“双减”背景下教师减负的现状与问题

□冀 惠

自国家 《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”政策）印发起，减负再次成为人们热议的话题，就教育改革来看，这是一件有巨大价值的事情：只有全社会的关注才能有希望在全社会引起反响，才能在社会范围内引起改变。在各种对“双减”意见的解读和剖析声音中，被湮没的是教师群体的声音。2018年底至2020年，教师减负话题曾在教师群体中引起巨大反响，随着各项政策的颁布，当教师翘首以盼减负实效时，“双减”政策落地，其中诸如“弹性上下班制”等规定，让众多“心力交瘁”的教师有些迷茫。笔者尝试分析教师减负的政策背景与发展脉络，探讨“双减”背景下教师减负的挑战与机遇。

一、教师减负的政策背景

（一）减负政策关注教师较晚

我国减负政策的历史可以追溯到1955年教育部发布的 《关于减轻中小学生过重负担的指示》，目前为止，国家、地方层面已经发布了数十个学生减负相关政策。但一直以来的减负政策关注重点都是中小学生，对教师的过重负担有所忽视。对此，在“双减”政策背景下，合理减轻教师的过重负担、提高教师的工作满意度既有重要性，也有紧迫性。教师减负这一话题引起政府管理部门的关注始于2018年，此后便不断被提及。2019年12 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了 《关于减轻中小学教师负担进一步营造教育教学良好环境的若干意见》（以下简称 《意见》）。截至2021年2 月，有27 个省份陆续出台了中小学教师减负清单，使教师减负正式得到政策层面的关注。

（二）教师减负政策回应了时代与教师的诉求

《意见》 以及多省份“教师减负清单”突出体现了推进国家治理体系和治理能力现代化建设的精神，在制度层面加强了教育治理体系的顶层设计，促进了中小学教师管理制度建设体系趋向完善。首先，明确了“教育主管部门”的责任与权力。从现有政策文本来看，均突出了各级教育部门是教育教学活动和教师的主管部门。《意见》 中多处要求“由教育部门根据上级要求布置”，或“经教育部门同意”，或“由教育部门整体规划、分类指导、统筹安排”等。其次，强调教师“为党育人、为国育才”的职责。教书育人是教师的主要职责，尽管这项职责随着社会的发展与变化而具有了一定的社会性和历史性，但其关照人成长的实质却从未改变。《意见》 及省级政府的清单也明确了教师参与社会建设的责任与义务，并对其性质、内容和数量做了限定。最后，划定学校是教师活动的主要“阵地”。为保障教育教学与教师活动的“阵地”，《意见》 指出，“充分运用校园和课堂教育”“不得安排中小学教师到与教育教学无关的场所”“不得安排教师上街执勤或做其他与教师职责无关的工作”，尤其提出了“有关部门不得擅自进校园”以及“各级党委和政府要统筹规范社会事务进校园”等要求。

二、教师减负研究的探索之路

（一）研究发展缓慢

教师减负研究的发展速度非常缓慢，而且作者多以一线教师为主，刊物多为地方性期刊：2000年 《山东教育》 连续刊载多篇文章集中讨论教师减负问题，但这些文章只是在部分中小学教师中产生了共鸣；2012年9 月6 日，《光明日报》 刊登 《教师发展需要“减负”和提升并举》 一文，将教师减负的话题引入新的平台，但仍未成为热点。从2015年的南京“两会”到2018年的全国“两会”，教师减负终于成为一个热点话题，引起两会代表、社会各界以及学术研究者的关注。

（二）以定性研究为主

教师减负的已有研究多从定性的研究方法出发，分析教师负担的来源、产生的原因及提出合理的解决对策。仅有个别文章采用实证的研究方法对教师负担展开研究，如湖北师范大学教授张小菊对某小学教师40 天的工作时间进行实地调查，探讨了小学教师工作如何减负增能；东北师范大学朱秀红基于全国18 省35 县的调查研究，分析了乡村教师工作负担的问题表征。不同的研究方法有助于从不同的视角、维度揭示教师负担问题，但现有研究的方法运用明显存在不足。

（三）研究内容有待推进

1.教师负担的含义未有定论

学者对教师负担含义的研究主要有三条路径：第一条路径是从“负担”的词源意义出发，指出教师负担有广义与狭义之分。狭义的中小学教师负担是指中小学教师在学校教育工作中承受与担当的教育责任、教育工作与职业压力以及由此付出的代价等。第二条路径是从教师的职业责任出发。教师负担是教师作为一种职业所必须履行的分内的职责及所承担的应有工作量，将教师负担等同于教师的工作职责或工作量。第三条路径是从教师的角色出发，将教师负担界定为教师应担当的责任、应履行的任务与应承受的压力，可分为生活负担、工作负担与心理负担。而中小学教师减负主要是指减轻或减除违背教育教学规律和教师专业发展要求，超出教师工作压力正常承受范围的事项及额外增加的社会性事务，包括减去过度负担与额外负担。究竟何谓教师的负担、减负要减的是何种负担、减负的价值取向应该如何等问题尚未形成一致的意见，也尚未体现在教育政策之中，仍需进一步的研究与探讨。

