政府监督视角下建设工程质量管理模式探讨

吴文生，陈 俊

（高邮市建设工程质量监督站，江苏 扬州225600）

0 引言

结合《建设工程质量管理条例》的相关内容，政府建设行政主管部门对本辖区内建设工程质量赋有监管的职责和权力，可以根据建设工程相关法律法规及规范标准对参建各方行为质量和工程实体质量进行监督检查。目前来看，政府部门对建设工程质量的监督管理工作主要由建设行政主管部门或其他有关部门委托的建设工程质量监督机构（质监站）负责，然而仍然存在工程质量监督机构执法地位不明确、建设工程质量监督模式被动、未能实现工程质量全面监管等一系列问题，显然不利于保障建设工程质量。为此，有必要对政府监督视角下建设工程质量管理模式进行探究。

1 建设工程质量政府监督存在的问题

近年来随着我国建设工程施工规模越来越大、开工频率不断提升，使得一些原本比较隐蔽的工程质量管理问题开始暴露出来，特别是政府监督管理方面的问题尤为明显。具体的问题大致可分成3个方面。

1.1 工程质量政府监督机构执法地位不明确

这一问题主要可分成两方面理解：第一，权责不统一。工程质量监督站的监督检查职责来自于政府建设行政主管部门的委托，并以此为基础开展质量监督、问题反馈等一系列工作，然而从其实际情况来看，政府部门往往只开放部分监督职能授权，质监站自身并没有执法权，在质量监管的过程中必然出现权责不统一的问题[1]。比如说，质监站在发现质量问题的情况下下发了工程质量问题限期整改通知书，要求参建主体对其中提出的问题进行快速整改，然而受到权责不统一问题的影响，这些处罚措施往往需要经过建设行政主管部门逐层审批后才能落实，这严重影响了监管工作的效率，不利于质量监督管理工作的进行。第二，执法责任弱化也是问题之一。工程质量监督站是受建设行政主管部门委托而执行质量监管的机构，其主要向建设行政主管部门进行负责，后续的所有执法后果都由建设行政主管部门承担，这就造成了一些质监站的工作人员推诿责任的问题，在发现问题时下发通知单了事。

1.2 未能实现工程质量全面监管

现阶段来看，我国的建设工程项目行政主管部门比较多，规划、国土等部门都涉及其中，这使得监管责任过于分散无法统筹，一些建设工程的施工单位在审批资料不完整、未按要求进行报监的情况下就开始施工，待质监站介入时已经完成了一部分施工任务，质量监督管理工作难以实现全覆盖，很可能导致一系列质量问题。另外，质监站未能对建设工程质量检测机构进行统一监督，也可能造成一定的质量风险。随着我国市场经济及建设行业的不断发展，建设工程质量检测行业的内部竞争越来越严重，一部分检测机构为了求生存谋发展，选择不顾法律法规，与建设单位相勾结，对受检材料、设备及构配件检测报告进行篡改及出具虚假报告，让不符合质量要求的材料、设备及构配件得以使用，给建设工程实体质量带来巨大的负面影响[2]。

1.3 建设工程质量监督模式过于被动

政府监督视角下的建设工程质量管理模式中，工程质量监管部门需要对工程重要施工环节、重要隐蔽工程等进行抽查，从而确保工程的施工质量。施工单位经过自我检查确认无质量问题后，进入监理单位验收流程，在最终确认工程质量符合要求的情况下，则可报请政府监督管理人员进行现场抽查验收，整个检查过程可以分成4个部分——即基础验收、重要隐蔽工程验收、主体结构验收、工程竣工验收。通过这样层层检查、层层监管的方式，建设工程的质量问题基本都能被发现并得到妥善解决，然而政府的质量监督管理部门有时在这个过程中过于被动，实际工作中就存在建设单位提前“打招呼”等造成质量管理失去应有作用的情况。只有尽快解决建设工程质量监督模式被动的问题，优化政府部门监督效果，才能确保建设工程施工质量达到设计目标，进而有效地保障人民群众的切身利益。

