习近平整体环境观指导下的环境法学和环境法建设

徐祥民

(浙江工商大学 蓝色文明与绿色法制研究中心， 浙江 杭州 310018)

中央全面依法治国工作会议系统阐述了习近平法治思想的重要组成部分是生态文明法治思想[1-2]。习近平生态文明法治思想以整体环境观为基础。要全面领会习近平生态文明法治思想，须将这一思想与习近平的整体环境观结合起来。通过这样的结合我们发现，习近平生态文明法治思想的特质来自整体环境观。接受习近平的整体环境观，将引领环境法学知识体系建设和环境法建设进入新的境界。

一、 习近平的整体环境观

研究环境保护政策，讨论环境法学理论，首先要解决一个基本问题，即什么是环境，环境的存在形式是怎样的，或环境是怎样的对象。笼统地来说，环境是指一定中心事物的周围条件或情况[3]。这个判断并不等于凡一定“中心事物”周围的“情况”都是环境，都构成相关“中心事物”的环境。认识主体不难发现自己“周围的”“情况”，但要从“周围的”“情况”中鉴别出作为其环境的“周围情况”，并非从无障碍。习近平生态文明法治思想是建立在科学的环境观基础上的新思想。习近平科学环境观的重要组成部分是其整体环境观。(1)习近平科学环境观包含整体环境观、系统环境观、共生环境观等。本文只讨论整体环境观。

(一) 环境是具有整体性、有限性的自然对象

在习近平思想中，环境是一种自然整体，是以整体形式存在的客观对象，是人类这种“中心生物”的由大自然规定的作为整体的“周围情况”。习近平总书记在谈论环境保护时常说的一句话是“算整体账”，在做环境保护部署时常做的事也是“算整体账”。2015年1月，习近平总书记在云南考察时对中共云南省委和云南省政府的领导干部提出的要求之一是：“在生态环境保护上”一定要“算整体账”[4]。2018年5月18日，习近平总书记在全国生态环境保护大会上发表重要讲话，讲话表达的重要观点之一是：在环境保护上“一定要算大账、算长远账、算整体账、算综合账”[5]。他要求与会者“算”的“账”中的一笔是“整体账”。这个“整体账”所指“整体”的重要内涵是作为自然对象的环境，具有整体性的环境。长江流域是一个整体，黄河流域是一个整体，地处青海的“三江源”地区与以这里为重要源头的黄河、长江、澜沧江三大流域分别构成三个流域整体。流域的整体性就是环境的整体性，就是人类环境的整体特性的一种表现形式。环境就是像被水串联起来的长江流域、黄河流域、澜沧江(湄公河)流域这样的自然的整体。在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上，习近平总书记要求与会的“省部级主要领导干部”“在生态环境保护上”树立“整体观”[6]19。这既是习近平总书记对那些领导干部提出的要求，也是习近平整体环境观的明确表达。

习近平总书记对其整体环境观的另一种表达是环境的有限性，包括有限的容量、有限的赋存、有限的生产能力、有限的承载力等。他曾用一句陕西民谚表达环境的整体性和环境承载能力的有限性。这句民谚是“有多少汤泡多少馍”[7]。民谚中的“汤”比喻环境，“馍”比喻人类对环境的利用。环境是一个整体，具有整体性的环境在规模等方面具有有限性。“汤”的量是有限的，环境的承载力是有限的。环境在地理空间，在生物活动范围，在自然力的发生或驻留、释放等形式及其范围等方面，存在外部边界，用以区分环境整体之内外的边界。有外部边界的环境整体，其自然的物理量、生物生产能力、与外界交换的能力等，就一定是有限的。长江水量是有限的，黄河的水量是有限的，其他江河的水量，不管是年流量，还是用其他尺度测量出来的量，也都是有限的。习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话用具体数字表达了这种有限性。“黄河水资源总量不到长江的7%”，这个比例数来自对两个确定的量的乘除运算。这两个确定的量就是黄河、长江的有限的“水资源总量”。习近平总书记对与会的干部强调：“黄河水资源量就这么多。”[7]这句话可以换成另一种表达，即表现为水资源量的黄河水资源环境就这么大。这个判断反映了环境的有限性，同时也是环境整体性的一个具体事例，一个对广大中国人来说十分典型、十分有说服力的事例。

习近平总书记很早就形成了整体环境观，我们党和国家的其他领导人也较早地建立了整体解读环境的意识。习近平总书记于2003年发表的文章，在讨论生态省建设时所表达的对“资源、环境承载力”[8]的看法，就是对整体环境观的运用。在规划发展建设时，他作出的浙江省“资源保证程度低”“环境容量小”[9]的判断既是他的整体环境观的反映，也是调查研究所得的结果。一方面，作为行政区的浙江省拥有相对独立的环境系统。浙江省这个“中心事物”独自享有具有整体性的环境——“相对独立”的“地理单元”[8]。另一方面，浙江省拥有的作为相对独立的地理单元的环境在“量”上是一个可计算的有限的值。那时，中共浙江省委、浙江省政府有关部门经过“大量调查研究”和“有关专题咨询”，“编制了生态省建设总体规划纲要”[8]。制订该纲要的支撑数据一定是有限的或相对于其他省份较“低”的资源量、有限的或相对于其他省份偏“小”的承载力。

