可持续生计理论下我国扶贫工作存在的问题及对策——以S县为例

唐 洁

（西南交通大学公共管理与政法学院，四川 成都 610000）

贫困是指“物质生活困难，即一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准。他们缺乏某些必要的生活资料和服务，生活处于困难境地”。贫困直接导致或者衍生的一系列社会问题，是当今最尖锐的社会问题之一。2020 年是我国全面建成小康、实现脱贫攻坚的决胜年，新冠肺炎疫情的到来为此增加了难度，但也是对脱贫成效的考验。

当前，我国学者关于脱贫攻坚的研究多是从以政府、企业、扶贫对象或社会组织为主体的角度进行单一解读，从某一个侧面解释农村贫困现状或原因。以某一主体的视角裁剪事实，导致他们忽略了贫困问题的整体性。可持续生计理论从日常生活生产的角度全面分析了贫困问题，强调了发挥多方职能，形成了对多主体的综合解读。同时，可持续生计理论指出要寻找适合当地区域属性的可持续解决方案，这与我国新时期农村扶贫开发总体思路一致。因此，运用可持续生计理论框架对扶贫工作进行探讨更有助于指导实践工作。

S县位于四川盆地中偏西北部，作为农业大县，发展优势和劣势都相对突出。X 镇地处深丘腹地，人均占有资源少、基础条件极差，贫困发生率较高。因此，X 镇是一个了解扶贫现状的良好样本。笔者于2020年4月在S县X 镇进行了调研，调研发现新形势下S 县X 镇扶贫开发的思路需要拓展、方式需要完善。

1 可持续生计理论的基本内涵

20 世纪80 年代初，美国学者厄普霍夫提出“受援性自立”的概念，成为可持续生计理论的重要理论基础之一［1］。其与20世纪70年代舒尔茨提出的观点基本一致，都认为农村发展和生计改善的主要资源是农民自身［2］。可以看出，这与20世纪五六十年代西方国家在发展中忽视甚至贬低农村贫困农民作用的基本共识截然相反［3］，强调了在脱贫中农民所获得能力的重要地位，外在力量不能代替贫困农民自身创业精神和能力的核心作用。

20世纪末，各国学者集中、全面地论述了可持续生计理论。英国学者斯库恩斯（Ian Scoones）的《可持续性农村生计：一个分析框架》［4］及法林顿（Farrington）等的《可持续生计、权利和新的援助架构》概括了可持续性框架［5］。印度学者阿马蒂亚·森在《以自由看待发展》等著作中以人的发展潜力为出发点，对可持续生计理论进行了更深入、更系统的分析［6］。厄普霍夫等学者在总结以往实践经验的基础上继续阐述可持续生计理论［7］。

上述研究系统、全面地论述了可持续生计理论的基本观点，形成了较为完整的理论逻辑体系。笔者认同以上学者的观点，包括可持续生计目标的实现途径等。但学者所述背景皆是20世纪传统农业社会中的贫困农民，在他们的研究中农村是较少与外界发生联系的封闭系统。与传统社会相比，我国现代社会发生了较大的变化，如开放度。因此，基于以上分析，结合我国现代社会发展背景，笔者将有着丰富思想内容的可持续生计理论归纳为3 个基本内涵：制定多重目标、培育贫困农民主体意识、发挥外部职能。

第一，制定多重目标，其中能力在各种目标中最为关键，而不是收入。Farrington提出可持续生计包含收入增长、社会福利增长、脆弱性降低、自然资源的持续利用等［8］。阿马蒂亚·森指出发展贫困者的潜力是提高贫困者实际生活水平的根本路径［6］。培育乡村贫困农民的能力，更能解决他们面临的经济问题等一系列问题，也能提高其满足感。

第二，培育农民主体意识，肯定扶贫对象的主体性。20世纪，很多学者把贫困人口视作弱势群体，认为他们不能发挥主观能动性［3］。从实践来看，在当前许多贫困地区的扶贫活动中，扶贫对象的参与和管理都浮于表面，并不能发挥其主体性，都是扶贫对象在扶贫活动中主体地位认识存在偏差造成的。阿马蒂亚·森在总结反贫困经验时指出，肯定贫困人口的主体性具有重要意义，可持续生计理论则强调了贫困农民的主体地位，认为根除贫困，需要将扶贫对象置于可持续生计实现行动中的主体地位［6］。可以看出，与传统救助学派的消极扶贫相比，可持续生计理论强调扶贫对象的参与，注重扶贫对象在扶贫中的积极作用，并进一步细化参与过程和方法。综上所述，肯定扶贫对象在扶贫活动中的主体地位，充分发挥扶贫对象的主体性，是我国脱贫攻坚工作的主要开展方向。

第三，发挥外部职能，整合资源，多元主体参与，设计可持续生计方案。厄普霍夫等认为，贫困者本身蕴含着可持续生计的潜能，但受教育、资金等资源的制约，他们的参与往往会受到阻碍［7］。由此来看，在实现可持续生计目标的过程中，单纯依靠农民的主观能动性难以完成，需要政府、企业、社会组织大力协助。政府不仅要承担起主要责任，还要营造有利于多元主体参与协作的社会环境和制度环境，形成实现可持续生计目标的合力。

2 农村扶贫现状分析——基于可持续生计理论

党的十八大以来，我国大规模实施扶贫开发、脱贫攻坚。2012 年底至2019 年末，全国贫困发生率由10.2%下降至0.6%，累计脱贫9 348万人。2020年，四川省决战决胜脱贫攻坚工作推进会议对打赢脱贫攻坚收官之战进行了研究部署。S 县位于四川省中偏西北部，随着扶贫工作的持续开展，切实保障落实一系列富有成效的基础工作。但制约贫困地区贫困农民发展的深层次矛盾依然存在，绝对贫困人口具有返贫性质，扶贫开发难度可见一斑。

