水灾害规划和应急预案制度研究

郑永红

(华北水利水电大学 法学院，河南 郑州 450046)

一、现行水灾害规划制度存在的问题

水灾害规划既包括水行政主管部门根据《中华人民共和国水法(以下简称为《水法》)编制的综合规划和专业规划，也包括其他主管部门根据有关法律编制的气象信息规划、治理规划等。上述规划存在以下问题。

(一)现行水灾害规划不成体系

现行水灾害规划包括以下几个方面。

第一，水行政主管部门编制、国务院批复的水资源综合规划。

第二，国务院就防灾、减灾和救灾任务提出的专项。随后，连续制定了4个国家综合防灾减灾五年规划，先后出台了一批防灾、减灾和救灾的专项规划。各地也相应制订实施了适用于本行政区域的防灾减灾规划。

第三，水资源专业规划。一是流域防洪规划。二是抗旱和水土保持规划。三是其他专业规划。

上述规划都是由单一行政主管部门制定。不同部门间合作编写的规划，目前笔者只检索到由当时的水利部、自然资源部、气象局、住房和城乡建设部、环保总局等五部(局)于2006年共同完成的《全国山洪灾害防治规划》。这就造成不同部门制定的规划，同时适用于相同地区或相同事项，因缺少关于这些规划协调适用的规定，从而导致适用于同一问题的规划不成体系、不同规划之间的关系不清、效力不确定等问题。

(二)缺少保障规划有效实施的规定

《防洪法》确立了防洪规划制度，规定了规划的法律地位、编制主体、编制及修改的程序、编制的原则和内容。但是缺少保证规划有效实施的配套制度，既没有规定有关责任主体违反上述条款时应承担的法律责任，也没有规定规划的检查、评估和考核制度。《全国抗旱规划》仅规定了规划的编制主体、生效程序、编制的原则和内容，其他规则都未确立。因此，无论是根据《防洪法》编制的防洪规划，还是依据《全国抗旱规划》编制的抗旱规划，在具体工作中的实施效果并不理想。

虽然有关规划自身规定了相应的检查、评估或考核制度，但实务中实施的效果并不理想。如2008 年国务院批复的《黄河流域防洪规划》(以下简称《黄河防洪规划》)虽然规定了实施效果评价和保障措施，但是笔者没有搜索到黄河流域各地落实规划内容的方案或措施；《抗旱规划批复》第3条将检查、评估和考核规划完成情况的主导性职责赋予水利部，水利部负责就总体实施情况向国务院报告。但是，笔者在水利部官网上以“抗旱规划”为关键词，在政务公开一栏中，搜索出2013年至2017年之间多条关于《全国抗旱规划实施方案(2014—2016年)》的链接，暂时没有搜索到更多关于此项工作的链接。

二、完善水灾害规划制度的建议

(一)水灾害规划制度体系化建设

水灾害规划制度体系建设是将现有的与水灾害有关的规划整合起来，将水资源规划中的综合规划和专业规划与防灾、减灾和救灾综合规划、部门专项规划和地方专项规划进行有效衔接，通过删减、增改补等方式，建立起体系协调统一、定位准确、边界清晰、功能互补的规划体系。

第一，根据《水法》第14条的规定，水资源规划包括区域规划和流域规划，二者分别包含综合规划和专业规划，其中的专业规划包括了防洪、治涝、渔业、水资源保护、水土保持、节约用水等13种。该法第15条第1款规定了流域规划与区域规划、综合规划与专业规划之间的关系[1]。因此，水灾害的规划制度体系应当以水资源规划中的区域或流域综合规划为基础。

第二，国家综合防灾减灾的五年规划不仅是国家将防灾、减灾和救灾工作纳入经济社会发展全局的重要举措，还是国家减灾委和有关单位履职尽责的重要依据。因此，以国家综合防灾减灾的五年规划为基础形成的防灾减灾规划体系是水灾害规划制度体系的重要组成部分。

第三，水资源专业规划和地方专项规划的编制，应以水资源区域综合规划和流域综合规划中与水灾害有关的内容为基础，以国家综合防灾减灾五年规划中涉及水灾害的内容为蓝本，最好的方式是不同部门联合编制。

