新时代以基层党建引领民族地区乡村治理

蒙晓楠，权丽华

（兰州理工大学马克思主义学院 甘肃，兰州 730050）

1 新时代民族地区乡村治理的困境

1.1 民族地区乡村治理困境的普遍性

1.1.1 农村社会现代化变迁与农村基层治理的现代转型 改革开放以来，我国社会经历着巨大的社会转型，从传统的农业社会正在向现代化的工业社会过渡。传统上完整而封闭的乡村社会被打破了，处于转型社会中的中国农民，其生产生活方式经历着巨大的变迁，农民正在从集体化的生活中走出，个体意识在逐渐凸显，农民的主体性正在初步形成。同时，农民的社会心理也发生了巨大的转变，传统的小农心理、天命心理等正在被消解，现代性的与市场经济相联系的心理正在形成。乡土社会的变迁对农村社会治理模式所带来的挑战，往往导致人们的价值观念处于“悬浮”状态，必然会带来的一个结果就是个人行为的无序化和社会秩序的缺失，人们之间纷争的增多而无法得到有效地化解，这必然会促使农村基层治理的急剧转型。

1.1.2 农村社会结构调整与农村基层治理的现代转型 近年来，我国工业化和城镇化进程加快，大量农民进城工作、生活，致使乡村“空心化”，即“人力资本空心化、土地抛荒化、村庄空心化、家庭空巢化、集体空壳化、科技空心化以及公共服务空心化。[1]”乡村能人和青壮年人口的大量外流，导致农村人口数量、结构发生巨大变化，有技术、懂经营、善管理的年轻人日益缺乏，使得农村产业发展缺乏必要的劳力和智力支持，农业基础设施建设和维护乏人，农业生产的机械化与集约化程度难以提升，造成大量耕地抛荒或利用不足，现代产业在农村发展举步维艰。留村的农户中大多数是老人、妇女、儿童，村落难以组织正常的公共事务，进一步降低了农村公共服务的规模效益，一些农村经济社会陷入整体性衰落与凋敝，尤其是经济相对落后地区的农村更甚，严重制约了农村地区的可持续发展，迫切要求农村基层治理的急剧转型。

1.1.3农村价值观念多元化与农村基层治理的转型社会主义市场经济的发展，使农民逐渐从集体的束缚中走出，从掩盖在集体生活下的个人转变为独立的个体参与到社会生活中，农民开始关注自我价值的实现，关注自我的公平待遇以及自我的权益维护等。在中国农民社会心理变迁中，现代性的社会心理与传统的、守旧的社会心理交织在一起，农民的个体民主意识不断增强的同时，集体意识在日益淡化，尤其是现代社会公共精神的缺乏。一方面，农民希望发挥集体的力量，另一方面，农民又缺乏现代的公共精神和公民意识，加之转型时期社会主义法治的不健全，使得农村基层治理陷入困境。在农村社区生活中积极培育农民得集体协作意识，注重维护集体得公共利益，需要促使农村基层治理得急剧转型。

1.1.4 农村利益纠纷和社会矛盾的复杂化与农村基层治理的现代转型 在新形势下，农村生产、生活方式、利益分配出现了深刻而广泛的变化，各类矛盾纠纷不断凸显出来，呈现复杂化、尖锐化等趋势，大大增加了农村基层治理的难度。一些农民群众法律意识淡薄，为谋取利益最大化，其社会行为缺乏法律和道德的约束，诸如征地拆迁纠纷、福利分配纠纷、土地纠纷、邻里纠纷、干群纠纷、宗族纠纷等因利益而引发的矛盾纠纷层出不穷。一些基层干部官本位思想严重，缺乏服务意识，对群众反映的问题敷衍塞责，对出现的矛盾纠纷不能及时调处，由此导致的群体性事件呈上升趋势。

1.2 民族地区乡村治理困境的特殊性

民族地区在乡村治理中具有一定的特殊性。一方面，与城市治理相比，民族地区乡村治理呈现出“乡村属性”；另一方面，与非民族地区相比，民族地区乡村治理又呈现出“民族属性[2]”。新时期以来，中国特色农业现代化道路的探索进入了全新阶段，民族地区农业现代化取得了巨大进步，但还有很多亟待解决的问题。