2.1 反贫困目标不具备整体性

可持续生计理论认为发展关键在于人的发展，只有不断开发人的可能性，生计才可以持续［2］。因此，有必要构建整体性的目标体系，而不是单一地增加收入。这一结论与笔者调研结果大致相符。许多贫困地区的基层领导干部被动接受上级部门规定的扶贫目标，这些目标包括土坯房的拆除、贫困农民的收入等。在硬性指标的压力下，扶贫成为政府的义务和职责，只有政府单方面的扶助和官员的公仆意识，扶贫对象缺乏主动参与的主体意识。

如上所述，上级部门的考核目标绝大部分依然集中在量化、直观的收入等指标上，缺少对贫困农民主体意识开发等的要求，不利于从根本上发展贫困农民的可行能力。同时，现在量化、直观的目标压力都集中在政府工作人员身上，不涉及贫困农民，导致仅有资源优势的累计，而缺少智力和知识的积蓄，难以达到真扶贫、扶真贫。强调政府作用，但也要注意可能会出现的政府负担过重、贫困农民“福利依赖”等问题。

2.2 贫困居民主体意识未开发

可持续生计理论的核心就是坚持贫困者在可持续目标实现过程中的主体地位，使其主动参与可持续生计行动［1］。这是其与贫困救助学派截然不同的落脚点。有学者进一步提出，优化我国农村反贫困模式，构建可持续的反人文贫困模式，关键在于确立贫困者在反贫困过程中的主体地位，提升贫困者的自主脱贫能力［9］。在农村，精神贫困是贫困的主要原因，而其中只有一部分属于能力制约型［10］。精神贫困包括思想僵化、缺乏发展能力及开创精神等。调研发现，如果扶贫过程中扶贫对象不主动参与，只是被动接受救助，即使暂时脱贫，外部福利被断绝后又会快速返贫。

通过以上分析可以看出，扶贫始于扶志，培养贫困对象的主体意识，提高他们参与扶贫的积极性，才能从根本上杜绝返贫。一旦贫困群体经过思想动员，主动参与脱贫项目，提高了参与的自觉性，完全可以依靠自己的双手改变贫困面貌，解决温饱问题，走出一条自我积累、自我发展的路子，真正让广大贫困群体在开发式扶贫中获益获利。

2.3 多方力量未形成合力

厄普霍夫等学者总结了一些发展中国家的反贫困经验，指出要促进农村发展，各主体都存在局限性［7］。地方政府资金有限且不稳定，对于实现农民可持续生计目标具有很大的局限性。因此，必须将多重行动者考虑到扶贫行动中，充分利用政府其他职能部门和社会机构的能力和资源。

一方面，应注入社会力量，鼓励社会力量到贫困地区投资创业，为社会组织购买公共服务提供机会，如向贫困者提供教育、医疗等服务；另一方面，政府部门之间要实现通力合作，满足贫困农民生计的整体性需求，同时提高政府的工作效率，降低行动成本［2］。

3 可持续生计理论对于扶贫工作的指导性启示

在我国的扶贫政策中，预防返贫始终贯穿其中。然而在实践中，很多贫困农民的生计只是暂时得到改善［9］。上文结合我国现代社会的背景，将有着丰富思想内容的可持续生计理论归纳为3 个基本内涵：制定多重目标、培育贫困农民主体意识、发挥外部职能。通过现状分析，发现西方的可持续生计理论对于现阶段我国脱贫攻坚具有以下启示意义。

3.1 既要强调收入指标，又应注重农民自身能力

可持续生计理论认为，人的生计内容是相互影响的，能力是生计的一大关键影响因素［2］。资金扶持是提升扶贫效果的重要保障之一，但不是唯一的保障。一方面，应加大扶贫投入，加快贫困地区经济发展，改善其生产生活条件；另一方面，要建立扶贫开发沟通反馈机制，了解扶贫对象的能力、想法和意愿，让他们参与扶贫过程。这就要求政府关注扶贫对象维持生计的能力，提高扶贫对象的可行能力，而不是一味强调提供福利和收入补助。此外，加大政策倾斜力度的同时配套相关政策支持，包括税收政策，对贫困农民发展的小微企业实施减免税收政策，对支持贫困地区发展的企业和开展扶贫项目的企业按一定的比例进行减税。总之，结合我国扶贫现状，政府应避免纯粹救济性的扶助，培育和提升扶贫对象的可行能力。

3.2 增强扶贫对象主体意识，充分调动其主观能动性

在扶贫开发过程中，需要增强人们的自信心，使他们相信自己有能力采取行动。调查显示，很多贫困地区都注重基础设施建设、扶贫开发项目等硬环境的增长，而忽略了主体意识培育等软文化的增长，因为这方面的投入不易出结果。这极大地影响了扶贫对象主体意识的培育，阻碍了扶贫工作的深化［10］。因此，需要抓好农村教育，开展多种思想文化教育活动，重建艰苦奋斗精神。

3.3 加强培育组织力量，发挥外部职能，实现各界有机合作

培育贫困人口自我发展能力的一个基本要求就是保证他们具有实现可行能力的最基本条件，即资源［11］。首先，政府部门、社会组织等加强组织领导，加强资源供给，形成全社会上下联动、部门协调的扶贫氛围。其次，落实政策保障，在此方面制定相应的政策和法律，明确具体如何做，促进社会力量积极投入。一是鼓励社会力量到贫困地区投资创业，释放地区市场潜力；二是积极培育社会扶贫公益组织，充分调动社会力量参与扶贫开发的积极性。