以集体林业改革助推乡村振兴的吉安探索

许永琳彭小忠黄雪龙罗 洪

（1.万安县林业局，江西 万安 343800；2.峡江县林业局，江西 峡江 331409；3.新干县林业局，江西 新干 331300）

吉安市位于江西省中部，面积2.53万km2，总人口540万人。吉安市辖13个县（市、区），有11个重点林业县，林地面积180.00万hm2，森林覆盖率67.6%，森林蓄积总量1.1亿m3［1］。近年来，在吉安市委、市政府的正确领导和江西省林业局相关领导的精心指导下，吉安市始终坚持生态优先发展战略，全面深化集体林权制度改革，大力发展绿色经济，促进产业结构调整，实现了森林面积、蓄积“双增长”，生态效益、经济效益“双提高”，走出了一条“绿水青山就是金山银山”的现代林业发展之路［2］。吉安市自2018年被列为全国集体林业综合改革试验区以来，积极探索，大胆创新，勇闯林权改革“深水区”，并取得显著成效。为破解村集体经济“空壳”及薄弱难题、加快推进村集体经济发展壮大、增强村集体经济实力和可持续发展能力，吉安市充分利用林业资源和行业优势，在对全市林地权属及性质情况进行摸底调查的基础上，系统梳理了林业部门涉及村集体经济发展现有政策，提出了落实国家公益林和天然林保护工程补助政策、鼓励引导村集体发展森林药材等林下经济、积极引导村集体组织与国有林场开展合作造林及支持村集体组织开展森林抚育项目等对策。

1 “三权”分置“吉安样板”

林地作为吉安市林农重要的生产生活资料，与林区群众脱贫致富奔小康息息相关。集体林改极大地激发了林农投资经营林业的热情，但林地分散经营后经济效益不高，森林资源融资困难，加快推进集体林地“三权”分置势在必行［3］。

1.1 林地“三权”分置运行机制

在调研和征求广大林农意见的基础上，吉安市出台了《关于完善集体林权制度的实施意见》，切实放活林地经营权。一方面，支持联户发证的拆分到户，或者在农户同意的前提下实行股份制经营；另一方面，以培育发展专业大户、家庭林场、农民林业合作社和林业龙头企业为重点，加快构建新型林业经营体系，创新林业发展经营机制，提高林业经营集约化、组织化、社会化及产业化水平。同时，探索公益林合作经营方式，在不改变公益林用途的前提下，允许以转包、出租、入股等方式获得林地经营权，解决林地流转不畅的问题。

为积极推进林地经营权流转，引导林权规范、有序流转交易，大力推进林权流转服务体系建设。吉安市委、市政府办公室下发《关于加强市、县、乡、村四级林权流转管理服务体系建设的通知》，就四级体系建设的体系完善、职责明确、流程规范提出了具体要求，并在全市范围建立以县林权管理服务中心为主体的县级服务平台。同时，充分利用江西省林权流转信息网和“惠林绿桥”App开展信息公开、信息共享。通过完善四级平台的信息内容，使社会各界不仅可以通过网站了解中央和地方有关林业资讯，以及全市各县、乡、村的基本情况，新型林业经营主体的典型经验，而且能通过网站下载办证表格、各类相关文书，同时可以通过网站发布林权供求信息，大大方便了林农。

为进一步完善和简化林地经营权流转证办证程序，确保林地经营权证办证质量，吉安市一是结合林业实际制定了统一的办证流程，同时积极创新合同鉴证方式，并按照国家相关法律法规在合同鉴证、林地勘验、流转公示、信用承诺等方面制定了若干操作规范，针对流转双方当事人因特殊原因无法面签又不愿进行委托公证的情况，探索开展微信等新媒体视频委托等工作。二是运用林业科技开展林地勘验工作，采用安装各县（市）林权宗地地形图的手持GPS进行界址勘察，保证了地形图与实地相符，消除了因图纸勾绘错误引发纠纷的隐患。三是采集各类合同面签、流转公示等影像资料，并在办理经营权流转证时以附件形式上传。通过以上做法既规范了办证程序，又消除了流转过程中可能存在的隐患，大大提升了林地经营权流转证的办证质量，也得到了广大林农和相关部门的肯定和好评。