(二) 整体环境观是对自我中心环境观的超越

在日常生产生活中，人们对环境的朴素理解往往都是把“周围的”某些“情况”或相关“情况”的某个局部或某些特性等当作环境。生产环境、教学环境、语言环境、训练环境等，指向的常常都是对具体的个人或单位的生产生活具有某种影响的具体条件或具体情况。在“靠山吃山，靠海吃海”的谚语中，“靠山”“靠海”的人是“中心事物”，“山”“海”是对这些人的生产生活有影响的“周围的”情况。这些“周围的”情况被“靠山”“靠海”的人们看作自己的环境。这种朴素环境观以行为主体所处时空、所为事项的相关具体条件为环境，而那些具体条件往往都是从周围世界剪裁下来的某些细节，特别有用的或特别不利的局部，特别有用的或特别不利的因素。在“近水楼台先得月，向阳花木早逢春”的诗句中，“水”和“阳”在“楼台”“花木”所处时空之中，“水”和“阳”这些“周围的”情况被看作“楼台”“花木”的环境。在朴素环境观下，环境的范围只是主体直接感受、承受的“周围的”情况，是直接影响主体的具体的细碎的“周围的”情况。这些情况一般来说都只是某种完整“情况”的局部或方面、成分等。因此，我们可以将这种环境观称为随机环境观或自我中心环境观。“过了这个村没有这个店”就充分表达了这种环境观的随机性，而“择邻而处”“择木而栖”则是对这种以自我为中心特质的环境观的最好诠释。

人类的自然环境曾经就是自我中心环境观下的环境，或者说，人类用自我中心环境观看待环境曾经是不会犯错误的。因为“水”是自然流淌常年不断的水，而“楼台”却是偶然树立的人造物，因为“阳”是周而复始运行不已的“日头”，而“花木”不过是众多需要阳光雨露的植物中的一株。以“自然流淌常年不断的水”“周而复始运行不已的‘日头’”为环境，不会有错。因为“山”和“海”都可以代表无穷，而“靠山”“靠海”的人是利用“山”“海”的谋生者。以“无穷”的“山”和“海”为环境，也不会错。“逐水草而居”的先民们的环境观也是以自我为中心的、随机的，而先民们“逐水草而居”是成功的求生之道。然而，在今天，严格来说是在工业革命改变了人类也改变了世界的时代，自我中心环境观便丧失了其曾经具有的合理性。今天的“水”不再是“自然流淌常年不断”，今天的“山”和“海”都丧失了“无穷”的特点，今天的“水草”也不再能满足人类“逐”“居”的需要，就连“周而复始运行不已”的“日头”，其光辉也受到人类活动的磨灭。人类“以无数的方法和在空前规模上”改造自然的“能力”使自我中心环境观的缺陷暴露无遗。(2)《人类环境宣言》第1条。自我中心环境观所理解的环境实际上是以自我为中心对大自然所做的剪裁。“近水楼台”中的“水”是“楼台”紧邻的“水”，而非源远流长的江河湖海，更非大自然的水循环、地球的水圈。“向阳花木”中的“阳”只是被“花木”所“向”的那一缕阳光，而非世间万物生长普遍依靠的太阳，不是浩瀚无垠的太阳系，不是作为这个星系中的能量之源、光明之源的巨大恒星。“靠山吃山”中的“山”是提供可采摘果木的山林，而非以特定地理条件为基础富含多样生物按自然规律生生不息的山林系统，或处于特定地理地质区域蕴藏人类所需地理条件、矿产等资源的自然系统。“靠海吃海”中的“海”是可以向人类提供鱼盐等物品的海，而非处于海洋系统中由一定海陆关系、海气关系决定的生长、繁育鱼虾等海洋生物的海。

习近平总书记的整体环境观摆脱了认识主体“周围的”杂乱“情况”的干扰，克服了国家疆界等以我为中心的制度、文化等的影响，认识到了环境的天然的整体性和由自然规律决定的有限性。从根本上来说，作为环境保护之对象的人类环境与人为环境的本质区别就在于其自然性。中国地理从西到东自然存在的由高到低的“三级台阶”，是生活在这里的人类的最稳固的自然环境。由于存在这样的环境，加上特定的陆海关系、其他相关气候气象等因素的影响，中国这片土地上才形成季风区和非季风区两个不同的气候区，形成800毫米、400毫米、200毫米三个年降水量区。由于客观地存在着具有这些特性和本文无法条分缕析的那些特点的自然环境，中国山河才有不同的流域，不同的生物物种及其所在生态系统的分布，不同的生物资源供给区，处于山区、丘陵、平原上的不同类型的土地资源，等等。总之，不管是“资源、环境承载力”还是“环境容量”的有限性，都决定了具有整体性的环境的有限性，由地球演化形成的自然状态决定的有限性。本文作者研究过与法律的空间效力范围不一致的“环境问题”发生空间的整体性。这“环境问题”发生空间的整体性是由“生物习性”“风、气等自然力”“水文、地质等地理连续性”规定的[10]。习近平总书记曾提到“地理单元”。“地理单元”是自然形成的，大自然在“形成”特定“地理单元”时就规定了它的整体性。自然规定的环境整体、自然形成的“地理单元”，在空间上和其资源禀赋等方面是有限的，所以，具有整体性的环境同时也就具有有限性。自然规定的环境整体、自然形成的“地理单元”的整体才是真实的人类环境，因被自然规定而具有有限性的作为整体的“周围情况”才是对人类的生存繁衍等有决定力的环境。

(三) 环境的绝对有限性

从人类的环境认识史来看，环境整体性的最终发现来自对经济社会发展中“资源瓶颈”的注意，或者说是在产业的发展中或在规划国家的经济社会发展的过程中特定资源或特定类型资源的可利用总量极限的暴露。比如鳕鱼资源在传统渔区或特定海域趋于枯竭、一国交通运输事业等的发展引起能源资源难以为继等，暴露了环境赋存的边界或相关资源生产量的边界。

2005年10月11日，在制定我国国民经济和社会发展第十一个五年规划时中共中央提出“促进经济发展与人口、资源、环境相协调”的建议。这一“建议”的认识基础是对我国进一步“发展”面临的资源“瓶颈制约”的清晰判断[11]。资源“瓶颈”一词表达了对我国资源绝对有限性的发现。1994年发布的《中国二十一世纪议程》指出：按1989年的数据，我国“人均淡水、耕地、森林和草地资源分别只占世界平均水平的28.1%、32.3%、14.3%和 32.3%”。(3)《中国二十一世纪议程》第十四章“自然资源保护与可持续利用”。这组数据直接表达的是我国人均占有相关资源与世界平均水平的比例，而它的背后却是中国淡水资源、耕地资源、森林资源、草地资源等的稳定的绝对值，是以“北方地区”“水资源短缺”和“全国性”“耕地资源不足”为突出事例的资源总量不足。(4)《中国二十一世纪议程》第十四章“自然资源保护与可持续利用”。虽然上述数据直接表达的是作为主权国家的中国的资源不足，而不是下文将论及的特定环境单元的有限性，但它们反映的却是中国国家范围内所有环境单元总的资源的最大值，包容了所有具体环境单元的有限的资源量。