1.2.1 民族地区经济发展困境 自实施扶贫和精准扶贫以来，民族地区乡村经济有了较大发展，但仍整体相对落后。且经济产业发展不平衡、地域发展不平衡。一是由于少数民族乡村地区大多分布在边远山区、边疆地区、高寒地区和环境脆弱区，基本产业结构以种植业和畜牧业为主，农业生产经营规模较小，市场化水平较低，产业化程度较低,加上民族地区自然环境恶劣，自然灾害频发，农业生产防灾、抗灾能力较低，严重阻碍了民族地区的农业现代化发展。这种“高、寒、陡、远”的自然条件和地理环境大大压缩了人们的生产生活空间，阻碍了经济要素的扩散与应用，弱化了发达地区的“梯度转移”效应[3]。二是少数民族地区由于长期受封闭、单一的自然经济所局限，传统的思维模式依然存在，要么依赖自然靠天吃饭，要么依赖国家扶持，“等、靠、要”意识严重。这种固定的思维模式与现代市场经济的理念、价值准则和基本特征格格不入。

1.2.2 民族地区文化发展困境 任何一个民族的传统文化都具有鲜明的特性、个性，也具有明显的时代制约性。一是较多民族地区不重视教育，村民整体文化素质较低，封建落后思想和一些陈规陋习依旧存在。二是民族地区乡村公共文化服务体系比较薄弱，文化基础设施条件相对落后，文化机构不健全，文化产品和服务供给能力不强，文化遗产损毁、流失、失传，文化生态环境破坏、文化资源异化等现象比较突出。三是各少数民族在风俗、道德、宗教等方面形成的传统文化价值观具有根深蒂固的影响，其中也有一些消极落后的文化，极大地限制和影响了农民的价值观念，在面对外来文化和本民族文化碰撞、传统文化和现代文化的交融的情况下，对外来文化和现代文化的认同感和接纳度较低，制约着农村现代化的健康发展。

1.2.3 民族地区社会治理困境 影响民族地区发展的社会因素主要有：一是民族地区的贫困面积大，贫困人口多，贫困程度深，返贫率高，特别是集中连片贫困和因灾因病返贫问题仍十分突出。在即将完成全面小康社会建设的“后脱贫时代”，如何防止返贫是民族地区社会治理的一项艰巨任务。二是公共基础设施建设落后。我国民族地区受地形地貌、气候条件以及基础设施建设体量大、投资大、难度大等因素的限制与影响，民族地区的基础设施建设尤其是与生产生活相关的水、电、路、网络等公共基础设施建设还十分落后。三是民族地区教育水平较低，民族人口整体文化程度低，文盲率较高，人才吸引力不足，人才竞争力较弱，缺乏教育、卫生、农业、畜牧等专业技术人才。四是由于风俗习惯、宗教信仰、民族问题以及境外敌对势力渗透等各种因素交互影响，民族地区社会矛盾错综复杂。

1.2.4 民族地区民主治理困境 一是民族地区村民自治弱化。农民群众是乡村民主政治发展的主体，没有农民的积极参与，乡村民主就不能得到真正的推广。民族地区大多村民文化程度低，缺乏对国家政策、村级事务的了解，同时由于传统观念和宗教因素的影响，村民缺乏法治精神，他们的“人治”观念远远超过“法治”观念，不会用法律的手段来保障自己的民主权利，没有真正参与到乡村民主中去。二是乡镇政府对乡村民主缺乏正确的认识，在推行政策方面工作方法和方式不当。目前有些乡镇干部思想观念依然很陈旧，看待农村的民主问题简单而片面。部分干部不懂少数民族语言，在民主选举的过程中，简化选举程序，或者直接包办村民选举。在处理乡村事务的工作中，往往是采用“领导”的工作方式，而不是“指导”工作[4]。民族地区乡镇政府直接或间接地干预村庄事务，使“乡政”的行政权凌驾于“村治”的自治权之上，导致“村治”自治功能的萎缩。三是村级内部关系存在着不协调的现实难题。村党支部和和村委会的职责不明，相互干扰，相互牵扯。一些干部党性不高、责任心不强、以权谋私，严重影响了党群关系。