1.2 落实林地经营权权能

不动产统一登记改革后，针对林地经营权无法办证的问题，吉安市印发了《林地经营权流转证管理办法》。通过推行“三权”分置和经营权流转，促进了林权交易，实现了林地集约经营，推动了社会资本“上山入林”。与此同时，针对经转包、出租、入股等方式流转后无法通过林地经营权流转证实现林权抵押贷款的问题，为实现林地经营权流转证抵押贷款功能，吉安市主要从以下3方面入手。一是积极主动与金融等部门沟通协调，将相关政策向金融部门宣传，使金融部门逐步接受将林地经营权流转证作为抵押证明，为林地经营者搭建了林地经营权流转证抵押贷款平台。二是加强森林资源资产评估机构建设，为了盘活森林资源资产，大胆尝试，利用吉安市林业系统林业专业技术人员多，并且有一部分人持有原国家林业局、中评协颁发的评估咨询人员资格证书的技术资源，吉安市成立了12家森林资源资产评估所，有效地保障了林权抵押贷款工作的顺利开展。三是按照建立银林合作机制，要求各县（市）林业局和县（市）农商银行在资产评估、林木采伐、林权流转等工作中密切合作，对抵押物实现有效的监管，提升信贷支林的整体效益。

1.3 扩大林权抵押贷款规模

林业经营投资大、周期长、风险高，制约了林业发展，为破解林业发展的资金瓶颈，吉安市出台了《吉安市关于加快推进林权抵押贷款工作指导意见》《吉安市林农授信贷款指引》《林权抵押贷款管理办法》等文件，推广并落实“财政惠农信贷通”“林农快贷”“网商林贷”等惠农产品，鼓励林农通过手机银行App申请贷款，最高额度50万元，帮助林农复工复产。探索成立第三方服务机构，率先在江西省组建吉安市绿庐陵农林投资有限公司、赣林担保公司遂川县代办点，为林农、林企的林权抵押贷款提供担保，实现银行放贷“零风险”，有效化解林农抵押贷款难、银行放贷顾虑多等难题，吸纳金融资本投入林业。2019年，吉安市落实林权抵押面积1.18万hm2，贷款金额13.3亿元，有效破解了林业经营主体融资难、融资贵等问题。

2 三产融合“吉安经验”

为推动一二三产业融合发展，吉安市以夯实第一产业、做强第二产业、做活第三产业为契机，充分发挥林业产业示范辐射作用，实现经济、社会、生态效益有机统一。

2.1 发展林下经济，使“绿水青山”变“金山银山”

吉安市利用生态资源优势，形成“林下种、林中养、林上采、林间游”的立体发展模式，确立油茶、毛竹、森林药材、香精香料、构树（蛋白桑）和森林大健康六大产业作为林业经济重点产业，有效破解“生态不经济、经济不生态”的难题；出台《关于大力发展林下经济的实施意见》《关于加快林下经济发展的行动计划》等文件，科学规划布局，每年重点培育3～5个种植或养殖示范基地，建成一批规模化、效益好的林下经济示范基地。例如，遂川县白水仙毛竹专业合作社按照“把山当田耕、把竹当菜种”的理念，积极实施毛竹低改，建成毛竹丰产示范林66.67 hm2，建立笋竹两用林基地200.00 hm2，将毛竹观光和白水仙旅游景区相结合，打造竹林休闲、竹海观光、百竹园等竹文化旅游景观，年创收200万元。

2.2 立足资源优势，做强竹木加工产业

吉安市有着丰富的竹木资源。吉安市现有毛竹林面积14.87万hm2，占江西省竹林面积近20%；现有竹木加工企业312余家，其中省级龙头企业8家。吉安市围绕“扩总量、扶龙头，拓市场、创品牌”的发展要求，把培育竹木资源作为重要抓手，建立了市、县领导班子和有关部门乡镇联系竹木示范基地和企业制度，明确了竹木产业发展目标和工作指导计划，大力发展林业产业，不断满足生态、社会和经济需求。吉安市委、市政府出台了相关文件，制定了竹木产业发展贷款贴息制度，每年安排不少于1 000万元竹产业发展资金支持竹产业发展，安排150万～300万元专项资金用于毛竹示范基地建设和技术推广。2018—2019年，吉安市毛竹低改省级项目面积2 323.87 hm2，补助金额586.995万元；2020年，吉安市实施省级毛竹低改项目面积增至4 483.40 hm2，申请补助资金1 012.359万元。