资源“瓶颈”是在资源开发利用实践中发现的，是用统计或调查数据表达的，不管是对产业界还是对国家经济社会发展政策的制定者来说，都是铁的事实，不容怀疑，不得不接受。正如习近平总书记提到的那样，有限的“黄河水资源量”是“刚性约束”[7]，没得商量。严肃的没有折扣余地的资源“瓶颈”促使人们接受环境的整体性。习近平总书记明确指出：“水资源、水生态、水环境的承载力是有限的，是有不可抗拒的物理极限的。”[12]54资源量存在“不可抗拒的物理极限”，是因为赋存或生产资源的环境是有限的整体，是有边界的环境单元。鳕鱼、金枪鱼、海豹等渔业资源在生产量上存在“极限”，是因为鳕鱼、金枪鱼、海豹生长、迁徙、繁育的海域是稳定的环境单元。相关资源的极限量是由环境单元的有限的生产能力决定的。生产鳕鱼、金枪鱼、海豹等的海域是具有整体性的环境单元，是具有由自然规定的外部边界的从而具有有限性的环境。其他资源的赋存、生产空间也都是被大自然规定了的有限的环境。因为环境是稳定的自然单元，由这种稳定的自然单元产出的资源才有不可突破的极限，才会在某些情况下暴露“刚性约束”。

资源“瓶颈”的出现促使人们接受环境客观存在的整体性，同时也揭示了环境有限性的一种表现形式——绝对有限性。“不可抗拒的物理极限”表达的就是绝对有限性。环境的绝对有限性是残酷的。在中央城镇化工作会议上，习近平总书记阐述了“城镇化受自然条件制约”的道理[13]591，一个处在城镇化建设第一线的领导们都不情愿接受的道理，“城镇发展”须接受“自然选择”，接受“自然条件决定的优胜劣汰”[13]600。自然环境存在“极限”[14]，城镇建设必须接受无情的环境“极限”。

(四) 环境的相对有限性

具有整体性的环境不会主动展示其有限性。如果我们把经济社会发展、产业发展中遭遇的环境的有限性看作影响发展的缺陷，那么环境的有限性缺陷并不总是明显地摆在认识者面前。一方面，只有在“算总账”时才能发现环境的有限性；另一方面，环境作为“周围情况”的环境的有限性体现为与“中心事物”关系上的有限性。具体来说，只有当“中心事物”对环境的影响与环境承受“中心事物”影响的能力之间出现类似供不应求的紧张时，环境的有限性才会显现出来，环境对于“中心事物”的有限性缺陷才会暴露出来。

姜太公治齐，从“东海”收获“鱼盐之利”，使齐国成为“大国”。(5)《史记·齐太公世家》。那时“东海”的“鱼盐”取之不尽用之不竭。《诗经·秦风·蒹葭》的作者用“溯游从之”表达对心中爱恋的“佳人”的思恋。那时诗人要“溯游”的茅水河在“白露为霜”“白露未已”的时候依然可以使作者与其爱恋的人保持“在水一方”“在水之湄”的距离。(6)《诗经·国风·秦风·蒹葭》。流经今甘肃陇南礼县境内的这条茅水河在诗人生活的年代就像诗人表达的爱恋一样“自然流淌常年不断”。当东海环境的“中心事物”不再是老子语录中的“小国寡民”时，(7)《老子》第八十章。当茅水河环境的“中心事物”由《蒹葭》作者换成具有移山填海功力的现代甘肃人、陕西人的时候，“鱼盐之利”不再是无尽的宝藏，茅水河也不再永远地流淌。

环境的有限性，不管是空间上的有限性、生产能力的有限性，还是承载力的有限性等，都是作为“周围情况”的环境与其“中心事物”之间关系上的有限性。在“中心事物”只是稍稍利用环境固有的便利，只给予其环境轻微影响时，环境是可以无限满足“中心事物”需求的“周围情况”。环境的绝对有限性只有在“中心事物”对其环境的影响逼近或超越作为环境的“周围情况”的承受能力极限时才会充分暴露。环境的有限性因“中心事物”影响力的大小而发生隐显变化。在这个意义上，我们可以说具有整体性特点的环境具有相对有限性，或者说环境的有限性是相对有限性。

习近平总书记要求有关地方、部门等“算”的“整体账”所指的“整体”，一方面是作为自然对象的环境的整体，另一方面则是利用环境的“中心事物”的整体。环境的相对有限性就出现在这两个“整体”的关系上。当“中心事物”对环境的影响远低于环境承受力极限时，环境便表现为具有无限神力的对象世界。当“中心事物”作为整体的影响力逼近或超越环境的承受能力极限时，环境的“取之不尽，用之不竭”的假象就会悄然演化为匮乏甚至枯竭。

二、 习近平整体环境观指导下的环境法学知识体系建设

以往的环境法学或环境与资源保护法学教学，向学生传授了许多知识。以往的环境法或使用环境保护法、水污染防治法、野生动物保护法等名称的环境保护单行法运用了环境法学教学中传授的知识，也为后者提供了许多知识。以往的环境法学研究创造了(包括从国外“移植”进来)许多供环境法学教学使用的知识，对环境法学教学、环境立法使用的或创立的许多知识做了学理加工。当下的环境法学知识体系大致就是由存在于教学、立法、研究中的那些知识构成的。这个知识体系和作为这个体系构成成分的一些知识都在一定程度上受了自我中心环境观的影响。接受习近平整体环境观，我们应当对现有环境法学知识做些更正，对环境法学知识体系作出必要的调整。为响应习近平总书记“加强话语体系建设”的号召，本文认为，可以在以下几个方面做“打造新概念、新范畴”[15]的尝试。

