元治理视角下社会组织参与乡村治理的困境与对策

韩 青

（天津商业大学，天津 300134）

1 问题的提出与相关文献回顾

党的十八大以来，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的提法明确勾画出了乡村社会治理的主体结构。乡村治理是一个多元参与、协商互动、合作共治的过程，社会组织参与乡村治理是乡村社会治理的题中之义，更是题中之要义。

学术界对社会组织的研究大致从以下几个维度展开。第一，基于“国家—社会”框架下社会组织的发展历程。如，苏曦凌认为社会组织的演进起点是新中国成立至改革开放时期的总体性二元合一关系，分化性二元合一政社体系的生成与发展则经历了让渡与承接、规范与依附、激活与协同三个阶段［1］。龚维斌基于政府和社会组织关系（下称“政社关系”），总结出社会组织方式呈螺旋式变化［2］。杨荣等则另辟蹊径，利用个案来阐述政社间从依附到契约再到合作的信任关系变迁［3］。第二，从历史维度探讨社会组织的成就与经验。总体而言，我国社会组织在理论上实现了治理理念的重大转变、话语体系的中国化、理论体系的丰富发展；在实践上取得了法规制度逐步健全、治理体制不断创新、党建工作日益加强的成就［4］。第三，对社会组织特点及其作用的研究。如，王诗宗等基于制度逻辑演进，认为在以政府逻辑为主导的多层次制度逻辑下，我国社会组织的特征表现为依附式自主，并对其进行初步经验检视［5］。

研究发现，学者们对我国社会组织的发展历程、取得的成就以及特点作用等方面的研究具备较为完整的理论框架。但总体而言，这些研究多是把社会组织的自身发展作为切入点，进行详细分析与阐释，少有研究分析社会组织在乡村社会治理相关领域的作用机制。在构建共建共治共享治理格局的宏观背景下，社会组织在乡村治理中具有不可或缺的作用。然而，学术界对该领域的研究较为薄弱，对社会组织参与乡村治理的理论指导不足。乡村治理中的社会组织该何去何从？本文从元治理视角出发，拟在剖析社会组织参与乡村治理现实困境的基础上，从元治理的角度对社会组织参与乡村治理的路径进行更深入的分析探讨。

2 元治理理论与社会组织参与乡村治理

2.1 元治理理论的逻辑架构

“元治理”是鲍勃·杰索普在对治理进行反思的基础上提出来的。它指的是“为了克服治理失灵而进行的对自我管理的管理和对自我组织的组织，追求科层制、市场和网络三种治理的协调”［6］，又被称为“治理的治理”。在杰索普看来，“元治理”的内涵包括两个维度：一是制度设计，二是战略规划。“元治理”的目标是在维护民族国家一致性与完整性的同时，构建一种语境，使包括市场机制、科层制和自组织治理在内的不同治理安排得以实现［7］。因此，元治理并未抛弃其他协调模式，市场制、网络治理仍然存在，只不过是在“通过协商制定决策科层制、自组织”的情境下运转。元治理与治理最大的区别在于元治理强调政府的领导中心地位，政府与其他社会治理主体是“同辈”关系，但却扮演“长者”的角色，即“同辈中的长者”。元治理是一种灵活的治理机制，通过不同治理形式的理性选择与有机组合，弥补单一治理的不足，寻求协调治理和有效治理［8］，从而克服了“治理的三元悖论”。

2.2 元治理理论在社会组织参与乡村治理中的适切性

从理论上来看，元治理是对治理理论的反思与改进，它并不否认多元社会主体在治理中的作用，也不赞同构建全能型政府，而是认为政府应作为元治理者，在治理中发挥其独特优势，使治理在协商制定政策的情境下有效运转。可以说，元治理在国家中心视角下的“管理”与社会中心视角下的“治理”的二元对立中，为社会组织参与乡村治理找到了一条新道路［9］。因此，将元治理作为组织参与乡村治理的理论架构，可以为社会组织有序参与乡村治理提供理论参照。