2 加强基层党组织建设是民族地区乡村治理的关键所在

党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。党的十九大报告从战略和全局的角度，对新时代加强党的基层组织建设做出了全面部署，强调要以提升组织力为重点，突出政治功能，切实把各领域基层党组织建设成为坚强战斗堡垒。农村基层党组织是整个党的组织体系的基础，作为我们农村基层组织的领导核心，是党联系农民群众的桥梁和纽带，是实现党的基本路线和完成农村工作的战斗堡垒和力量源泉。加强农村基层党组织建设，对于加强和改善党对农村工作的领导，推进乡村治理具有十分重要的意义。

2.1 加强农村基层党组织建设是推进民族地区乡村治理的内在需要

第一，农村基层党组织是农村各种集体组织和各项工作的领导核心。这是由我党的性质、地位和农村的实际情况所决定的，是党章、党内法规和国家法律明文规定的。基层党组织不是简单地包办代替各类组织，而是重在总揽全局、协调各方。无论是行政组织、经济组织和群众自治组织，还是各类社会组织、服务组织，都是在党组织领导下，按照法律和各自章程开展工作。第二，农村基层党组织是党在农村各项工作和战斗力的基础。农村基层党组织是党在农村最基层的组织，也是党在农村基层一切工作的落脚点。只有农村基层党组织强起来，党在农村的全部工作才会有坚实基础，农村改革发展稳定才会有可靠保障。第三，农村基层党组织是党联系农民群众的主要组织载体。农村基层党组织处在同农民群众最接近的地位，同农民群众有着天然的密切联系，具有广泛和直接联系广大农民群众的客观条件。进入新时代，民族地区乡村治理面临许多新情况、新任务，只有坚持农村基层党组织领导核心地位，切实加强农村基层党组织建设，才能实现民族地区农村经济社会健康发展，更好地推进民族地区乡村治理。

2.2 加强农村基层党组织建设是加强党的自身建设的本质要求

目前农村基层党组织存在一些不适应新形势新任务要求、不符合党的性质和宗旨的问题。党员干部队伍的思想、素质、能力出现许多新情况，一些党员干部科学发展能力不强，一些基层党组织软弱涣散，少数党员干部理想信念动摇、宗旨意识淡薄，形式主义、官僚主义问题突出，消极腐败现象易发多发。究其原因，主要是：有的站位不高，政治意识不强，认识偏颇；有的“手中无米”，工作资源有限，保障乏力；有的人才流失，优秀人才难觅，班子不强；有的疏于学习，工作本领恐慌，落后时代；有的精神懈怠，责任意识不强，动力不足；有的纪律松弛，自身建设疲软，基础不牢；有的督导乏力，压力层层递减，推力不足[5]。这些问题虽然不是党员队伍的主流，但严重削弱了党的创造力、凝聚力、战斗力，严重损害了党同人民群众的血肉联系。如果这些问题长期得不到有效解决，民族地区的乡村治理就难以推进，乡村振兴战略的部署就难以贯彻落实。

3 充分发挥基层党建对民族地区乡村治理的引领作用

时代在变，环境在变，党建工作要与时俱进。以基层党建引领乡村治理创新，是大变革时代基层治理方式与时俱进、国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是乡村振兴战略背景下实现农业农村现代化的必由之路。

3.1 优化基层党组织建设，夯实乡村治理根基

一是建立健全农村基层党建工作责任制。农村基层党组织要真正成为农村各种组织和各项事业的领导核心，发挥好战斗堡垒作用，首先要把自己建设好为把责任具体化，首先要落实主体责任。各党组织要加强对党的建设的领导，把每个环节的工作抓具体、抓深入。党组织书记要把党建工作纳入重要议事日程，抓实、抓细、抓到位，推动党建责任落实落地。党委每月至少召开一次党建工作例会，党政班子成员对所联系的村“两委”班子、党员干部队伍、党内制度和活动等出现的问题，承担领导责任。其次要层层传导压力。抓村组党建工作，包村领导是第一责任人，党组织书记是直接责任人。要与各支部要逐一签订党建工作目标责任书，目的就是要将压力传导给各位党组织书记，推动党建主体责任向基层延伸。各党建指导员要协助支部书记抓好党建日常工作。最后要强化检查考核。由党委牵头，组织党建办工作人员，加强对各支部党建工作每月的督促指导和检查督查，将督查结果纳入年度目标考核。纪委要加强对机关干部、驻村工作队成员遵守上下班、值班纪律和会议纪律情况的监督检查，及时发现问题，如实向乡党委反馈。要敢于动真碰硬，严肃问责追责，促进基层党建各项工作落地见效。

