中国古代乡村自治的弱化趋势及其逻辑

周志远，周志华

（1.江西师范大学，江西 南昌市 330022；2.青海师范大学，青海 西宁 810008）

乡村自治自古以来就是统治者无法漠视的用以巩固政权的重要一环。几千年以来，乡村自治的模式经历了多次变迁，但大可分为三个阶段。在不同的历史时期，乡村自治有着不同的特点。笔者认为，随着中央集权不断强化，其在总体上呈现出逐渐弱化的趋势，并最终丧失了应有的自治功能。分析中国古代乡村自治的弱化趋势及其逻辑，正确地认识乡村共同体，对进一步探索我国当下村民自治具有重要意义。

1 中国古代乡村自治的主要模式及其自治性

1.1 第一阶段：乡官制模式

乡官制作为乡里制度最早的形态萌生于先秦时期，初有乡、遂之分。直至西周时期，族群不断发展，出现了“国”“野”之分，乡里社会也自此有所界定。到了春秋时期，什伍制趋向成熟，乡野之间的元老权威逐渐凸显。秦汉时期则是封建君主专制下乡官制建立和发展的鼎盛时期，出现了“县——乡——里”三级行政系统。

这一阶段的乡村自治，虽形式有所不同，但组织原则相似。特别是在后期，乡和里的作用比较突出，乡村社会基本处于半自治状态。

1.2 第二阶段

乡里制度到保甲制、乡官制到职役制的模式转变。隋代乡官制向职役制转变，乡官转为强制性差役，乡的功能弱化，里和村的地位上升。乡制在唐代名存实亡，而作为乡的下一级管理组织的负责人——里正，则成为了乡里组织的真正领导者。同时期，“村”正式以国家法令的形式成为了乡里组织的一级单位。北宋前期仍实行乡里制，乡、里的规模较前代更大。

该阶段是乡里制度发展的重要转折时期，乡和里的地位逐渐沦落，官方的控制与统治逐渐增强，相应地，乡、里的自治功能逐渐弱化，乡村权力上调州县。

1.3 第三阶段：职役制

北宋中期，阶级矛盾尖锐，贫富差距逐渐扩大，王安石推行变法，实行保甲制度，严格甄选职官并划定责任，自此，乡里制真正转变为职役制，国家公权力向基层社会渗透。元代在改进乡里自治的同时，设置了村社组织，此举增加了自汉以后减弱的自治色彩。明朝南北方乡里自治各有特色，从里甲制再到保甲制，乡约与保甲制结合，民众受社会控制程度更高。清代乡里制度并无实质性创新，乡里组织受民众重视的程度一落千丈。统治者虽在清末民初寻求乡村自治的新突破，但终因失败收场。

此阶段的乡村自治夹杂着公权力的渗透和民间的自我发展，但乡村自我发展的力量难抵不断强化的封建专制，地方乡里的色彩仍呈现出弱化趋势。

2 自治功能弱化的趋势

2.1 自治组织的独立性丧失

发展数千年的乡村自治，以乡里制度和保甲制为主线，在不同历史时期呈现出不同特点。国家公权力不断向基层社会渗透，使得乡村自治组织逐渐变为国家政权的工具。作为自治地方的管理组织，应对自治地方的财权、事权有所掌握，但伴随着乡官制完成了向职役制的转变，再加上乡、里权力的上移，自治组织的独立性逐渐丧失。国家公权而不是民众掌握了自治过程，这使地方自治呈现出政治化色彩。

清末以来的乡村自治亦然。“盖所谓地方自治之机关，本为民众集合之所，以谋本身之福利，而结果乃纯变为下级行政机关，负传达公文及征发之任，于其本身应负之责任，反觉渺不相涉”。便是时人对南京国民政府有关乡村自治的评价。原本地方自治的权威，因被法律赋予法人的资格而高高架起，可实际上并无任何处理地方财、权问题的权力。可见，自治组织的独立性丧失，使得地方自治完全被公权控制或主导。

2.2 自治领袖的变化

我国自古便是一个十分强调宗法的国家，推选地方有德望的长者作为自治组织的领袖成为一种传统。作为自治组织领袖的代表——乡绅的存在，在维持乡村基本秩序上发挥了重要作用。但乡里组织领袖的本质仍是农民，二者在利益上具有一致性。即便乡绅自治不是乡民自治，在家族色彩和血缘意识的影响下，乡村自治也难免逃不脱宗族势力和传统伦理的范畴，影响乡村政治的运作方向。