2.研究的关注点偏向宏观教育治理

教师减负研究起初多从教师专业化发展的内部诉求出发来展开分析，如以提高教师素质作为减轻教师负担的举措，又如教师要通过寻求教师之间的合作，正确处理“减负”与“加压”的关系等方面减轻过重负担。而2019年以来的研究则更多关注教师生存的外部环境——放在教育治理体系与治理能力现代化背景下进行探讨，如引进科学的管理理念与管理方式来缓解教师工作负担，但要构建科学合理的中小学教师减负治理机制，不仅需要“治理”，也需要关注教师主体。

3.减负对策以理论探讨为主

随着教师负担来源从校内扩展至校外，教师减负的对策研究出现了从提高教师素质到改善管理制度，再到提高治理体系的变化，但这些多以理论探讨为主。在教师负担以校内负担为主时期，有学者建议教师应指导学生对作业自批自改、互批互改，代替教师全批全改；教师从自我出发形成压力免疫，建立社会支持系统等；利用多媒体教学资源库减负。[1]而在校外负担日益超过校内负担时期，有学者提出明晰工作时间、修订教职工编制标准、避免功利化评价、发挥合作与团队的作用；[2]创设尊师重教的社会氛围、引进科学的管理理念与管理方式、完善教师制度与法律；[3]引导教师通过学、谋、反思实现“自主减负”；加强政府监管力度，把握好“培训、评价、监督”的培训机构建设和培训内容制定，建立基于大数据的中小学教师负担监测系统，实现精准减负。[4]

国内教师减负对策的研究基本停留在理论研究上，缺乏在教育实践领域中的实践与检验，因此一些学者也引介了国外教师减负的有效经验：英国于2003年实施的“教师减负”工程取得了一定成效，具体措施包括建立学校教师监察团体等专门组织；保证专业时间；缩短教师工作时间，配备资源教师等。日本于2015年提出通过引入校外专业人才，与学校教师各有分工、各行其责，建立新型学校运营模式——“团队学校”，从而给教师减负。[5]

三、教师过重负担的现实样态

（一）教师过重负担由来已久

我国的教师负担问题在20 世纪90年代已经暴露出来，中小学教师被计划、总结、表格挤占了太多教学时间，甚至有教师说只有1/6 的时间用来应付教学。[6]20世纪90年代到21 世纪初，教师负担主要伴随学生学业负担产生，因此强调减负对教师与学生有同等重要的意义，过重的负担也是教师素质提高的“瓶颈”。随着教师内部诉求和外部需求的变化，教师负担又增加了新的内容，因“教师是宝贵的人力资源”，于是有的地方乡镇政府将教师纳入管理，并安排一大堆与教师职业毫不相干的社会工作。之后，教师的“继续教育”及其带来的各种培训与考核也成为教师“甜蜜的负担”，而对教师的奖惩规定政绩化、数量化、非专业化、行政化的倾向更是使教师的负担无以复加。

（二）教师负担“愈演愈烈”

当下教师的负担不再如20 世纪90年代初一般，只是与学生有关的负担，而是逐步增加了与学校管理、教师多重身份、社会性服务等多源性负担。综合教师的生存现状、《意见》 内容的“镜像映射”与各省份“减负清单”的内容，笔者勾勒了当前教师过重负担的主要内容。首先，教师要迎接众多名目的督查、检查、评比、考核事项，挤占了教师正常的工作时间。其次，教师需完成各类调研、统计、信息采集等活动，有些活动甚至交叉重复、布置随意，有些填报工作重复、低效。第三，在教师“有责任有义务参与社会建设”的思想指导下，教师的时间被安全稳定、扫黑除恶、创优评先等多种社会性事务占用。过重负担使得教师投入教育教学中的时间缩短，继而影响教育质量的提高，须知高质量的教育教学活动不仅需要教师投入智力、保持饱满的情绪状态，更需要最根本的、最宝贵的大量的时间投入。