2 建设工程质量政府监督模式优化策略

根据上文中提出的几点问题，结合政府监督视角下建设工程质量管理的实际工作情况，对问题的细节之处进行深入分析，并从根本上调整建设工程质量政府监督管理的具体措施，达到提升建设工程政府监管效果的目标。目前来看比较行之有效的优化措施如下。

2.1 统一工程质量监督站责任与权限

目前来看，我国的建设行业政府监督管理工作模式已经初步成熟，质监站等发挥了应有的作用，但是质监站作为质量监管主体的法律地位仍然有待进一步强化。比如说，在进行施工现场管理的过程中，建设行政主管部门的审批流程比较复杂、质监站提出的惩戒措施往往滞后很久才能落实，这使得一部分建设工程参建主体产生了侥幸心理，很可能造成更加严重的质量问题。在这种情况下，必须要尽快调整有关法律规定，并将建设行政主管部门的部分执法权转到质监站，并通过有关措施强化质监站的管理，要求质监站对自身行为承担相应责任。这样一来，质监站在进行建设工程质量监管的时候，就能够第一时间责令责任方进行整改或实施相应处罚，解决了过去层层审批带来的一系列问题，结合目前的工作情况来看，质监站可以通过警告、行政处罚、责令整改等措施对责任主体进行处理。责任主体如有异议可向行政主管部门申请复议，如存在处理上的不合理之处，则可撤销该处罚命令。通过这样的新方法新策略，质监站的处理能力和处理速度将会得到进一步提升，而反馈、复议和追责制度又能对质监站的权力进行约束和监督，实现双方的双向管束，保证了权责统一原则的落实。更重要的是，在一些政府投资项目中，政府建设行政主管部门会对质监站的正常工作进行干预，此时可采取措施优化政府监督管理组织结构，利用双方各负责一部分内容的方式实现双线推进，建设行政主管部门对工程的有关资质资料进行审核、质监站负责对现场实体质量等进行监管，从而避免政府建设行政主管部门过分干预的问题，从根本上提升建设工程质量政府监督管理的有效性[3]。

2.2 整合工程质量监督职能，扩大工程监督覆盖范围

2015年党中央印发了《关于开展综合行政执法体制改革的试点工作的意见》，其中明确提出了整合政府部门职能机构、对执法部门进行精简等一系列有效措施，有效地改变了过去执法部门职能过于零散、过于片面及职能交叉等问题。就现阶段来看，政府监督视角下建设工程质量管理存在着只关注施工阶段、忽略其他阶段的问题，工程前期的勘察设计工作质量得不到保证，这显然不利于提升建设工程的整体质量。因此，可尽快对政府部门的监督管理职能进行优化，将工程设计工作的审核、工程质量管理、工程安全管理等加入到政府部门监督管理内容中去，同时解决过去工程质量管理只集中在施工阶段的问题，尽快建成行之有效、协调配合的政府监督管理机制[4]。另外，还需要强化政府质量监管部门内部的责任划分，把工程项目的监督责任按照工程区域进行分割，并要求各质监站选派高素质人员组成工程质量监督管理小组，通过提升质监站内部职能的完善程度，使质监站的职能得到最大化发挥，保证政府质量监督管理工作的效果，提升政府监督视角下建设工程质量管理效率。