2.3 发展新型产业，打造健康基地

吉安市大力推进森林康养林、森林康养基地、森林康养配套设施、森林康养品牌“四项建设”，着力完善森林康养标准体系、产品体系、市场体系和文化体系“四大体系”，努力培育森林康养+医疗、森林康养+饮食、森林康养+体育、森林康养+特色疗养“四种业态”；重点培育和扶持武功山林场、明月山林场中药材科技示范基地，按照乡村旅游3A级标准，融生态观光、农庄创意、药膳饮食、科普研学等功能于一体，打造省内知名乡村旅游养心、养性、养身休闲度假区；规划草药文化园，依靠国家森林公园丰富的植被物种和得天独厚的珍稀野生中药材资源，发展培育种植森林药材，深入挖掘传承中医药健康养生文化、药膳文化、茶食文化，为发展森林康养产业奠定坚实基础。2020年4月，安福县武功山林场三天门森林康养基地、青原区青原山森林康养基地、井冈山市黄洋界林场森林康养基地、泰和县德晖江畔森林康养基地及万安县相思谷森林康养基地5家基地获评“首批省级森林康养基地”。

3 生态建设“吉安模式”

吉安市积极探索生态建设国乡合作新模式，大力培育珍贵楠木，改善林种结构，壮大国有林场，带动林场周边乡村发展，形成了国储林基地建设的“吉安模式”。

3.1 创新模式引活水

吉安市同国家开发银行建立了战略合作关系，利用国家开发银行67亿元政策性资金，分8年建设国家储备林基地16万hm2，基地实施主体为国有林场，既成功破解了建设国家储备林“钱从哪里来”的难题，又破解了国有林场改革后的发展瓶颈［4］。目前，吉安市已利用国家开发银行资金19.88亿元，建设国家储备林基地突破5万hm2。

3.2 科技引领提质增效

为提高造林质量和效益，吉安市探索出了科学采伐造林提质量、推广不炼山造林提质量、推行专业队造林提质量3种生态环保造林新模式，促进了林业生产方式转变，提高了营林质量，强化了全社会生态保护意识。同时，发挥科技在项目中的支撑服务作用，重点在良种壮苗、效益监测、科技培训、林业机械应用等方面，用科技助力造林质量和效益提升。

3.3 灵活机制惠及林农

吉安市按照“一场带一村、百场带百村”的发展模式，大力推行国乡（村）场外合作造林模式，并围绕脱贫攻坚目标，通过项目扶贫受惠，采取“生态护林员+扶贫”“购买劳务+扶贫”“联营分成+扶贫”等模式，带动了1万多户农户分享“绿色红利”，既解决了国有林场无地可造的难题，又帮助了林农脱贫致富。同时，吉安市依托乡村合作社大力推进林下经济发展，种养加规模不断提升，带动农户3万余户，帮扶农村人口年均增收8 000元。

3.4 探索商品林赎买新路径

自江西省商品林赎买改革试点以来，吉安市出台了《吉安市重点生态区非商品林赎买试点工作方案》，将遂川县、安福县作为首批试点启动实施，现已探索形成了以赎买为基础，以协议封育、改造提升等为补充的多样化赎买改革模式。吉安市商品林赎买改革试点工作已获国家开发银行认可。2019年，遂川县完成商品林赎买706.67 hm2，安福县完成商品林赎买533.33 hm2；2020年，遂川、安福县分别增加商品林赎买计划240.00 hm2和266.67 hm2。吉安市试点盘活了森林资源，实现了自然资源变资产，不仅可以增加集体和林农收入，帮助村民解决民生、基础设施建设等问题，而且可以为群众带来不菲收入，解决生产资金等问题。

3.5 积极推进公益林（天然林）补偿收益质押贷款改革

吉安市委、市政府从市林情出发，印发了《吉安市公益林（天然林）补偿权质押贷款管理办法（试行）》，并在遂川县五指峰、龙泉、云岭3个国有林场先行先试，取得突破，质押公益林面积0.80万hm2，争取国家开发银行绿色贷款4 000万元。该项改革工作受到吉安市委通报表彰，并列入《江西国家生态文明试验区改革举措及经验做法清单（第一批）》。

4 吉安市集体林权制度改革存在的不足及展望

吉安市集体林权制度改革虽然取得显著实效，但仍然存在一些不足：一是与不动产登记部门在权籍资料移交、数据整合、信息共享等方面衔接不畅，工作沟通协调不够；二是乡镇机构改革基层工作站划转后，导致林改工作开展困难，压力倍增；三是在商品林赎买、公益林质押等试点改革中，林农林企意愿不强，顾虑较多，积极性不高，给改革工作的深入开展带来较大的阻力。

下一步，要积极克服改革中存在的困难和不足，不断深入推进吉安市的集体林权制度改革，着力拓宽村集体经济发展新思路，为乡村振兴贡献林业力量。鼓励和引导有条件的村（组）成立林地股份合作社，促进分散林地集中开发利用，壮大村级集体经济，增加农民的林业收入［5］。