(一) 环境单元

环境法学教学、研究中最具基础性的概念无疑是环境。笔者主编的两种适用于本科生的环境法学教材与其他许多同类教科书一样开篇先讨论“环境的概念”[16]，介绍人们“对环境的一般理解”、各国“环境法中的环境”“环境法学中的环境”[17]等。不管是从教学的常规来看，还是从服务环境法制建设实践的教学宗旨来看，这个安排都是合理的。在忽略学界对“环境”与“资源”两者之间关系的不同理解的前提下，被称为环境法、环境保护法、环境与资源保护法的那种国家立法是以环境为保护对象的法。以环境保护法或环境与资源保护法(也有先生称为“生态法”[18])为主要研究对象的环境法学，以这种法律中的原则、制度、规范等为重要知识来源的环境法学知识体系，显然不能忽略这种法的保护对象——环境。然而，不管是在立法实践中，还是在教学和研究活动中，都遇到了且总体来说没有很好地解决以下两个难题。第一个难题是“周围情况”的外部边界该划到哪儿？自然的“周围情况”与人为的“周围情况”是否都是环境概念的外延，就是这个难题中的重要难点。我国2014年修订的《环境保护法》第2条把“人文遗迹”“城市和乡村”纳入“自然因素的总体”就反映了这个难点。第二个难题“周围情况”是零散的、细碎的“情况”还是天然的、整体的“周围情况”？我国的《环境保护法》与其他一些国家的环境法一样，在环境概念下列举“大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原”等零散的细碎的“情况”，同时又把它们置于“总体”这一语词的笼罩之下，实际上没有回答环境究竟是由自然地理等规定的“海洋”“森林”“草原”的整体，还是更便于人们控制的作为地块的“土地”，可以按吨、立方或其他计量单位在不同主体之间分割的“水”。

习近平总书记的整体环境观告诉我们，作为人类生存繁衍之基础的环境，人类活动可以对其产生影响从而可以通过控制或调整人类活动对其加以保护的环境，都是自然规定的整体。习近平总书记提到的“地理单元”是这类整体的一种空间存在形式。比“地理单元”更恰切的语词应当是环境单元。根据习近平总书记的整体环境观，我们可以尝试对环境单元做如下界定：环境单元是人类“中心事物”生存繁衍所依的由水文、地质等地理连续性，风、气等自然力，生物习性等规定的自然整体。

(二) 环境总行为

民法学、刑法学、行政法学都把行为作为重要研究对象，环境法学较少讨论行为。初兴时期的环境法学更多关心的是环境侵权行为，即与环境有关的民事侵权行为。在许多学者认识到环境侵权不过是作为民法学研究对象的涉环境媒介的民事侵权之后[19]，虽然在一些著作中出现过环境行为或类似提法，虽然研究者常常使用排污行为(污染防治法调整的行为)、捕捞行为(渔业资源损害防治法调整的行为)等词语，但作为环境法学基本概念或基本范畴的环境行为尚未确立。王灿法所著的《环境法学教程》只在“环境法律关系”章叙述“环境法律关系的构成要素”的一节中的“环境法律关系的客体”时，将“行为与活动”列为七种“环境法律关系的客体”之一[20]。(8)其他环境法学著作，包括教材，很少讨论环境行为。仅就对排污行为、倾废行为、捕捞行为、采伐行为、放牧行为、采矿行为、采挖(虫草等)行为等给环境带来不利影响的行为的概念提炼需求而言，环境法学便应接受环境行为概念。如果考虑到创设可以涵摄人工放流行为、生态补水行为、环境监测行为、环境修复行为、退耕还林(还湖、还滩、还湿等)行为、退耕(退牧)还草行为等的行为概念的需要，我们在环境法学知识体系中更应该给环境行为概念留出重要的位置。

运用习近平整体环境观，环境法学不仅应当接受环境行为概念，而且应当确立一个可以涵盖环境行为的环境法学基本概念——环境总行为。这是因为造成环境损害的人类行为，一般来说是总行为，而不是自然人、法人等社会主体的个体行为；保护环境的人类事业能否成功，一般来说，取决于总行为，而不是自然人、法人等社会主体的个体行为。习近平总书记让有关人员“算”的“总账”包括一定“中心事物”“作为整体的影响力”，也就是“作为整体的”的人类活动的“影响力”。环境损害是可以“算”出“整体账”来的环境总行为造成的。不管是地下水位下降、渔业等生物资源枯竭、江河湖海的污染，还是生态失衡、生物多样性降低，抑或是全球气候变暖、臭氧层空洞扩大、荒漠化加剧，都是一定范围(包括全球范围)的人类总行为造成的。环境总行为就是对一定环境单元产生积极的和消极的影响的全部人类行为或人类活动。用习近平总书记提到的事例来说，造成或可能造成“绿色空间”减少，进而使“自然系统自我循环和自我净化能力”“下降”的是“建设空间”的不当扩大，而使“建设空间”不当扩大的是一定范围内的总的建设行为，而不是某个公司、某个政府机关、某个农家的单一建设行为。习近平总书记多次提到“一方水土养不了一方人”的境况。不是哪个地方的某个人使这方“水土”承受不起由其释放的压力(“养不了”)，而是这方“水土”已经“养”了太多的“一方人”，才使这方“水土”出现“养不了一方人”的困窘。环境的有限性之所以会表现为相对有限，那是由环境的绝对有限性与人类总行为之间关系决定的。环境总行为的大小决定是否会逼近或超过环境承受人类影响的极限(以下简称环境承压极限)。当环境总行为足够大时，就会使环境暴露其绝对有限性；而当人类总行为不足以逼近或超过环境承压极限时，环境的有限性就处在隐蔽状态。