2.3 优化政府监督模式，把握工程质量监督重点

上文中简单提到了目前政府监督视角下建设工程质量管理模式存在的问题，而针对建设工程质量监督模式被动的问题，可尽快优化政府监督模式，抓住工程质量监管的重点内容，从以下几个方面分别入手。第一，要根据建设工程类型、建设工程等级等进行区别化监管，建设工程包括房屋建筑工程和市政基础设施工程，其中常见的房屋建筑工程项目分为：居住建筑、公共建筑、工业建筑等，不同的类别有着不同的特点。比如居住类建筑就具有与人民群众生活息息相关、施工投资总额度较大、施工技术创新性突出等一系列特征，这给政府部门的质量监管带来了一定的挑战，只有不断地创新工程质量监督管理措施、加强居住建筑现场管理检查力度、定期对其质量进行抽检，才有可能保证复杂住宅类项目的质量。另外，针对一些规模不大、参建主体信誉度较高的情况，为缓解工作压力、提升工作效率，可适当延长抽检周期，根据实际情况对监督管理措施进行调整。第二，要尽快优化工程质量监督内容。建设工程的质量监管范围十分广，土建工程、给排水工程、机电工程、消防安全工程、智能化工程等都属于监管对象，每个项目又都具有一定的专业化特征，政府部门的监督管理很难深入到每一个专业细节问题中去，要全方位检查不符合质量监管的实际情况。在这种情况下，应转变监督管理的方式，将复杂多样的施工内容转移到参建主体质量行为上，对存在的违法分包问题、质量保障体系制定和执行情况等进行深入探究，从全局角度出发找出工程质量存在的问题，保证政府监督视角下建设工程质量管理效果。最后，应尽快以“双随机一公开”取代固有监督模式，改变过去固定人员监督固定项目的情况，通过随机抽取监督人员、随机抽选监督项目的方式，解决固定监督模式下常见的腐败问题，从根本上优化建设工程质量管理效果。

2.4 加强施工阶段旳质量监督管理

建设工程项目的质量很大程度上取决于其施工阶段的建设情况，在施工过程中，施工单位需要在规定的时间内、规定的位置将设计方案转化成具体的建筑实体，这个过程显然十分复杂且具有较大的挑战性，从建设工程实际质量管理经验来看，施工阶段可以说是质量管理的主要阶段，最容易出现各种质量风险，稍有不慎就会给人民群众的切身利益带来严重的损害。因此，在今后的政府监督视角下建设工程质量管理工作中，相关人员应进一步加强施工阶段质量控制管理，确保工程实体的质量。同时，与建设工程质量相关的各方参建单位必须有效配合、共同协作，从而达到施工阶段质量控制目标，在这个过程中质监站可通过抽查、巡查的方式，利用先进的设备对地基基础、主体结构等涉及结构安全和主要使用功能的关键部位进行监督监测，同时还要加强对工程项目的档案资料的抽查，从而对其中的数据、执行标准等进行了解、熟悉和监管，对不符合行业标准的操作方式或技术措施进行及时纠正和调整，让建设工程施工质量标准能够得到有效落实。

2.5 做好建设工程使用运营阶段的质量监督管理

建设工程的使用运营阶段同样十分重要，其指的是建设工程结束施工并通过竣工验收正式交付使用起到达到设计使用年限为止的时间区段，建设工程的质量监督管理不能只局限在建设施工过程上，后续运营阶段同样至关重要，但是在过去的政府监督视角下建设工程质量管理模式中，使用运营阶段的监督管理往往被忽略，这显然不符合政府监督管理的要求[5]。在今后的工作中，应通过以下方式改变政府部门质量监督管理的不足：从竣工并通过验收正式投入使用到保修期结束的阶段内，建筑工程的地基基础工程、主体结构工程、屋面防水工程、机电安装工程、供排水系统工程等出现质量问题时，施工单位应按签署的质量保修书要求负责维修，履行保修义务。而从保修期结束到工程项目报废的这段时间内，应由专门的鉴定评级机构对建设工程的质量进行鉴定和评定，并严格遵守《房屋完损等级评定标准》的有关要求，确定工程的完整或损毁程度，从而为建设工程修复提供准确参考。

3 结语

中国特色社会主义现代化建设已经初步取得成果，各行各业都迎来了发展契机，建设行业的发展尤为明显，政府部门也开始对建设工程的质量进行监督管理，有效地解决了过去建设工程质量监管不到位的问题，从根本上改善了人民群众的生活质量。诚然，目前政府监督视角下建设工程质量管理模式还存在一系列不足之处，但是通过不断地尝试和探索，其中存在的问题必然会被一一克服，最终达到提升建设工程政府质量监管水平的目标。