.2元，每年每户增收6 621.7元。仅2019年该镇实现全面脱贫的贫困户有227户，总计629人。通过采访，澄江镇镇长卢海燕表示，实行土地流转政策切实解决了当地农民的就业问题，同时促进了当地的农业现代化，推动了乡村治理现代化进程。

3.2.3 三个结合——“自治、德治、法治”三治结合治理模式。三个结合指采用自治、德治、法治相结合进行乡村治理，实现“三治结合”从理论到实践的转化。三治结合构建了乡村治理新形态，使乡村治理不再局限于村干部，而是多元协同治理，合力推进乡村治理现代化。

3.2.3 .1多元协同治理。在水南村和红梨村形成了全民参与建设美丽乡村的格局。该村村干部积极发挥带头作用，村民也主动参与乡村建设。水南村委书记魏志才表示，乡村建设主体是村民，要想让村民主动加入乡村建设中，除了要做好宣传之外，还要让村民看到实惠。为积极发挥村民的主体作用，水南村鼓励村民自主参与村子里重大事项的决议，提高了村民的“主人翁”意识。澄江镇开创性地实施“1+1+1”带班工作法，即镇一级由“一名领导班子带一名中层干部和一名一般干部”、村一级由“村书记主任带村副书记、副主任带其他村干部”，采取“带着午饭下乡”、打造“草帽干部”等方式，走村入户“敲门”推进农村土地承包经营权流转［6］。澄江镇暖田村还成立了村小组，村委会将治理相关事务下发到村小组，村小组再去组织实施：由村小组对实施对户治理，真正实现村民自治，取得了较好的治理效果。

3.2.3 .2三治结合助力乡村治理现代化。自治的实现需要以完善的法律和良好的道德作为保障，否则很容易走向无序和人治。在调研地，可以明显地看到一些具有代表性的法治宣传标语。乡村治理需要自治、法治和德治三者共同促进，法治、德治作为乡村自治的两大手段，可有效推进乡村治理体系和治理能力现代化。

4 研究结论

突破乡村治理现代化的困境，应当满足现代化进程的要求。提升乡村多元主体协同的治理能力，营造自治、德治、法治“三治结合”的社会治理新格局，推动乡村产业发展对乡村治理体系现代化起着极其重大的作用。因此，本文提出建立“一核多元”的治理格局、运行“三治合一”的治理方式、打造“产业四化”的治理模式，全面推进乡村治理现代化进程。

4.1 构建“一核多元”的治理格局

乡村多元主体协同的共治，可以最大限度地发挥基层党组织的作用，形成基层党组织、村民委员会、乡村居民等多元主体共同协作治理的格局。应以政府为核心，形成多主体互助协商、良性互动、共同解决自身矛盾的乡村治理合力，打破私利纷争、相互推责的主体关系模式，加强沟通合作，形成人人参与、共同创造财富和共同享有财富的乡村治理成果共享机制，使乡村治理成效惠及广大村民，惠及参与乡村治理的各个主体，不断激发乡村治理主体的热情。

4.2 运行“三治合一”的治理方式

推进乡村治理体系现代化，要注重自治、法治、德治相结合。自治实现了村民当家做主，法治保障了村民的合法权益，德治提高了村民的道德素养。应以自治为基础，充分调动广大村民积极参与乡村治理的主动性，促使村民自觉参与乡村公共事务；以法治为根本，用法律规范乡村利益多元，增强村民的法治意识与秩序意识，促进多元治理主体参与公共事务的法制化，推进乡村法治建设。

4.3 打造“产业四化”的治理模式

推动农业产业发展对乡村治理现代化建设有着极大的推进作用。在农业产业发展中，要尽可能推行大数据+农业，进一步改善传统农业经济效益差、土地利用率低下的问题，提升农产品的市场竞争力。政府部门要持续推进农村一二三产业融合，大力发展现代农业，优化土地流转等机制，从而带动农村经济发展。在农业产业发展中，不仅仅要追求产量，质量和效益，还要合理有效利用乡村资源，推动农村新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的“四化”发展。