(三) 人天关系

习近平总书记整体环境观的重要认识结论是明确环境损害系环境总行为带给环境的消极影响超过环境单元承压极限的结果，而这一认识结论包含一对不同于一般社会关系的关系，即环境总行为与环境单元承受力之间的关系。把环境总行为和环境单元承受力做主体或载体回溯，这对关系就是人类(主体)与环境单元(载体)的关系，或人类与其所处环境单元的关系。人类与环境单元之间的关系就是环境概念中的“中心事物”与其“周围情况”的关系。在接受人类主体性的前提下，这对关系就是人类与自然的关系。借用中国文化中的“自然之天”[21]，可以把人类与自然的关系表达为“人天关系”[22]。习近平总书记著作中的环境资源“承载力”是自然对于人类活动的承载力，反映的是人天关系。习近平总书记提出的“城市规模”“同资源环境承载力相适应”，要处理的是人天关系，即“人”——“城市规模”与“天”——“资源环境承载力”的关系，而使二者“相适应”的办法是阻止“产业”“过度集中”、城市“功能”“过分拓展”以及“人口”在城市中“过度积聚”。习近平总书记明确指出：“如果一个城市过度集中产业、过分拓展功能，人口就会过度集聚，就会占用更多农田和生态用地”，挤压“环境容量”，接下来就会发生“超采地下水”[12]66等加剧环境损害的事情。习近平总书记在中央城镇化工作会议上对城镇建设中因“摊大饼”式的扩张造成“人地失衡”[13]590的批评，不仅揭示了环境损害的本质，而且用精辟的语词准确表达了环境损害中的人天关系。“人地失衡”中的“地”就是环境，就是本文使用的“天”这个语词所表达的事物。周珂先生等就曾把这类情况概括为“人地关系紧张、人天关系不和”[23]20。这一批评中的“人地失衡”就是人天关系中的人天“失衡”。习近平总书记反复提到的历史上的那些环境灾难，诸如蒙古草原被乌兰布和沙漠等“蚕食”“孔雀河改道”进而导致楼兰“衰落”、河北北部围场“千里松林几乎荡然无存”等，都是人天关系“失衡”的“教训”[6]18。

深刻领会习近平总书记整体环境观，环境法学应当接受人天关系概念。人天关系，大致来说就是其行为或活动(人类行为)对环境造成积极的和消极的影响的人或人的组织与承受这些积极的和消极的影响的环境单元之间的关系，是在人类行为对环境造成破坏的历史条件下才凸显出来并产生现实影响力的关系。这种关系大不同于已有法学知识中的法律关系。我国环境法学界已有对法律“调整”“人与自然关系”的研究[23]17-37，本文作者也多次讨论过作为环境法学研究对象的人与自然关系问题，并用“人天关系”这一语词表达过这种关系[24-25]，但是，人天关系概念显然还没有被学界普遍接受。从环境法学知识体系建设的需要来看，我们尚需对人天关系的含义作出更系统的阐述。

(四) 环境共同体

按照习近平整体环境观，人天关系紧张是环境总行为与环境单元承压能力之间关系的紧张，就像上述“建设空间”与一定城市总的“有限的空间”之间的关系极易出现的表现为“绿色空间”不足的紧张那样，就像我国在“建设用地”与有限土地资源之间的关系早已出现表现为农用地尤其是耕地不足的紧张那样。上文对人天关系的分析说明，环境总行为的行为主体是人类，具体的人天关系不和谐是由具体的人群造成的。这一判断包含两个“具体”，即具体的环境单元和具体的“中心事物”。具体的人天关系实际上都是具体的人群与具体的环境单元之间的关系。当由具体人群实施的对环境产生积极的和消极的影响的活动“积聚”形成的环境总行为构成对该人群所处环境单元承压极限的冲击时，就形成了具体的和现实的人天关系，也就是出现了具体的人天关系不和谐。现实的人天关系都是具体的人天关系。具体的人天关系是由具体人群的活动造成的。具体的人群是人天关系不和谐的责任者，同时也是受所处环境单元荫蔽的主体。这种既受相关环境单元荫蔽，其行为又能够对环境单元造成损害的人群被共同利益系结为一个环境共同体，一个由获得同一个环境单元荫蔽，其行为会对相关环境单元造成影响的那些自然人、法人、其他组织等构成的利益共同体。

习近平总书记曾把三江源称为“中华水塔”，蒙受“中华水塔”之恩惠的“中华”就是一个环境共同体。十六届五中全会提出的主体功能区构思把全中国看作一个环境共同体。因为是一个共同体，所以才可以让不同区域的人们接受优化开发、限制开发、禁止开发等不同安排。习近平总书记给2013年生态文明贵阳国际论坛的贺信提到“生态良好的地球美好家园”[26]。这个家园的主人——世界各国也是一个环境共同体。在全国生态环境保护大会上的讲话中，习近平总书记作出“人类是命运共同体”[5]的明确判断，而讲话中提到的最典型的共同体是环境共同体，更准确些说是“气候”环境共同体。他提到，“应对气候变化”这项伟大的工程“需要世界各国同舟共济”[5]。需要“同舟共济”的“世界各国”就是一个命运共同体。习近平总书记在接受路透社记者采访时谈道，“气候变化是全球性挑战”，应对这场挑战，“任何一国都无法置身事外”[12]133。在遏制气候变暖这项史无前例、不起硝烟的伟大战争中，世界各国是命运相连、休戚与共的利益共同体[27]。

