我国城乡建设用地增减挂钩政策发展及创新研究

庄浪县自然资源局 杨军

引言

随着我国经济的高速发展，城市化建设的脚步也变得越来越快，从而导致我国对于城乡建设用地的需求也在不断增加，为了更好地规划建设用地的布局，我国出台了城乡建设用地增减挂钩政策来进行调节，虽然该政策在我国已经完成了成熟运行，但仍需要对其进行不断的探索和创新，为城乡建设提供更多的帮助。

1 我国城乡建设用地增减挂钩政策的发展

1.1 自发开展

我国城乡建设用地增减挂钩政策的自发开展阶段是在20世纪90年代，当时我国正在大力发展工业，导致城乡建设用地与工业用地之间产生不和谐的问题，为了能够更好地解决土地资源紧张的问题，我国出台了城乡建设用地增减挂钩政策，使得建设用地能够加以置换、周转、整理和抵扣，避免城乡建设用地与工业建设用地资源不平均、不充分等问题。该阶段的城乡建设用地增减挂钩政策，主要是针对城市土地的置换，让城市当中不同功能的土地进行转换和调整，以便于调整土地分布的结构和布局，提高土地的使用效率。

1.2 政策引导

进入21世纪以后，小城镇发展的脚步也变得越来越快了，为了更好地解决建设用地指标的问题，国土资源部明确指出了当前的建设用地规划工作，需要尊新城乡建设用地增减挂钩政策，迁村并点改造旧城区，对建设用地进行有效的整理和整合，并且加大荒地的开发力度，不仅需要解决小城镇建设用地的问题，还要从整体上提高土地资源的使用效益。基于此，在落实城乡建设用地增减挂钩政策时，为小城镇的建设批准了更多的周转指标，用于小城镇的拆旧建新工作，进而更好地推动我国城乡建设工作的前进[1]。

1.3 试点运行

为了更好地完善和创新城乡建设用地增减挂钩政策，我国自2005年开始了试点运行工作，选择部分地区建立了挂钩政策试点，不仅增加了挂钩周转指标，还在整体上对城乡建设用地进行了规划。通过对城乡建设用地增减挂钩政策进行试点运行工作，明确了我国在进行城乡建设用地规划时，需要加强对挂钩试点的整体控制，确保审批工作的准确性和合理性，并对挂钩周转指标进行全程的跟进，确保挂钩周转指标能够按时规划，进而保证城乡建设用地增减挂钩政策落实的实效性。

1.4 成熟运行

随着多年的不断探索和完善，在2014年，我国终于实现了城乡建设用地增减挂钩政策的成熟运行，此时，对于挂钩试点项目的管理工作变得更加规范，粘度挂钩指标也更加科学、严谨，不仅实现了对城乡建设用地的科学规划，还在一定程度上推动了扶贫工作与生态移民的环节。随着城乡建设用地增减挂钩政策落实范围的不断扩大，让我国各地区城乡建设用地规划工作都变得更加规范，在土地交易、价格、管理机制等方面都获得了突破[2]。

2 我国城乡建设用地增减挂钩政策的创新研究

2.1 细化项目区管理

为了能够在城乡建设工作中更好地发挥增减挂钩政策，首先要做的就是在当前的项目区管理工作上进行进一步的细化，比如说，当前增减挂钩政策的项目区主要分为拆旧区和建新区，此时，可以在当前基础上增加还建区，使得城乡建设用地项目区得到细化。还建区居于拆旧区和建新区的中间位置，是将一些拟整理的用地区域，根据实际的建设需求和发展规划，来进一步决定还建区的具体功能和作用。

首先，在将城乡建设用地项目区进行了细化之后，需要将拆旧区中的建设用地按照增减挂钩政策的要求，对其进行整理和复垦，作为耕地用地进行使用，并且在整理和复垦之后将其收纳于复垦项目的备选管理库当中，为后续的城乡建设用地规划奠定坚实的基础。其次，对于安置区来说，细化城乡建设用地项目区之后不再需要对安置区使用建新挂钩指标，只需要对安置区进行复垦工作，然后再将其开展全新的建新挂钩指标，根据城乡建设用地规划来分配安置区的主要作用。最后，对于城乡建设用地项目区的管理工作来说，需要严格遵循先安置，再开展拆迁工作，然后对项目区进行复垦，等待审批和使用，尤其是安置区的管理工作，不能欧股随意调整安置区的位置和面积，虽然农民安置建新可以提前，但绝不能超过所规定的挂钩指标，任何项目区都用在审批后再进行使用。

2.2 加强指标分类的准确性

在实际的城乡建设工作中，会面临各类的突发情况，提高挂钩指标的准确性，并且增加挂钩指标的分类，能够更好地应对城乡建设工作中所出现的各类情况，从而更好地对城乡建设用地进行规划，确保城乡建设用地布局的合理性，提高土地资源的使用效率，为城乡建设工作中提供更加坚实的基础。

