脱贫后相对脆弱状态下避免返贫的研究与对策分析

戴雪婷 薛 旺 张 斌 陈志仪

（江西财经大学，江西 南昌 330013）

1 后脱贫时代的背景

2020年是极不平凡的一年，人民日报发表评论:极不平凡的一年见证强大的自信。这一年，国际形势错综复杂；改革发展稳定任务繁重艰巨；新冠疫情来势汹汹。但是”惟其艰难，才更显勇毅；惟其笃行，才弥足珍贵。”这一年，同样也是全面小康社会的建成之年、”十三五”收官之年，脱贫攻坚决战决胜之年。

在我国现行的标准下，农实现全部脱贫、贫困县全部摘帽，稳定实现农村贫困人口”两不愁三保障”的基本要求，消除绝对贫困，夯实全面小康的根基。脱贫攻坚是一项历史性的工程，如期打赢脱贫攻坚战是全面建成小康社会的底线任务，也是中国共产党对人民做出的庄严承诺。我国一直十分重视脱贫问题，通过实行一系列的脱贫攻坚措施及政策的开展，农村贫困人口大量减少，贫困人口生活得到明显改善，脱贫效果显著。截至2020年底，我国832个贫困县得到历史性的全部摘帽。

与此同时，随着脱贫工作的继续开展，迎来了“后脱贫时代”，巩固脱贫效果任务更加艰巨，扶贫开发工作面临更加严峻的挑战。习近平总书记指出:“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。”这就意味着2020年现有标准下的贫困人口虽脱贫，但并不等同于为扶贫开发任务彻底的画上句号。“绝不能出现这边宣布全部脱贫，那边又出现规模性返贫。”返贫指的是在扶贫开发后期，在各种因素的共同作用下，如扶贫机制不够精准彻底、地区自然环境因素限制、贫困户个人身患疾、新冠疫情的叠加影响等，导致经济收入条件又陷入恶化的局面，从而使得原本已经脱贫的人口或濒临贫困的人口重新返回到贫困状态中去的现象。这种因极其不稳定和相对脆弱条件，而导致再度陷入贫困状态的现象被称为“相对脆弱状态下的返贫”。所以在扶贫后期要坚决巩固好脱贫效果，做好脱贫攻坚战的兜底工作，促进乡村振兴。本研究旨在探讨脱贫后，相对脆弱状态下如何避免返贫的问题。

2 导致返贫的原因分析

根据返贫链条治理问题中的角色定位及调研分析，从政策、环境、个人三个维度分别研究“后扶贫时代”返贫问题的成因并进行解读。

2.1 政策因素

一是精准扶贫机制不够“精准”。宁吉喆局长于2019年国家扶贫日发表的文章中强调，聚焦精准扶贫，瞄准扶贫的“靶心”，扶贫开发贵在精准，重在精准。通过调研发现，在前期扶贫工作阶段由于精准度未达标，使得本该得到扶持的人没有得到扶持从而再次被确定为扶贫人口，间接地增加了贫困人口基数。二是对农村特困户的支持力度不大。近年来，虽然政府不断的加大扶贫力度，但对农村的特困户的支持力度并不大，只是单纯的对贫困地区进行资助，宏观上的农村经济改善并没有实质的激活这些特困户的经济发展。三是社会保障制度不够健全。现代化进程脚步的加快，农村居民加大了对子女的教育、健康以及自身的养老问题的重视，但社会保障制度的落后无不加重了贫困人民的负担，再加上收入的不稳定性等因素，很可能出现返贫问题。

2.2 环境因素

一是自然环境因素的影响。从调查情况来看，自然环境灾害是导致返贫的重要原因。不难发现，贫困地区所处的环境大多较为恶劣，自然灾害频繁且抵御自然灾害的能力较弱，长期以来会出现大灾大返贫，小灾小返贫的规律性现象，对农业生产造成不利影响，阻碍贫困地区的经济发展。二是贫困地区的基础设施建设较差。由于贫困地区自然灾害的高频率发生，较差的基础设施使得贫困地区在遭遇自然灾害时容易出现无家可归等现象，近一步加重了贫困地区的经济压力，使得返贫问题日益突出。三是新冠疫情肺炎的冲击。受疫情影响，我国市场消费受到严重冲击，就业压力也在不断上升。此外，未能有序的组织贫困地区务工人员返岗，优先吸纳贫困地区农民工就业以及加大对贫困地区电商平台渠道的销售等因素，使得贫困地区很有可能因疫返贫。