现有法学知识体系中有公民、法人、其他社会组织，甚至国家等概念，有依照宪法执掌权力承担责任的政党领袖、政府官员和依照行政法行使权力履行职责的行政官员等概念，这些概念所反映的对象都有一个特点，即它们都具有某种法律关系主体的资格。环境保护工作逐渐显现的规律，习近平总书记的整体环境观告诉我们，环境保护事业的成败在很大程度上取决于在法律上有无明确地位的主体——环境共同体。习近平总书记说过的“任何一国都无法置身事外、独善其身”[5]的话排除了一国独自争取独自享有不变暖的全球气候的可能。他所说的“同舟共济、权责共担”则指出了走出困境的出路——共同体集体行动。不管是不同国家“携手应对气候变化”，还是“共同呵护人类赖以生存的地球家园”[28]，都是共同体的行动，而不是单个国家的单打独斗。习近平总书记把长江经济带称为“庞大集合体”，要求 “长江经济带的各个地区、每个城市”，包括“沿江三大城市群”一起下“一盘棋”，而不是“各自为政”，而在“共抓大保护，不搞大开发”这项伟业中，在“生态优先、绿色发展的新路子”的开创上，是希望发挥长江经济带这个共同体对各方面的“统筹”性的优势[29]。在长江经济带“大保护”中，长江流域或长江经济带是一个共同体。“各个地区、每个城市”必须理性地组成“集合体”，共下“一盘棋”，只有这样才能取得“大保护”的成功，作为共同体成员的各个地区、各个城市才能收获“大保护”带来的成果。习近平总书记揭示的环境保护规律，以及上文对环境保护与环境共同体之间关系的分析告诉我们，法学，至少环境法学，应当接受共同体的概念，应当将环境共同体概念织入环境法学知识体系。

三、 习近平整体环境观指导下的环境法建设

环境观对环境法学知识体系建设、环境法建设甚至实施环境法的活动具有穿透性的影响。我国以往的环境法建设明显受到自我中心环境观以及反映这种环境观的环境法学知识的消极影响。接受习近平整体环境观，不仅需要对现有环境法学知识体系做调整，也需要在环境法建设上采取措施，采取用以克服自我中心环境观消极影响的措施。以下是本文作者想到的贯彻整体环境观完善我国环境法的主要措施。

(一) 明确以促进人与自然和谐为基本立法目的

环境损害是发生在人天关系中的损害，是环境单元与朝环境单元释放的环境总行为之间关系上前者不能承受后者压力的损害，环境保护的使命就是确保环境单元能够承受环境总行为造成的影响，也就是把环境总行为控制在不突破或不逼近环境单元承压极限的范围之内。习近平总书记常谈起的实现人与自然和谐[30]，已经被我国政界、学界广泛接受的实现人与自然和谐就是环境保护的使命。(9)全国人民代表大会通过的国民经济和社会发展“十一五”“十二五”“十三五”《规划纲要》都有实现“人与自然和谐”的要求。环境保护法应当是实现环保使命的促进法或保障法。作为实现环保使命之保障法的环境法应当以促进人与自然和谐，或本文所说的人天和谐为立法目的。

我国现行《环境保护法》尚未明确确立促进人与自然和谐的立法目的，或者说促进人与自然和谐尚未成为我国各环境保护单行法共同的立法目的。一方面，已有法律将促进人与自然和谐确定为立法目的。例如，《长江保护法》的立法目的条文就有“实现人与自然和谐共生”的表述。(10)《长江保护法》第1条。另一方面，更多的法律不仅没有将促进人与自然和谐确定为立法目的，而且排除了将人天和谐纳入立法目的中去的解释空间。比如，作为具有环境保护基本法形式特征的《环境保护法》的立法目的条中没有促进人与自然和谐的明确表述。虽然对该条中的“推进生态文明建设”可以做包含或体现“促进人与自然和谐”的解释，但该条明确规定的“促进经济社会可持续发展”排除了作出这种解释的可能，(11)《环境保护法》第1条。因为“促进经济社会可持续发展”与“促进人与自然和谐”两者很难并行不悖。绿色发展与人天和谐是一致的，而可持续发展显然不同于绿色发展。可持续发展归根结底是关于经济发展的思想，而习近平绿色发展思想显然不是仅以经济发展或经济社会发展为追求的发展思想[31]。再如，我国已经颁布多部污染防治法，形成了由“6+1”部单行法构成的污染防治法体系，(12)我国《海洋环境保护法》虽不以污染防治命名，但其主要内容都是关于防治海洋污染的规定。它与以污染防治命名的6部法律等构成我国的污染防治法体系。但我国的污染防治法，不管是作为一个体系的污染防治法还是这个体系中的单个法律，都没有作出“促进人与自然和谐”的明确规定。不仅如此，除《放射性污染防治法》外，污染防治各法都排除了对立法目的作含有人天和谐含义之解释的可能性，因为它作了与促进人天和谐不相容的规定——“促进经济和社会发展”或“促进经济社会可持续发展”“促进经济和社会的可持续发展”。

总结几十年环境保护实践的经验教训，贯彻习近平整体环境观，参照《长江保护法》的相关规定，我国《环境保护法》应当明确规定以促进人与自然和谐为目的，包括“在文本《环境保护法》的立法目的条文中把促进人与自然和谐宣布为立法目的”，并为这一立法目的的实现“建立有效的制度”[32]。

(二) 明确创设保护环境的普遍责任原则

自1979年《环境保护法(试行)》以来的环境立法大都在总则章确立若干原则。我国环境法学者根据自行确定的标准，把从这些原则中挑选出的若干项宣布为环境法基本原则。以往被环境法学者当作环境法学知识阐述的环境法基本原则虽有20项之多[33]，但从这些“基本原则”中看不到整体环境观的影子。按习近平整体环境观，所谓人天关系说到底就是环境共同体与对其提供荫蔽的环境单元之间的关系，而环境保护说到底就是将由一定环境单元承受的总行为控制在环境单元承压极限之内。控制总行为，谋求维护或恢复人天关系和谐，是处于相关环境单元荫蔽下的环境共同体的所有成员的共同责任，是“共同体成员对共同体的责任”[33]。环境保护需要环境共同体成员履行对共同体的责任。面对环境损害，环境共同体成员应当对共同体履行责任。根据习近平整体环境观和共同体成员对共同体责任的法理，环境法应当确立普遍责任原则。

