可持续性跨境PPP 模式助力粤港澳大湾区新基建和区域产业协同发展

李 岩

（华南理工大学广州学院 管理学院，广东 广州 510800）

随着全球治理体系和国际秩序变革加速推进，全面深化改革取得重大突破，“一带一路”建设迅速推进，为粤港澳大湾区参与更高水平国际合作和竞争开辟了新机遇，提升了粤港澳大湾区全球竞争力。近年来国家治理体系和治理能力现代化水平显著提高也为大湾区合作发展提供了机制创新的平台和解决疑难突出问题的契机。根据《粤港澳大湾区发展规划纲要》的发展目标，到2022 年粤港澳大湾区综合实力显著增强，交通、能源、信息、水利等基础设施支撑保障能力进一步增强，城市发展及运营能力进一步提升。进一步深化粤港澳互利合作、构建协同共赢的关系，建设具有国际一流竞争力的世界级城市群，推动大湾区经济协同发展，打造优质发展的典范。“一带一路”倡议提出近6 年来，粤港澳大湾区初步形成了共同参与“一带一路”建设的良好局面，成为了“一带一路”建设的重要支撑。当前，粤港澳大湾区在新型基础设施建设和区域产业协同发展方面也面临诸多挑战。

1.粤港澳大湾区基础设施建设和产业协同发展面临的问题

1.1 基础设施互联互通和规则衔接的挑战

基础设施互联互通和规则衔接是当前粤港澳大湾区建设面临的重大挑战。大湾区经济运行仍存在供需结构不匹配、产能不均衡等突出矛盾和问题，经济增长内生动力不足，有待进一步增强，产业发展规划融合的基础设施建设比较薄弱，珠三角九个城市与香港、澳门市场经济体制衔接有待完善。同时，“一带一路”战略覆盖区域广，区域内各国基础设施建设不平衡，除部分国家和地区较好以外，大部分中低收入国家的基础设施严重滞后，因此加强新型基础设施建设促进产业可持续性发展是目前亟需进一步完善的目标之一，又是解决诸多其他问题和挑战的基础。

1.2 初始投资金额巨大和投资回收周期较长

基础设施投资长期以来都存在两个难题：初始投资金额大和投资回收周期长。资金的筹措与投入是基础设施建设项目实施的重要基础。根据国内外长期实践经验来看，城市基础设施建设投资达到收支平衡至少要耗时10-30 年左右。由于基建项目大都会通过银行有息贷款筹集资金，在高额本金下，资金利息大量累积，使得投资成本较高，政府财政独立支持的经济性较差。“一带一路”区域基础设施发展滞后，根据亚洲开发银行预测，未来10 年，亚洲基础设施投资需要8.22 万亿美元，存在巨大的资金缺口。

1.3 传统PPP 模式中的制约因素凸显

随着实施的PPP 项目不断增加的同时，传统的PPP 模式中的一些制约因素也逐步凸显。例如，目前PPP 模式发展还缺乏成熟的法律法规体系；政府和企业之间地位不对等，缺乏契约精神，契约无法正常履行；政府对PPP 项目是“着重其融资功能、轻视其管理需要”；“一带一路”沿线的商业法规、营商环境、投资资金安全以及政治风险因素的不确定性较大；社会资本，特别是民间资本参与度不高等问题，制约了PPP 的持续发展。

2.解决新基建资金来源和区域产业发展瓶颈的措施

2.1 提升跨区域金融服务水平

为加快政府职能深刻转变，创新公共服务供给机制，促进经济持续健康发展，自2014 年以来，我国在公共服务领域大力推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式。在PPP 模式下，能有效撬动社会资本，投资于传统基础设施和新兴科技基础建设领域，充分利用“一带一路”的劳动力、自然资源、能源、技术等要素，实现区域经济一体化。“一带一路”战略同样也需要吸收社会资本参与，为走向海外的企业提供长期外汇资金支持，通过PPP 模式来带动民间资本，使资金链更能满足大型基建的需求。

区域同城化、一体化离不开高质量的跨区域金融服务。通过支持合法合规设立粤港澳大湾区相关金融机构、基金等政策，支持银行开展跨境贷款业务、支持各金融机构与港澳地区开展多种跨境业务，跨区域金融服务能级的提升，结合大湾区新基建和产业发展需要，以产城结合为基本理念，优化产业升级为目标的产业发展服务、产能输出作为可持续性跨境PPP 模式的核心内容，是缓解地方政府财政紧张，完善公共基础设施和公共服务的重要措施。“专业加持、规则衔接”指PPP 项目成立后，社会资本方承担政府的委托，对项目的主体内容和所有要素进行整合，梳理优化治理机制和体系，社会合作方提供专业的技术支持和管理咨询服务，对相应的产业区、企业等进行协调管理、生产力提升以及创新扶持，使产业园区有规范的专业化管理，提高企业经营水平，拥有更强的创新能力。