随着乡村自治模式的转变，地方自治组织自治功能的弱化，原本在乡村社会处于相对超脱和较为优势地位的乡村士绅，沦为公权的附庸，其影响范围也大大缩小。从拥有家长式的权力和权威到沦为国家的代理人，乡绅作为自治领袖在乡村自治的发展过程中遭受着权力控制与利益划分上的冲突。

我们可以通过乡村自治领袖利益和地位的变化上看出，在公权力的影响下，乡村熟人、半熟人社会虽未完全消解，但作为乡村自治组织领袖的“乡村文化人”受到压制。由此，乡村自治不再是权利的制度载体，民众对于乡村自治的参与也大大降低。

3 自治弱化功能的逻辑

3.1 公权扩张

无限的公权扩张是我国古代乡村自治呈现出弱化趋势的根本原因。清末交通通讯的改善，为公权扩张提供了可能。用现在的视角看，当一个带有浓厚自治色彩的家族社区，受到公权力渗透的影响时，则会变为一个具有正式权力的社区。通过这种在地方乡村社会具有直接授权的自治组织，国家政权的影响力得到了更好的延伸，当然，这不得不牺牲自治组织的自治性。

公权力总是有各种各样的理由渗透到乡村社会，但最明显的还是国家寄希望于将权力介入乡村社会，实现对地方的有效控制。与此同时，自治地方并没有显现出与公权力的对抗。因此，无限扩张的公权力打破传统的“不下县”的传统显得相对容易。

公权力的扩张使自治组织的自治性弱化，具体表现为乡村自治的空间缩小、自治团体的独立性丧失、自治的民众基础被摧毁等。这一过程也表现出了中央集权与地方权力的冲突，但是公权介入的尺度以及是否应该保留乡村自治组织的自治功能确实值得思考。

3.2 乡村共同体自身的封闭性和随意性

乡村共同体的封闭性在很大程度上可以限制国家权力的扩张。在自治领袖的带领下，以宗族为构成基础的乡村共同体可以实现“守望相助，疾病相扶”，应对社会风险。自治功能强大的宗族形成一种社区，并发展成为可以与中央对抗的地方势力。

与此同时，乡村共同体所具有的这种自给自足的特点又因为它的随意性逐渐被打破。乡村共同体的随意性体现在它在应对乡村自治模式的转变时，并没有体现出丝毫的抵抗。当传统的自治领袖被迫与职役制挂钩，变为一种差役性义务，成为国家公权力的附庸时，乡村自治也就失去了它的自治特色。

因此，如果乡村共同体能够从一而终地固守其封闭性，又能够甩掉它的随意性的话，乡村自治组织的自治性便不会那么容易地被国家公权力吞噬。

3.3 民众权利与民主意识的缺失

民众的权利与民主意识向来都是维持乡村自治功能的关键，不论是在古代，还是近现代。乡村自治好似是地方民众权利与民主的保障，但笔者认为，将其看作是团体利益的维护会更好，一荣俱荣、一耻俱耻。

处于自治状态中的民众，其权利和民主意识的缺失与自治组织的领袖脱不开干系。但随着国家公权力的冲击以及自古以来“权利本位”、“官本位”的影响，无论是自治领袖还是普通民众，都没能认识到地方乡村自治的权利意义。于是乎，权力的扩张失去了制约。“用民政治之构造，鄙人亦有一语足以概括之，则行政网是已。大凡世界各国，其行政网愈密者，其政治愈良好愈进步···鄙人现在亟亟于编村制，意欲由行政网不漏一村入手，一村不能漏，然后再做到不漏一家，由一家而一人。网能密到此处，方有政治可言”。正如阎锡山所言，在公权力的干预下，中国乡村自治组织变为行政工具，织起了基层社会的密网，而民众缺失权利与民主的意识这件事实正是织线。

4 启示

综合考虑国家治理体系下乡村自治的角色，充分考虑农村未来的改革。村民自治是实现村民当家作主的最好途径，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一步。对此，笔者有以下几点意见：

4.1 完善制度建设，保障基层民主的发展，避免过度干涉，防止权力越位

上级政府对基层自治组织的权力既要有所控制，又要适当放权。要让中央政府、地方基层、人民群众三股力量并驾齐驱，休戚与共，成为基层治理体系不断推进和革新的中流砥柱。

4.2 合理利用宗族观念，提升乡村自治的质量

发展好村民关系，继承“守望相助，疾病相扶”的良好村风，构建氛围融洽的乡村共同体。

4.3 复位村民个体的全面自治

提高民众参与度，增强民众的权利和民主观念。吸纳优秀的村小组长进入党员队伍，以前自治靠乡绅，现在当家跟党走。