根据本文作者此前做过的一项研究，我国现行《环境保护法》虽未就普遍责任作出明确的宣告，但实际上规定了公民、由公民运作的组织、地方各级人民政府等主体保护环境的普遍责任。不仅如此，我国环境保护法，从1973年的《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》，到1979年的《环境保护法(试行)》、1989年第一部正式颁布的《环境保护法》，再到现行《环境保护法》，一直没有改变对普遍责任的确认。这项研究还发现，在我国，将保护环境规定为普遍责任还不只是一种存在——环境法的规定，而是有宪法根据的应然的责任确认。我国《宪法》自1978年修订以来，宣示了保护环境的基本国策。这一宣示意味着中华人民共和国主权范围内的一切行为体都负有保护环境的责任[33]。

现行《环境保护法》第6条有“一切单位和个人都有保护环境的义务”的规定。该规定的存在不能成为忽略普遍责任原则创设的理由，虽然从第6条的普遍义务中可以还原出保护环境的责任。作为环境共同体成员对所处环境单元的保护责任，与本文作者曾经对其性质做过分析的地方政府环境质量责任一样，属于“积极责任”[34]。这种责任既是设定义务的依据，也是赋予权利或权力的依据，而《环境保护法》第6条规定的义务无法再为其主体孕育权利或权力。从修法便利着眼，可以在《环境保护法》第6条增加创设普遍责任原则的内容。在第6条“义务”后添加“责任”即可完成这一创设。可以将该条改写为：一切单位和个人都有保护环境的义务和责任。

(三) 完善总行为控制制度

习近平总书记要求各地方、各部门“算总账”，他自己也在不停地按“算总账”的思路部署环境保护工作。因为环境损害是影响一定环境单元的总行为逼近甚至超过环境单元承压极限的结果，所以，防治环境损害发生或者加剧的办法就是控制总行为。习近平总书记在十八届中央政治局第六次集体学习时的讲话提到的“加强用水总量管理”“严守耕地保护红线”[12]45，就是要求用总行为控制的办法防止水资源损害、土地资源损害[35]。他在中央城镇化工作会议上的讲话要求“各地区”“坚定不移实施主体功能区制度，严格按照主体功能区定位推动发展和推进城镇化”，要求“承载能力减弱的区域”“实行优化开发”[13]600。这些要求的核心是把总行为控制在不同主体功能区“承载能力”的极限之内。习近平总书记在浙江工作时就实际地运用了总行为控制原理。他在2005年发表的一篇文章中谈道，“人口资源环境工作也可以形成一种‘倒逼’机制”。所谓“倒逼机制”，就是以环境承载能力极限为总行为控制边界，通过设置这一边界，给各地市施加“压力”，把各地市的“动力”“逼”出来，把它们节约资源、降低污染等的创造力“逼”出来(即“化压力为动力”)[36]。

根据本文作者的考案，我国环境保护法和与环境保护相关的一些法，实际上建立了多种形式的可以用总行为控制来概括的制度。例如,《水污染防治法》第16条规定了“重点污染物总量控制制度”(本文作者将其概括为排放总量控制制度)。又如，《森林法》第8条规定了“消耗量低于生长量”原则下的“限额采伐”制度、《渔业法》第22条规定了“捕捞限额总量”制度等(本文作者将其概括为取用总量控制制度)。此外，我国相关法律中还有“基本环境能力保持制度”“环境保护区制度和环保‘红线’制度”[37]。这些制度都运用了总行为控制原理。我国的环保实践，比如近年实施的以京津冀及周边地区雾霾治理为代表的大气污染防治行动计划，实际上采用了总行为控制制度[38]。这些立法创制和环境保护实践经验使我们有条件做制度提升，即建立作为环境法基本制度的总行为控制制度。

从我国环境保护法体系建设的现状出发，我们可以考虑通过修改《环境保护法》实现由单行法中的总行为控制到作为环境法基本制度的总行为控制制度的提升。现行《环境保护法》第44条规定：“国家实行重点污染物排放总量控制制度。”这是实行总行为控制制度的明确宣告。该条的不足之处在于，它只是宣布在污染防治上采用总行为控制制度。《环境保护法》具有环境保护基本法形式特征，承载了学界、政界建立名副其实的环境保护基本法的期待。它应该更多地规定对环境保护的所有事务领域普遍适用的制度，建立和完善可以称作环境法基本制度的制度，而不是仅对污染防治一个事务领域过分偏重。按照环境保护基本法的定位和完善环境法基本制度的立法目标，可以将第44条的内容调整为：“国家在污染防治、自然资源损害防治、生态损害防治、自然地理环境不利变化防治领域实行总行为控制制度”(以下简称“总行为控制制度条”)。现行《环境保护法》第44条规定的是污染防治制度，属于第四章“防治污染和其他公害”章。在将其内容调整为“总行为控制制度条”后，应删除第44条规定“重点污染物排放总量控制制度”的款项或整体删除该条，将调整后的“总行为控制制度条”移入“总则”章。从现行法“总则”章条款的排列状况看，可以将“总行为控制制度条”安排为第9条，即置于第8条“加大环境保护财政投入”条之后。原第9条(“加强环境保护宣传”条)及其后各条依次后移。

在作为环境保护基本法的《环境保护法》确立了总行为控制制度之后，各项污染防治法、《渔业法》等与生物资源损害防治有关的法、《野生动物保护法》等生态损害防治法、《防沙治沙法》等地理环境不利变化防治法便可按其所适用的环境保护事务领域的需要做实施总行为控制制度的具体安排。