(二)建立健全保证规划制度有效实施的配套制度

保证规划制度有效实施，就必须在相应的法律中明确其性质和法律地位。与水灾害有关的规划属于生态空间规划，包括绿色生态空间规划和其他生态空间规划，编写时应当遵循战略性原则、科学性原则、协调性原则和可操作性原则；与水灾害有关的规划应当是有关部门或单位开展防灾、减灾和救灾的依据，任何单位或个人未经法定程序不得变更。

保证规划制度有效实施，还应当在相应的法律中建立规划的定期评估制度，将评估作为有关规划实施的法定程序之一，明确规划批准部门的监督地位，确定其责权和公众参与的机制。由规划批准部门通过法定程序组织相关单位对相关规划的实施情况进行监督检查，并依法获取公众意见和建议，将规划实施情况纳入执法督察内容；根据监督检查和执法督察的结果，以防灾、减灾和救灾为标准，结合各地各部门的实际情况，依法定程序调整和完善有关规划，从而避免规划评估制度形式化，以强化有关规划的权威性，保障规划的有效实施。

三、现行应急预案制度存在的问题

应急预案在预防水灾害方面发挥着重要的作用，但是现行制度还存在一定问题，主要表现在以下两个方面：一是不同级别、不同部门、不同单位的应急预案差别不大，有些下级单位制定的预案就是上级单位预案的简单复制，没有体现地方特色；二是应急预案的法律地位不明确和多头并存。

(一)应急预案制度的法律地位不明确

国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》和《关于全面加强应急管理工作的意见》明确要求各地区、各部门编制本地区和本行业突发公共事件应急体系建设规划，城乡建设等有关专项规划的编制要与应急体系建设规划相衔接。

第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2007年8月30日通过了《突发事件应对法》(下简称《应对法》)。虽然该法第17条第2款赋予县级以上地方各级人民政府有依法制定突发事件应急预案的职责，第18条规定了突发事件应急预案的具体内容，却没有明确应急预案的法律地位。

2013年10月25日，国务院办公厅印发的《关于突发事件应急预案管理办法的通知》(以下简称《应急预案管理办法》)第2条将应急预案的编制主体扩大到“基层组织、企事业单位、社会团体等”，实践中各地将“企事业单位应急预案”纳入应急预案体系中，如《四川省突发公共事件总体应急预案》的相关规定、《山东省突发事件应急预案管理办法》第5条的规定等。

从《应对法》第17条和第18条的规定看，应急预案应当是有关行政机关制定并发布、在应对突发事件的实际工作中应当遵循的制度，属于抽象性行政行为。但是从《应急预案管理办法》及针对某些专项应急预案编制的标准来看，应急预案又变成了所有单位或组织都应当根据有关标准制定并执行的规则，属于单位内部或行业内部的规章制度。这种规定极易导致权责不清，引起上下级政府、部门以及各企事业单位之间推诿扯皮的现象。

(二)应急预案体系多头并存

国务院办公厅印发《应急预案管理办法》后，国务院各部门、地方各级人民政府也纷纷制定适用于本部门或本行政区划内的应急预案，各企事业单位也制定适用于本单位的应急预案。根据《应急预案管理办法》的规定，政府及其部门制定的应急预案包括总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案和联合应急预案等；机关、企业、事业单位、社会团体和居委会、村委会等法人和基层组织制定的是单位和基层组织应急预案。从国家减灾网查阅的资料显示，截至2019年底，我国已编制应急预案780余万件，其中2019年新修订编制200余万件，2019年全国累计开展应急演练300余万次[2]。国家应急部官网显示，国家专项应急预案就有5个，分别是《国家自然灾害救助应急预案》《国家防汛抗旱应急预案》《国家地震应急预案》《国家突发地质灾害应急预案》和《国家森林火灾应急预案》。这充分显示国家对应急预案的重视程度，但是本文认为，这些应急预案不仅重规累矩、浪费资源，而且存在相互冲突和矛盾的内容。

虽然《应急预案管理办法》第8条明确了总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案和联合应急预案各自的侧重点，但很多突发公共事件的起因或者危害对象或结果具有相同或相似性，造成不同部门制定的应急预案内容相互重复，如在自然灾害应急预案方面，各级政府除发布自然灾害(救助)应急预案外，还发布诸如防汛抗旱应急预案、气象灾害应急预案体系、地震灾害(救助)应急预案、风暴潮、海浪、海啸和海冰灾害应急预案、突发地质灾害应急预案等等。水灾害方面的应急预案，经在水利部官网以“应急预案”为关键词进行查询，除国家防汛抗旱应急预案外，还有水雨情应急预案、凌汛应急预案、供水应急预案、防汛抢险应急预案、水库大坝安全管理应急预案、水库抢险应急预案、水量调度应急预案、灾害救助应急预案、城市防洪排涝应急预案、淤地坝应急预案等等，给人的感觉就是较为杂乱。