2.2 采用可持续性跨境PPP 模式

粤港澳大湾区和沿线“一带一路”国家采用可持续性跨境PPP 模式的价值在于把国际国内社会资本和政府的利益深度地捆绑在一起。使政府和社会资本能发挥各自的优势，提升双方积极性，找准共同的目标，在化解政府债务风险实现物有所值的同时，能够实现政府和市场互动共赢。利用好大湾区灵活创新的政策机制，盘活区域内土地等资源，配置好大量活跃的社会资本，带动产能输出，以各国协同发展、产业发展、城市兴旺和财政增收为目的，实现可持续性自给自足发展之路的模式，政府、企业与“一带一路”沿线各国建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，在公共服务、基础设施建设运营等领域长期合作，实现互利共赢。

粤港澳大湾区采用可持续性跨境PPP 模式的重要创新特征是以大湾区特色高新产业开发服务为重点，包括基础设施服务、土地开发服务和产业开发服务（图1）。该模式下，政府、中外社会资本和金融机构共同参与组建项目公司，大湾区各项目公司的投资范围只能限于基础设施投资建设和运营、土地整理、招商、发展和运营等公共服务。而后续业务如土地出让、二级开发、房地产开发、其他产业投资和运营等等都由其他中外社会资本和企业来投资运营。

项目公司的收益来源主要包括项目公司运营获得的使用者付费以及通过产业区发展新增产生的税费等收入对项目公司的财政收入补贴。通过对土地和产业的合理开发带来价值增值，增加了区域现金流创造能力，给粤港澳大湾区各地方政府以及“一带一路”沿线各国的财政可持续性带来积极影响。

2.3 利用灵活创新的政策机制盘活资源

粤港澳大湾区新型基础建设开发通过采用可持续性跨境PPP 模式，利用好大湾区灵活创新的政策机制，盘活区域内土地等资源，配置好区域内大量活跃的社会资本，从产业与区域可持续发展提高经济增长内生动力的目标，探索政府与社会的资本及资源紧密结合增加投资的体制和机制，协同加强粤港澳大湾区以及“一带一路”沿线各国产业发展规划的基础设施建设，解决最突出的基础设施建设资金投入不足和管理不善的问题。实现产能输出，解决传统产能过剩和新兴产业不足的问题，使区域经济的供给与需求结构达到基本平衡，使大湾区内部均衡发展，带动周边各国共同发展，加强协同性、包容性，为经济增长提供持续稳固支撑，经济结构实现多元化发展，经济体制逐步完善。

2.4 导入融合高端产业集群

产业是区域发展的动力之源，社会资本和运营方以产业发展为核心运营产业园区。通过产业发展服务将基础设施充分发挥价值，与产业发展有机融合起来，不断提升城市和区域的运营水平和可持续发展能力，最终形成产城融合、相互促进的良性循环。粤港澳大湾区城市应导入高端产业集群，主要包括：新一代信息技术、高端装备制造、新材料、医疗健康、汽车工业、航空航天、节能环保、文化创意等。在信息技术领域，以现有行业龙头科技企业为核心，发挥龙头带动效应，加速集聚上下游配套企业，汇聚科技、人才、资金等创新要素，打造全产业链的智能终端产业高地；在高端装备制造上，发挥广东长久以来制造业发达的优势，通过对接整合粤港澳区域科技人才、技术与资本，逐步升级为集产业研发、核心零部件制造、系统集成等完整产业链条；生物医药产业集群围绕生物制药、医疗器械、健康服务三大领域，以龙头企业为带动，提高生物医药的科技成果转化率，联动医疗康养服务；汽车及零部件产业集群依托广佛地区雄厚的汽车产业基础，重点发展产业链细分环节，拓展汽车及零部件产业集群；依托珠海航展这个世界级航空航天平台，积极发展航空基础技术研发、航空核心部件研发制造等环节，打造航空器研发制造产业集群；同时聚焦卫星应用与商业航天、航天军民融合，打造具备持续发展性的国际化航天产业集群等。