二是建设服务型农村基层党组织。首先要明确服务职责。心中有责才能为民务实，牢记职责是干好一切工作的前提和基础，强烈的责任感是农村干部干事创业、服务群众的原动力。基层干部必须加强自身修养，树立正确的价值观和政绩观，心系群众、攻坚克难、为民务实、解难题、办实事、做好事，不断强化党组织的服务功能。其次要仅仅依靠群众。只有依靠群众才能更好地服务群众。紧紧依靠群众是农村基层服务型党组织不断加强的关键环节。只有真正摸清群众的所思所想、所盼所求，服务群众才能有的放矢；农村干部的任务目标只有得到群众的认可，工作推进过程中才能得到群众的支持；只有时刻接受群众监督，服务群众的工作才会沿着正确的方向健康发展[6]。最后，要建立长效服务机制。要使服务型基层组织长期发挥作用，始终保持其服务功能，就必须完善体制机制，靠制度建设来保证，使党员的主体作用得到更好发挥，也使党组织的服务功能更加凸显。

3.2 突出工作重点，提高乡村治理效能

民族地区的农村基层党组织要结合各地实际情况，聚焦问题补短板、全力以赴抓重点，围绕中心、服务大局，把党建引领作为推动民族地区经济社会发展的重要抓手，大力推动抓基层党建促乡村治理，充分发挥农村基层党组织的功能作用，组织广大群众积极投身乡村振兴战略实施，全力推动民族地区经济治理、文化治理、社会治理、民主治理等重点工作。

一是加强农业供给侧改革推进民族地区农村基层经济治理。首先，要从产业和体制两个方面增强供给体系对需求变化的适应性和灵活性，提高农业全要素生产率[7]。以增加民族地区农民收入和保障有效供给为主要目标，以提高农业供给质量为主攻方向，以体制改革和机制创新为根本途径，优化产业结构和经营结构，推动资源要素优化重组，产业结构转型升级，培育新型经营主体，发展适度规模经营，激活市场、要素、主体，增强农业农村发展的内生动力。其次，大力发展壮大村级集体经济，精心打造一村一品一特，结合推进农村“三变”改革，增加农村集体收入，大幅消除村级集体经济“空壳村”。最后，发展农村新产业、新业态。民族地区要以本民族文化为依托，做好生态环境保护的同时，开发特色旅游产品，采取“乡村旅游+特色产业”发展模式，提升旅游业的附加值。同时要结合实际，扎实开展好党员志愿者服务活动，发挥党员先锋模范作用，提升党建品牌影响力和号召力。

二是完善公共文化服务体系推进民族地区农村基层文化治理。首先，要加快民族地区公共文化服务基础设施建设。基层党组织要积极推动农村图书馆阅览室、村文化室、文化广场、体育健身广场等基础设施建设，满足群众的基本文化生活需要。其次，要做好民族地区农村群众文化活动。民族地区各民族宗教信仰不同，风俗习惯不同，在尊重各民族风俗的基础上，通过开展丰富多样的群众文体活动，不断弘扬主旋律、传递正能量。最后，做好民族文化资源的传承和发展。我国的少数民族地区，由于社会、历史、经济发展等诸多方面的原因，一些少数民族农村社区传统文化得以传承和保留，其文化资源显得尤为稀缺和珍贵。然而随着现代化进程的加快和旅游业的蓬勃发展，民族地区的文化生态正面临着强烈的文化冲击，基层党组织应充分发挥引导作用，实现文化遗产保护和经济发展的双赢，在为当地居民增收的同时切实有效地保护好文化资源。