(四) 完善环保区域合作制度

习近平总书记在推动实施长江大保护的伟大工程的过程中对长江流域生态状况做出的基本估计是：长江“病”了，而且病得不轻。他为“治好‘长江病’”提出的基本治疗方针是“科学运用中医整体观”[29]。如上所述，运用“整体观”可以发现环境单元的承压能力极限，可以发现对环境单元施加影响的环境总行为。在环境总行为已经逼近甚至超越环境单元承压极限，环境已经生病的情况下，“整体观”还是有效的治疗方针。长江流域是一个自然整体，客观存在的整体，而环境共同体却是“自为”的整体。“整体观”在治疗“长江病”上的有效性在于，长江流域“各个地区、每个城市”可以通过积极组建、融入共同体，为维护或谋求共同体利益做贡献。习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上的讲话提到的行为主体是“长江经济带”，他也把这个由许多“地区”“城市”组成的“经济带”称为“庞大集合体”。这个“庞大集合体”中的成员有“无可厚非”的发展“意愿”，这个“庞大集合体”怎样才能在许可其成员谋求发展的同时把“长江病”给治好呢？习近平总书记指出的出路是“从整体出发”，是“协调”，是“形成整体合力”[29]。

怎样才能从法律上为医“长江病”提供“整体合力”，也就是把能够为医“长江病”创造“整体合力”的治疗方针变成环境法制度呢？调集环境共同体力量为保护像长江流域这样的环境单元创造“整体合力”的有效方法是建立环保区域合作制度。所谓区域合作，是指处于同一环境单元中的或其辖区内的生产生活活动释放的影响及于相关环境单元的不同行政区(可以称为环境共同体区域成员)以保护环境为目的的合作。环保区域合作制度就是环境共同体区域成员为保护所处环境分担责任承担义务相互督促相互协作的制度。

我国环境法没有建立环保区域合作制度的明确宣告，但已有与之相关的制度建设尝试。在大气污染防治实践中创造的，由2015年修订的《大气污染防治法》第86条率先建立的“重点区域大气污染联防联控机制”就是这种尝试。该法要求“联”的主体包括“重点区域内有关省、自治区、直辖市”，该条规定的实现“联”的制度形式是“联席会议”。由第86条宣布建立的制度可称为上级专门机关指导下的环保区域合作制度，因为该条在第2款规定了“联席会议”，授权或要求国务院生态环境主管部门加强指导、督促。我们可以把《大气污染防治法》的这些规定看作建立环保区域合作制度的试点。自2015年以来，少量设区的市制定的大气污染防治法也采用了环保区域合作制度[39]，这些地方立法也是我国建立环保区域合作制度的有益尝试。

显然，需要建立环保区域合作制度的领域不只是污染防治。《环境保护法》第20条规定的“联合防治协调机制”要防治的对象包括污染和生态破坏。习近平总书记要求相关“地区”“城市”创造“整体合力”时关注的对象是长江流域。他希望通过“完善省际协商合作机制”[29]去解决的问题包括岸线资源[35]保护。由他提出的“长江大保护”这个题目下的环境保护事务至少包括水污染防治、水资源损害防治、生态损害防治。在长江流域开展的水污染防治、水资源损害防治、生态损害防治需要相关行政区开展合作。(13)《长江保护法》第4条宣布建立的“长江流域协调机制”要“统一指导、统筹协调”的“长江保护工作”或应包含这些合作。环境保护的全部四个事务领域都需要相关行政区开展合作。濒危物种保护——生态损害防治的重要方面，需要相关行政区的合作。以中华鲟为例，保护中华鲟需要从长江口到金沙江沿线各省市自治区的合作。水资源损害防治——资源损害防治的重要类型，需要相关行政区开展合作。以黄河为例，防治黄河水资源损害需要沿黄九省区的合作。海洋湖泊等水域污染防治——污染防治的重要类型，没有相关行政区的合作很难取得成功。以太湖为例，防治太湖污染需要江苏、浙江、上海等省市的合作。防治沙尘暴——同自然地理环境不利变化防治关联度极高，绝对离不开相关行政区之间的合作。既然环境保护的全部四个事务领域都需要相关行政区开展合作，我们便应建立在环境法制度体系中具有基本制度地位的环保区域合作制度。

根据我国环境立法的现状，可以参照《大气污染防治法》《长江保护法》等法律的相关规定，吸收《大气污染防治法》实施中取得的经验，对处于“监督管理”章的《环境保护法》第20条实施修改，建立作为环境法基本制度的环保区域合作制度。现行《环境保护法》第10条是关于环境管理体制的规定，由第20条修改成的环保区域合作制度条可以放在该条之后。

(五) 完善生态补偿制度

环境的整体性和环境的自然空间规定性决定了环境共同体成员间所处区位的差异性。水环境中的上游和下游，森林环境中的中心区与边缘地带，野生动物保护区建设中合理划分的核心区和缓冲带，大气污染防治经验中总结出来的上风向和下风向等，都决定了处于不同区位的环境共同体成员需要为保护环境承担不同的责任。也就是说，共同体的有些成员需要承担更大的责任，甚至作出牺牲。例如，生活在三江源地区的人们不能像江河下游的人们那样自由地开垦土地或放牧牛羊，家园被划为保护区核心区的人们还需要迁离故土；为了防治沙尘暴需要，一些人放弃长期耕种的土地以便扩大森林覆盖面积；为了减轻渔业资源损害需要，一些渔民弃舟登岸开始自己不熟悉的生活。为了共同体的利益，他们应当承受牺牲。这是对共同体的责任，同样也是为了共同体的利益，共同体应当对那些为共同体利益作出牺牲的共同体成员给予必要的补偿。生态补偿就是环境共同体对共同体内部那些为保护所处环境单元作出贡献甚至牺牲的个体或行政区、国别的补偿。根据“十九大”的精神，为了推进环境保护事业的健康发展，国家应当按“市场化、多元化”[40]的思路建立生态补偿制度。

我国已在《水污染防治法》第8条中宣布建立健全水环境生态保护补偿机制，但尚未建立普遍适用于环境保护各事务领域的和系统的生态补偿制度。环境共同体普遍存在于环境保护全部四个事务领域，生态补偿制度也应当普遍适用于环境保护的所有事务领域。如同前述总行为控制制度、环保区域合作制度建设设想一样，国家应当在环境保护基本法中建立作为环境法基本制度的生态补偿制度。