2.3 个人因素

贫困作为一个现实问题，它要求我们认识到，消除绝对贫困不是一劳永逸的工作，政府不能“快速催肥式”扶贫，要从根本上认识到贫困的主体，从思想上和能力上实现真正意义上的扶贫。一是贫困人民思想懈怠、缺乏积极主动脱贫的态度。从宏观角度来看，2020是决胜脱贫攻坚战取得胜利的一年，人民的基本衣食住行问题得到解决，但是仅靠政府的扶持补贴未能通过自身思想的转变去创造价值无疑是不能长久的，缺乏一定的文化素养会导致“危机”再现。二是贫困人民因病残疾、智障致贫。相关数据显示，因病返贫占比超过了50%，是我国脱贫人口返贫的重要原因。随着社会的进步，人口老龄化问题日益突出，贫困人民长期劳累，各类大病以及慢性病缠身，医疗成本的提高使得脱贫人口重回贫困。

3 防止返贫的阶段分析

在对防止返贫的例证进行分析研究前，为了便于从多角度分析案例特点，我们对所研究对象进行阶段筛选，在对象的筛选中，我们在国家级贫困县和存在贫困地区进行选取，特别是在脱贫攻坚工作中取得优异成果的相关地域。我们将筛选出来的分析对象分为前期脱贫对象（2016年-2017年第一批脱贫摘帽的县或地区），中期脱贫对象（2018年-2019年脱贫摘帽的县或地区）和后期脱贫对象（2020最后一批脱贫摘帽的县或地区）。

3.1 前期脱贫(共计153个贫困县脱贫摘帽)

对于前期脱贫对象的选取中，通过新闻报道和文献查阅，我们择取河南省兰考县作为前期脱贫的研究对象。兰考县于2017年退出贫困县序列，在2014年建档立卡开始，兰考县的贫困发生率为11.8%，2019年兰考县实现脱贫2457户5505人，贫困发生率降为1.27%，目前有贫困人口3户10人，且返贫率极低。兰考县作为第一批脱贫的国家级贫困地区，一直面临脱贫后边际效应和自身所处环境所带来的返贫风险，但政府部门通过相关政策与规划，有效化解了返贫风险。其一就是“151”扶贫模式的应用。其中“1”表示的是依托1个平台动态监测。通过大数据，兰考县对全县的贫困户、建档立卡户、贫困边缘户和脱贫监测户进行排查和信息整理，将风险把控到视野之内。“5”表示的是聚焦5件实事，精准发力。政府把重心移向筑牢基础、政策落实、产业发展、就业帮扶、扶贫扶志等五项工作，特别是给予目前还存在的贫困人口或是易返贫致贫人口重点关注和指导。最后一个“1”表示的是组建1支队伍。利用专业化团队对所衔接地区进行督导工作，巩固脱贫成果。其次，兰考县地处中原，地势较平，易发生洪涝干旱等灾害，因灾返贫的现象也时有出现。为此兰考县参立安徽“五防”机制防范化解返贫致贫风险，通过防自然灾害、防产品卖难、防带动断链、防失业风险和防家庭变故做到将因灾返贫拒之千里。针对因病返贫，2019年《兰考县人民政府办公室关于进一步完善兰考县建档立卡贫困人口医疗报补办法的通知》，进一步完善了贫困户医补和医保的说明和救助办法，详见《兰考县人民政府办公室关于进一步完善兰考县建档立卡贫困人口医疗报补办法的通知》.兰政办〔2019〕60号。

3.2 中期脱贫（共计627个贫困县脱贫摘帽）

对于中期脱贫对象的选取，我们选取山东省临沭县作为研究对象。从临沭县扶贫办所收集到的数据显示，截止2019年底，临沭县已完成1.9792万户贫困户和75个省扶贫工作重点村的信息采集工作，上报即时帮扶人员132户313人，脱贫监测户19户37人，已脱贫不再享受政策户2086户，新识别及返贫0户0人。临沭县巩固脱贫成果，避免返贫的措施总体有三点。第一，扎根和维护脱贫基础。通过开展贫困户信息数据清洗和系统维护与深化遍访贫困户工作抑制致返贫因子。第二，持续增强资金资产质效。截止2019年共发小额扶贫贷款1.2953亿元，其中富民生产贷1.295亿元，帮扶贫困人口2590人，实现年收益1600元/人。第三，落实产业扶贫避免返贫。通过强化贫困户的技能培训和专项资金的投入，仅在2017年，就投入专项资金1800多万元，当时的返贫率也降到了 0.26%。到目前临沭县累计投入各级财政专项资金1.33亿元，实施306个产业扶贫项目，每年产生帮扶收益1050万元左右，惠及贫困群众3.6万人。