三是切实改善民生问题推进民族地区农村基层社会治理。首先，要建立完备的长效脱贫机制。民族地区脱贫难度大，返贫率高，必须建立完备的防止返贫体系，解决自然灾害、教育、医疗、思想等各方面因素可能导致的返贫问题，激发贫困人口脱贫的内生动力，真正实现民族地区的全面脱贫。其次，要健全群众合法权益保障机制。加强外出务工人员的法制宣传教育，增强他们的法制观念，对于进城务工人员的工资拖欠、子女入学、社会保障等问题给予协调服务，统筹安排。畅通群众的利益诉求渠道，妥善解决反映的问题，特别是涉及土地征用、土地流转、福利分配等问题，务必讲清讲透政策，做好思想工作，避免引发矛盾。最后，建立完善民族问题的预警机制。对于民族宗教领域的重大问题，要深入研究，制定预案，增强处置问题的预见性和主动性。对于可能出现的突发事件和群体性事件，要及早研判，加强防范。对于已经出现的民族宗教领域群体性突发事件，要从大局出发，彻底解决问题，不留隐患。同时，要切实发挥各级基层党组织的主观能动性，对民族群众加强教育，正面引导，坚决依靠广大群众来维护民族团结和社会稳定。

四是构建乡政村治的良性互动推进民族地区农村基层民主治理。首先，加强乡镇基层政权建设。加强党的领导体制和执政方式事务改革和完善，推进乡镇管理体制的改革，明确规范乡镇政权的功能和职责，积极发挥村民自治组织的作用，在尊重村民自治权和村委会相对独立性的基础上实现有效管理。其次，促进“村治”自治权的有效运作。明确村党支部、村委会“两委”的管理权，保证“两委”关系的和谐，着眼于村民群众的利益公正地行使治村权。规范村委会民主选举，通过多种途径加强对村民自治制度和各项政策的宣传，培育村民的民主观念和法律意识，支持和保护村民的合法自治权。最后，促进乡镇管理与村民自治的有机衔接与互动。乡镇政府根据具体情况对村庄进行有利指导，加强村民自治的规范化和有序化，同时，要建立相应的法律制度规范象征管理与村民自治的有效衔接，从根本上解决乡镇管理与村民自治的脱节现象。

3.3 加强基层队伍建设，确保乡村治理基础

一是配齐建强村党组织带头人队伍。大力选拔党性强、能力强、改革意识强、服务意识强、作风好的党员干部担任村党组织书记。有条件的乡镇可实行村党组织书记跨村任职。对本村没有合适人选的，从党政机关、企事业单位中选派村党组织书记，按规定比例培养后备人选。从严管理村党组织书记，健全和落实村干部“小微权力清单”、经济责任审计等制度，切实纠正发生在群众身边的不正之风。落实村党组织书记“双述双评”制度，加大群众对村干部的满意度测评权重，促进履职尽责、干事创业。实行村党组织书记县级备案管理制度，探索试行村“两委”正职个人事项向乡镇党委报告制度，督促落实农牧村党风廉政建设责任制。开展“农牧村好支书”评选活动，定期评选名优秀村党组织书记，给予表彰奖励。

二是培养后备人才队伍。党组织建设最重要的是要有新鲜的血液和高素质的人才。首先，要加大少数民族干部的培养力度，特别是人口较少和干部成长较慢的少数民族，要采取定向招生、培养、分配等措施，对德才兼备、政绩突出的少数民族干部要优先提拔使用。其次，要把“能人”选拔为干部，从农牧村青年农牧民、致富带头人、专业合作组织负责人、外出返乡农牧民工、大学生村官等优秀人员中培养发展党员中物色优秀人选，积极吸收进农村基层干部队伍或作为后备人才储备，充实和强化基层干部队伍力量。此外，要积极运用现代信息技术，把“互联网+”引入农牧村党员教育管理，开办网络党校、网上课堂，用好微博、微信、手机客户端等新载体，发挥远程教育站点作用，提高党员教育管理水平。制定农牧村党员先锋指数考评办法，全面推行党员积分制管理，开展“党员创业先锋”、“党员示范岗”、“党员之星”等评选活动，增强党员的党性观念和服务意识。