（三）“减负增能”的政策实效尚未产生

从 《意见》 与已有“减负清单”的内容来看，已有政策从国家层面与省级层面对督查检查评比考核、社会事务进校园、借调借用中小学教师、报表统计等方面的规定意在全面减轻教师非教学任务负担，但是仔细分析其中的内容却不难发现，“清单”背后还隐藏着两个有待明确的问题：一个是教育主管部门的权责限度问题，另一个是教学负担中是否存在过重内容的问题。[7]更重要的是，从出台时间来看，2020年5 月广东省最先颁发“减负清单”，而山西省等多数省份的“减负清单”于当年12 月才缓缓而至，且自上而下的政策执行存在一定的滞后性，所以也导致“减负增能”的政策实效尚未产生。

四、“双减”政策下教师减负需应对的主要问题

（一）对教师的主体性关注不足

综合教师减负的相关政策和教师负担现状可以发现，教师的主体性尚未得到充分关注。“双减”政策提出“课后服务一般由本校教师承担”“课后服务时间，指导学生认真完成作业，对学习有困难的学生进行补习辅导与答疑，为学有余力的学生拓展学习空间”“教师实行弹性上下班制”“组织优秀教师开展免费在线互动交流答疑”等内容，其直观影响是延长了学生在校时间、增加了学校课后服务时间，这势必带来教师工作时长的增加，教师的过重负担还未厘清、减负实效尚未出现，教师的工作时间又不得不增加，这必然会导致教师的身体负担和精神负担更加沉重，继而影响教育教学质量。可以看出，“双减”政策的制定与教师过重负担生成有相似之处，即对教师主体性的关注不够。无论是站在中华民族复兴的立场，还是站在教育发展的立场，都需要重点关注教师的主体性，尤其是教师究竟能够高效工作多长时间、教师如何能在有限的时间内给出一份满意的教书育人答卷。另外，动辄就将教师的行为与奖惩评聘相联系，如“教师参加课后服务的表现应作为职称评聘、表彰奖励和绩效工资分配的重要参考”，这将更加导致对教师人文关怀的缺位。在绩效管理的逻辑下，评判教师的行为将可能导致教师“教书育人主职”的错位。

（二）过于具体的要求影响教师减负效果

在中小学教师专业标准中，教师的专业素质包括良好的职业道德、系统的专业知识和专业技能，其中对教师教育评价能力的基本要求是“灵活使用多元评价方式”“引导学生进行积极的自我评价”“利用评价结果不断改进教育教学工作”，这些要求都对教师的教育评价能力提升发挥了必要的导向作用。但是在“双减”政策中，罕见地向教师提出了过于具体的要求，即要求教师的“作业布置更加科学合理”，从作业总量、作业设计质量、作业完成指导等方面提出了定性、定量的具体要求。这些要求虽具有很强的实践性，但是实际上体现了对教学过程、作业布置追求标准化的价值取向，即使学生能如机器一样被精准诊断，教师要达到作业布置的精准性，也需要进行深入学习、教研和实践，无疑这又需要教师投入更多的时间和精力。因此，于教师过于具体的要求，不仅无形中增加了教师的负担，也必将因过于精准的教育活动而影响教育育人价值的实现。

（三）考试评价与减负的辩证关系有待正视

“双减”政策中指出，“学校不得随意增减课时、提高难度、加快进度；降低考试压力，改进考试方法”，“不得有提前结课备考、违规统考、考题超标、考试排名等行为；坚持以学定考，防止偏题、怪题、超过课程标准的难题”。换言之，学生负担的根源之一是“考试”，这在教师减负的研究中也有所体现，即有研究将教师负担过重归责于“应试教育”和“升学压力”，但笔者认为分析尚可深入。教育作为培养人才的活动，考试是检验培养质量的方式之一，择时、择机对人才培养质量进行审核和评价是无可厚非的。但是在“效率”思维的指导下，社会和家长过度关注考试的选拔功能，而忽视考试的检测、预测和调节功能，这才是“负担”过重的根源。工业社会以来，目标化管理逐步应用于人类生活的多方面，在教育中也得到了前所未有的体现，“检查”“量化考核”“奖惩”背后的逻辑是简单地将企业生产中管理员工的方法搬移到学校管理中，教育日益被社会生产和经济发展当作一把利器，难以根据自身的逻辑“暗自飘香”，教师也无法“静待花开”。须知，教育于受教育者与教育者而言均是一种发展人性的活动，应是受到价值理性照耀的活动。教师所承担的教育教学活动，应以关注学生和教师自身的价值和意义为旨归。考试作为一种评价方式，本身是中立的，不能仅以“工具理性”审视考试的功能，更要回到价值理性中对其予以审视。

“双减”背景下，正确认识与解决教师过重负担的问题，将是形成一大批“乐教善教”教师的前提，这样教师才能真正获得从事这份职业的幸福感，实现为党育人和为国育才的历史使命。