从现实来看，元治理者在治理中发挥领导核心作用，与我国社会组织参与乡村治理的现状相符。首先，党和国家的政策落实主要靠基层政府，如果基层政府不主动承担起落实乡村治理相关政策的重担，社会组织必然是一盘散沙，难以挑起乡村治理现代化的重任，而国家治理现代化也会因此受阻。其次，大多数社会组织成员的法治意识淡薄，解决日常冲突靠“熟人”“面子”，或诉诸武力，如果没有基层党组织和政府的积极引导，法律等正式制度难以嵌入乡村，不利于乡村治理的有序推进。最后，在乡村治理中，基层政府与社会组织若延续网络治理的平等关系，那么乡村治理就会缺少相应的制约机制和基本运作原则，最终导致整个乡村治理网络坍塌。因此，元治理对解决社会组织参与乡村治理中存在的问题具有借鉴意义，引入元治理理论来分析乡村治理中的社会组织，具备一定的可行性。

3 当下社会组织参与乡村治理的困境

随着治理理论的兴起，多元主体参与社会治理已是大势所趋，社会组织作为多元主体之一，亦在其中发挥着重要作用。然而，乡村社会组织在乡村治理中却面临着双重困境，难以促进乡村有效治理。

3.1 外部困境

社会组织作为乡村治理主体之一，外部环境的变化对其发展有着重要影响。第一，部分地区基层政府缺乏治理理念。部分地区基层政府管理理念根深蒂固、“官本位”现象突出，尚未树立共治理念，忽视社会组织在乡村治理中的作用，在管理中越位现象频繁，最终导致社会组织自治空间被压缩。尽管社会组织主动参与乡村治理，结果却只能充当基层政府的提线木偶。第二，社会组织公信力不足。乡村社会组织分为本土型社会组织和外来型社会组织。由于本土型社会组织大多是理性小农基于共同利益而结成的自组织［10］，所以其在村民中具有较高信誉，基层政府本着“民主性”理念，也愿意让其参与乡村治理。然而，由于利益关联度低、生活习惯与文化差异大等，外来型社会组织在嵌入乡村社会时便会与本土型社会组织存在博弈，生活在熟人社会中的乡村共同体对其持怀疑，甚至抵制态度，严重阻碍了外来型社会组织在乡村治理中作用的发挥。

3.2 内部困境

社会组织在参与乡村治理的过程中，不仅面临着难以克服的外部困境，还存在着严峻的内部困境，阻碍其促进乡村治理的有效发展。其一是社会组织自治性弱，依附性强。在乡村治理过程中，治理资源主要集中在基层政府手中。由于自身可持续发展能力不足，社会组织在人力和资金资源上高度依赖于政府，逐渐异化为基层政府的下级机构，导致乡村社会组织行政化现象严重，自治角色模糊，自治程度不高且流于形式。其二是社会组织自身专业化程度低。乡村社会组织多是由于共同兴趣爱好或特定事物而组建起来的，如文娱会、红白理事会等，其成立宗旨并非实现乡村有效治理。所以，此类社会组织呈现出结构单一、专业化程度较低等特点。有些社会组织对有关乡村政策的解读甚至与正式组织存在冲突，这不仅会降低社会组织的公信力，影响其自身发展，甚至还会阻碍乡村治理现代化的有序推进。

4 元治理视角下社会组织参与乡村治理的路径选择

“治理有效”仅靠个人主义的农民某个群体单打独斗是难以实现的，只有将各方力量组织起来，乡村振兴战略才能从文本转化为实际行动［11］。如何打破乡村社会组织面临的内外双重困境，使其成为乡村治理的有力支撑，是当下亟须解决的重要问题之一。