四、完善水灾害应急预案制度的建议

通过明确应急预案在水灾害预防中的地位、明晰相关责任主体在编制工作中的职责，才能使应急预案具有针对性、实用性、系统性、概括性和完整性。

(一)明确应急预案的法律地位

根据《应对法》和《应急预案管理办法》的规定，以及实践中各级政府、基层组织、企事业单位、社会团体等制定和执行应急预案的实际情况看，有些应急预案的效力对第三人具有约束力，属于抽象性行政行为；有些应急预案仅在本系统或单位内部发生约束力，不产生对第三人的效力，属于该系统或单位内部应当遵守的规章制度。

《应对法》和《应急预案管理办法》赋予应急预案体系以预决策机制作用。“所谓预决策，就是在法律制定之后，提前假设不同危机情景并做出相应的制度安排。预先假设的危机情景一旦出现，相关主体就应当直接采取法定措施，无须层层请示汇报、等待上级决策，贻误时机。”[3]目的在于解决应急效率上的要求。

因此，应急预案在预防水灾害预警方面，也应当发挥预决策机制的作用。

第一，由于水灾害预防领域的法律主要是行政法，实施机关主要是各级水行政主管部门，但由于水行政主管部门不仅呈现自上而下的层级结构，还受同级政府的领导，基层政府或单位获知预警信息后须逐级上报，经决策层决策后才能逐级下达执行，导致水灾害预防效率低下。

第二，赋予应急预案在水灾害预防方面的预决策机制作用，各级政府发挥复核、纠错职能即可，即在确定水行政主管部门发布的预警信息存在错误时，及时纠正或撤回预警信息。如此一来，既能缓解上级机关应对水灾害的决策压力，也使其有足够的精力去纠正下级机关在执行中的偏差。

(二)应急预案的编制应分工合作

水灾害发生的原因多样化和信息科技的进步要求将单一的、分散的应急预案转变为效力更高、体系更完备的综合性应急预案和有针对性的专项应急预案。应急预案体系建设应当是系统工程，各地各部门之间的应急预案应当相互协调衔接，在对各种风险进行分类的基础上，开展部门之间的分工合作。

首先，对具有相同或相近风险的，以该风险所属部门或行业为主，其他部门或行业为辅；对具有不同风险，则全部交由该风险所属部门或行业编制。如，国家气象局于2010年3月8日发布的《国家气象灾害应急预案》法律依据，除了《应对法》《气象法》之外，还包括《防沙治沙法》《防洪法》《防汛条例》《抗旱条例》。2005年8月3日，原国家林业局发布有《重大沙尘暴灾害应急预案》；2006年1月11日，国家防汛抗旱总指挥部发布有《国家防汛抗旱应急预案》。由此涉及的各部门应当进行研究分析，在气象部门就灾害性气象制定了应急预案的情况下，沙灾、洪灾、旱灾等主管部门如何制定适用于本行业的应急预案，才能避免重复且具有针对性。

其次，在上述工作的基础上，还应当对风险进行深入细致地分析，对于相同或近似风险且风险程度相当的地区，由这些地区的上级人民政府指定一个地区编制。如在海洋灾害方面，因存在海冰、风暴潮、灾害性海浪、海底沙波、赤潮和海啸等不同的灾害形态，各级政府应当根据该地区海洋灾害的具体情况，在国家层面制定《海洋灾害应急预案》的基础上，指定一个地区的一个部门制定应急预案即可，除有特殊情形的，需要针对特殊情形制定有针对性的预案外，其他有关部门和单位执行该应急预案即可。

最后，加强与水灾害有关的各部门之间的合作，包括水行政、气象、地震、海洋、地质、农业、林业、草原等部门，汇总各部门掌握的各种资料信息，包括但不限于危险源的辨识与风险等级的评价等，再进行系统分析，找出水灾害发生的规律和可预测的信息。在上述工作的基础上，将可预测的信息区分为自然界存在的预兆和需要监测才能发现的信息，发现存在水灾害风险的重点区域、重点领域、重点环节和重大的危险源，针对不同的规律和不同的信息，制定不同的应急预案。