例如：对于挂钩指标分类的增加和创新来说，首先是对保障指标归还的确定，在对城乡建设用地按照增减挂钩政策进行规划时，最为重要的就是保障农民的利益，对于复垦的用地来说，必须要对农民进行相对的安置和补偿，才能确保城乡建设用地规划的合理合法性。因此在实际的城乡建设工作中，需要先对建设用地进行复垦，然后再开展归还工作环节，确定保障指标归还时落实复垦归还的挂钩指标，保证城乡建设工作的有序开展。其次，挂钩指标还能够解决当前城乡建设工作中拆旧安置资金不足的问题。此时，不仅需要先行复垦归还挂钩指标，还需要在此基础上对部分城镇用地进行建新。这样一来，就可以将这个工作环节归入到城镇建新的结余指标当中，有效解决了拆旧安置资金不足的问题。最后，当城乡建设用地项目区中只由拆旧区和建新区组成时，那么主要涉及的挂钩指标为农村建设用地整理指标和城镇结余建新指标，如果该建设项目在不涉及安置项目区时，农村建设用地整理指标和城镇结余建新指标需要相等，才能够确保城乡建设用地规划的合理性和准确性[3]。

2.3 健全审批程序

审批环节在城乡建设工作中起到了十分关键的作用，因此必须要保证审批工作的完整性和系统性，才能够在城乡建设中更加有效地落实增减挂钩政策，进而对城乡建设用地布局进行科学、合理的规划，避免出现建设用地不合理、资源分配不平均等问题。

例如：可以将城乡建设用地审批工作融入农村土地整治和建设工作当中去，来对农村建设用地进行综合性的整治，包括农村地区的种植区域、生态环境、交通系统、水源质量、建设规模等内容。目前许多省份已经开展农村用地的综合性整治工作，将城乡建设用地审批工作与农村建设和政治工作进行结合，确保了审批环节的合理性，使得有关部门能够了解到更多农村地区的实际情况，以便于更好地对城乡建设用地进行布局和规划。比如说，部分地区在落实城乡建设用地增减挂钩政策时，在实际的建设工作中增加了增减挂钩专章，实现将用地开发的整理项目，与增减挂钩项目进行统一的规划和审批，以便于有关部门对农村建设用地进行综合性的治理。同时，还有部分地区将农村土地整治项目与增减挂钩项目相结合，在农村土地整治的过程中，对于需要复垦为耕地的项目区进行挂钩指标的申请，以便于有关部门对其进行统一管理，并收纳到指标库当中。

基于此，使得城乡建设用地项目区的规划工作更加符合实际的要求，有利于有关部门对城乡建设用地项目区进行更加合理的布局，提高了经济可行性。除此之外，根据挂钩指标的类型来开展项目管理工作，加强了城乡建设用地项目区规划的科学性，为安置工作提供了鞥股东的保障，充分发挥了挂钩指标的有效性，并且建立了更加系统化的审批工作环节。

2.4 创新增减挂钩模式

为了更好地推动我国城乡建设用地增减挂钩政策的发展，还需要不断创新增减挂钩政策模式，比如说，地票交易的运行模式，是当前我国城乡建设用地规划工作中较为新兴的一种模式，通过落实地票交易模式，使得我国城乡建设用地增减挂钩政策发挥出了更多的有效作用。

首先，在获取地票交易权时，符合有关规定的土地权利人可以根据自身的实际需求，来向有关部门申请将土地复垦为耕地，当所申请的土地达到了相应的规模时，就可以将这些土地整理成为地票项目，来对申请的土地权利人和土地情况进行审核，选择合适的土地进行复垦工作，进而对申请成功的土地权利人发放地票凭证。其次，在对地票指标进行交易时，依旧需要持有地票凭证的土地权利人向有关部门递交申请，等到申请人数达到相对应的规模时，有关部门需要选择合适的场所作为地票交易的地点，进而组织地票交易活动有序地开展。此时，地票交易所需要将地票进行打包，并定期组织公开拍卖，出价最高者获得地票指标。在地票交易结束之后，所获的交易款可以作为城乡建设用地复垦的成本费用，以及有关的管理成本和融资成本，当复垦工作完成之后，所剩结余交易款可以用作土地权利人的补偿款项。最后，获得地票指标的土地权利人需要在城乡建设用地的规划区域内进行选择和留用，然后再按照有关部门的征收土地流程将土地进行拍卖、招标或是出让，土地权利人在征收土地的过程中获得最终获取权才能够完全的获得地票指标，如果地票指标的土地权利人没有在征收土地的过程中获得最终获取权，该土地将会被有关部门进行原价回收。通常情况下，地票指标的落地价格，可以作为建新区的耕地开垦费和使用费用。

基于此，通过创新我国城乡建设用地增减挂钩政策的模式，让城乡建设规划工作有了更多的途径，大大提高了城乡建设整个的实效性，使其能够进一步满足当前城乡建设用地需求[4]。

3 结论

综上所述，通过自发开展、政策引导、试点推行等阶段，使得我国城乡建设用地增减挂钩政策变得更加规范和成熟，为了更好地规划我国城乡建设土地布局，应在当前基础上加强指标分类的准确性，同时细化项目区管理，并且确保审批程序的完整性和系统性，来不断创新城乡建设用地增减挂钩政策的落实模式。