4.1 明确政府的“元治理者”角色

转变政府角色并优化政社关系是促进社会组织高效参与乡村治理发展的前提条件。首先，政府要扮演“元治理者”角色。作为“元治理者”，基层政府在乡村治理中要正确树立“同辈中的长者”角色，积极转变职能，逐渐释放自治空间，给社会组织参与乡村治理更多的自治权。此外，基层政府要承担起“领导人”的角色。在乡村治理这一背景下，其主要职能在于明确乡村治理目标、明晰社会组织在乡村治理中的角色定位、制定治理规则、构建必要的制约机制等。其次，基层政府要转变理念，主动搭建治理平台。基层政府要从全能型政府转变为服务型政府，树立民本思想，强化合作理念，坚持从群众中来到群众中去，主动增强与社会组织的联系，统筹协调治理资源，主动构建共建共治共享的乡村治理平台［12］。最后，基层政府要加强对社会组织的培育。乡村社会组织的发展离不开自上而下的行政力量。因此，基层政府要有针对性地加大对社会组织的培育力度，为其提供人力、资金支持，降低准入门槛，优化政府购买社会组织服务的方式，形成良性契约合作关系。此外，政府要积极培育社会的自组织能力，建立和完善参与式行政机制，优化“放”“管”结合的弹性机制，提升基层自治组织的自治能力［8］。

4.2 提升社会组织的治理能力

社会组织作为乡村治理的关键主体之一，其自身治理水平影响着乡村治理进程的推进，因此，提升乡村社会组织的治理能力，是增强其乡村治理能力的关键一环。其一，树立共治理念。乡村社会组织要切实转变传统依附观念，树立共建共治共享理念；要积极响应基层政府关于治理理念的宣传，并主动在村民中加强宣传，使共治理念真正深入人心；要将治理理念作为行动指南，并切实落到实处［12］。其二，提升自治水平。乡村社会组织要加强自身培训，提高成员文化素质，为成员制定职业生涯发展规划、开展职业培训、提高职业素养，完成职业化转型，从而实现组织自身的专业化和职业化。此外，乡村社会组织还应建立健全人才引进和培养机制，丰富自身人力资源；主动拓宽资金筹集渠道，增强自身可持续性；实现信息公开、透明式运作，增强公信力。其三，参与乡村治理平台的搭建和运营。社会组织在乡村治理中要扮演“协调者”角色，加强与村民、政府的联系，做好乡村治理平台的搭建和运营工作；要积极响应基层政府采取的各项乡村治理措施，利用自身社会性优势为政府分担治理压力；要加大公共服务供给力度，成为基层政府治理乡村的好帮手。

4.3 坚持依法治理是保障

作为对治理的治理，元治理解决了谁来“组织自组织”的难题，却因无法摆脱“谁来治理治理者”的困境而陷入治理悖论［8］。法治是元治理的基本制度保障，没有健全的法制体系就难以维系多元主体的良性、均衡发展，难以确保公共治理秩序。因此，建立健全法律、制度等保障机制，是确保社会组织依法参与乡村治理有效的关键举措。一是为社会组织参与乡村治理提供法律依据。通过立法建设，加强社会组织参与乡村治理相关法律法规的学理性研究，修订不合时宜的法律法规，及时将成功的治理实践上升为法律，确保社会组织在乡村治理中有法可依。二是提升社会组织的法治水平。基层政府应主动开展普法教育、“法律下乡”、法律知识宣讲等活动，不断提升社会组织的法治水平；社会组织自身要定期开展法治教育培训，增强成员法治观念，提升其法治思维，使其在乡村治理过程中主动践行法律要求，做到依法办事。三是构建法治化的乡村共治机制。在乡村治理中，社会组织与基层政府之间的行动目标与策略选择要紧紧围绕着法律精神、原则和程序进行［13］，保证治理行为在复杂环境下实现目的、内容、手段以及程序合法，从而彰显法治在乡村治理现代化建设中的作用。

5 结语

作为社会治理的重要组成部分，乡村治理成效关系着整个社会治理的现代化程度，而社会组织作为乡村治理的重要主体之一，却面临着内外双重困境，严重阻碍其社会性作用的发挥，不利于其推进乡村有效治理。当下，乡村治理中的社会组织该何去何从？引入“元治理”理论，使基层政府成为“元治理者”，充当引导者角色；提升乡村社会组织的治理水平，找回其自治底色；为社会组织提供法律依据，使其坚持依法治理。这些措施不失为解决这一难题的良策。