3.3 后期脱贫（共计52个贫困县脱贫摘帽）

对于后期脱贫对象的选取，我们在最后一批摘帽的国家贫困县中，选取了贵州省紫云县作为研究对象。紫云县作为刚刚脱贫摘帽的县区，时刻面临返贫的风险。紫云县政府通过建立创新工作机制，采用一周一调度、一周一重点的工作方式，实时更新贫困户信息源来化解返贫的风险。到目前为止，紫云自治县已将脱贫监测户397户1653人，边缘户394户1394人全部纳入动态预警监测。此外，紫云县位处山地，林业资源十分丰富，其利用自身优势，开展了一系列的生态农林产业计划。通过林间养殖菌类、蜜蜂养殖等，一改之前只靠依仗木材交易形成的单一产业链，巩固了先前的脱贫成果。截止2019年底，紫云县林下产业产值达6.5亿元，覆盖联结贫困户12000户5万余人，户均增收5000余元；贫困人口从2018年底的41495人减少到2019年底的12940人，贫困发生率从11.49%下降到3.58%，保证脱贫地区的有效生产及可持续性发展。

4 防止返贫的对策分析

4.1 优化预警监控机制

贫困户存在发展能力受限、抗灾能力弱等问题，再加上新冠肺炎疫情的叠加影响，仍然处于相对脆弱状态，面临返贫的挑战。党中央决定，脱贫攻坚目标任务完成后，对摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立5年过渡期。因此后期核心在于对脱贫人口的监控措施。利用“互联网+”的信息化手段，将脱贫人口相关信息进行录入，建构数据库，定期收集更新并反馈有效信息，与帮扶干部实地走访相结合，对易返贫人口实施常态化监测。同时，由于贫困户所属群体以及地域的不同，监控指标仅局限于收入是极不合理的，应采取多维度分析，将居民现金和实物收支情况、住户成员及劳动力从业情况等因素均列入监控范围内。

4.2 固化教育造血功能

进入“后扶贫时代”，对贫困人口的救助不能仅限于“输血”措施，单凭物质上的援助只能让扶贫成果维持一时。贫困户思想上仍过分依靠国家政策的支持，但由于缺乏技术和知识，行为上无法做出改变。从长远角度来看，若贫困人口没有接受必要的教育，他们将再度陷入贫困。应发挥好教育的造血功能，将过去的“输血”措施转化为“造血”。夯实义务教务的基础，让更多的孩子摆脱陈旧思想的禁锢，在潜移默化中改变整个区域的风气。同时落实职业教育，让贫困户不囿于出卖土地和简单劳动力的劳务活动，掌握技术手段，去探寻更多的发展空间。

4.3 强化医疗兜底功能

习总书记曾强调：“基本医保、大病保险、医疗救助是防止老百姓因病返贫的重要保障。”于贫困户而言，伤病所带来的医疗费用往往难以负担，而贫困地区缺乏医疗设施，昂贵的交通费用和繁琐的手续都制约了他们的痊愈。伤病带来的劳动力缺失以及收入的减少极易使他们返贫。应加强基层医疗卫生服务体系，在各县村设立标准化诊所，建立大医院专家定期巡诊制度，做到病有所医。扩大医疗保险覆盖面，资助贫困户，给予其一定补助。加大各类常见疾病的宣传力度，深化贫困户的医疗卫生意识，鼓励他们合理利用卫生资源。

4.4 转化农村产业动力

由于贫困户在收入分配、资源配置、社会保障等方面存在着利益与权益的不合理以及配置的不均衡，返贫风险极大。而通过转化农村产业动力，能带来巨大的经济效益和社会效益。通过调整农村产业结构，构建农村一、二、三产业融合发展的现代化产业体系，延伸农村产业链，使其发展多元化。探寻符合当地特色的产业链项目，促进当地自然资源的合理利用。因地制宜开发农业观光、休闲度假、文化体验等乡村旅游项目，促进形成区域性支柱产业。将贫困地区资源优势转化为产业、经济优势。

4.5 深化乡村振兴政策

在2019年召开的中央农村工作会议上，习总书记指出:“脱贫攻坚取得胜利后，要全面推进乡村振兴。”进入“后扶贫时代”，为避免脱贫人口再度返贫，需要做好巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接，让工作不留空挡，政策不留空白。由于农村各产业基础过于薄弱，人才、技术以及资金、市场等的支撑不强，就业稳定性不高，农村吸引力不足，进一步发展态势不够明朗。因此要深化乡村振兴政策。在推动乡村振兴的同时，将部分政策与资源向已摘帽的脱贫县予以倾斜，地方政府充分调动区域活力，为其赋能；中央利用国家重大战略辐射区域多维度带动其经济发展，协调好整体效益，避免发展矛盾。建设美丽乡村，完善旅游配套设施，打造特色文旅品牌，提升吸引力，建立贫困户的自信，从源头上避免返贫。