农村公共产品供给结构的三重困境及其现实进路

西北大学经济管理学院 南京晓庄学院 夏午宁

公共产品是直接或间接推动经济发展和社会进步的重要动力系统，其作为一个历史概念并非伴随市场而产生，更非市场失灵的产物。生产力的提高必然会带来生产关系的变化及必要的社会改革。从建国初期的土改运动到农业生产合作社，从人民公社制到家庭联产承包制，从社会主义新农村建设到乡村振兴战略，我国农村公共产品供给历经的诱致性制度变迁和强制性制度变迁，有其自身的宏微观政治经济逻辑。在优先发展农业农村、全面推进乡村振兴的历史新阶段，我国农村公共产品供给仍然不同程度地存在着数量不足、结构失衡和效率低下问题，同样面临着结供给侧构性改革的重任和挑战。

1 农村公共产品供给结构的内涵与特征

一般而言，“结构”是作为一个整体的各组成部分彼此间的搭配、排序以及由这种搭配和排序结合而形成的态势，既包含质的规定性又包含量的规定性，是稳定性和动态性的统一。基于历史唯物主义方法论和对社会总产品必要“扣除”这一逻辑起点，农村公共产品是社会总产品中用于满足农村社会存在和社会发展的共同利益需要的部分，其供给是由“供给什么、由谁供给、怎么供给”所组成的多层次多类别的供给体系。因此，农村公共产品供给结构是多元化供给主体、多样化供给方式、多层次多类别产品之间的组合、不同组合方式所形成的供给效能状态以及这种效能状态的变化对农村经济社会发展所产生的作用和影响，具体包括供给内容结构、主体结构、方式结构、区域结构及其相互作用关系。

农村公共产品供给结构的特征主要表现但不限于以下几个方面：（1）多层次交叉性。农村公共产品供给问题的实质是由谁来高质量地满足农村经济社会发展的共同需要，相应的供给结构也就成了由供给主体、供给方式和供给内容所组成的多层次有机体，且不同层面结构之间相互交叉、对立统一。（2）与农村经济社会发展的适应性。农村公共产品供给主体、供给边界的划分并无绝对标准，而是要与农村经济社会发展水平、文化传统及国家战略、政府政策相适应。（3）兼具稳定性和动态性。社会性、公益性、共享性等一般抽象属性，决定了一定时期、一定区域内的农村公共产品供给结构不会发生巨大变化而相对稳定；农村公共产品的具体内容以及与之相适应的供给主体、供给方式会随着社会生产力的发展而变化，供给结构又体现出动态性而处于不断运动和变化之中。（4）地区差异性。我国农村地域广泛，各地农业生产资源禀赋和三次产业融合发展状况不同，农户分化程度、乡村人口结构和文化传统存在差异，无论基于何种分类标准，各地区对公共产品现实需求都体现出多元化动态性特征，供给结构地区差异明显。

2 农村公共产品供给结构面临的三重困境

现阶段，农村公共产品供给无论是在质量上还是在数量上均无法实现对农村居民生产生活公共需求的全面保障，农民对生产性公共产品的满意度评价总体高于民生性公共产品，根据国家整体发展的大政方针来决定公共产品数量和结构的供给与广大农民的实际诉求之间存在不对称性。农村公共产品供给结构面临着供给内容结构失衡、供给主体协同乏力、供给方式创新不足的三重困境。

2.1 供给内容结构失衡困境

农村公共产品供给的内容理应根据现代农业生产经营、乡村建设、农民生活的实际需要加以动态调整。然而，供给不契合实际需求、不适应需求变化、供需错配现象时有发生，农村公共产品供给存在内容上的结构性失衡困境。如：在农村公共文化服务供给领域，不少村庄或社区的农家书屋所购买配置的书籍刊物不符合农民群众口味，数字化水平不高，书屋冷清、利用率低甚至“闲置”；在农村中小学教育领域，一些地区响应“优化资源配置，提高教育质量”的政策要求，但在撤点并校过程中缺乏必要的配套措施，办学条件未得到实质性改善，也因交通费、寄宿费等加重了农村家庭经济负担。此外，各级部门作为起主导作用的供给主体在决策时也因“理性经济人”而“重有形轻无形”“重短期轻长期”，造成“政绩型”公共产品供给过剩而农民实际所需的公共产品供给不足，如一些地方农业基础设施低效重复建设甚至“烂尾”集中有限财力资源打造“样本村”“示范基地”而现代农业科技推广和市场信息服务滞后。

2.2 供给主体协同乏力困境

纵观供给制度变迁，农村公共产品供给主体已涉及各层级政府（部门）、市场（企业）、村庄或社区集体组织、社会组织、乡村精英、农民及农民组织。参与供给的多元主体自身的固有缺陷，使得任何单一供给主体都无法对当前农村公共产品做出整体性回应，多元主体协同必要性凸显。但是，受利益关系的影响和利益协调能力的制约，参与供给各主体彼此之间的协同乏力。政府“自上而下”供给决策、部门“本位主义”、相对忽视公共需求以及财权事权不对等、财力有限等综合作用，导致农村公共产品供给中出现条块分割、权力寻租，造成资源浪费成本增加，绝对不足与相对过剩并存。农民要素禀赋偏低、与村庄或村集体关联度日渐式微以及经济理性，导致农民自主供给困境重重。农村市场经济体制不健全、第三部门发展相对滞后，市场主体、第三部门供给有限。

2.3 供给方式创新不足困境

已有的农村公共产品供给方式包括政府直接供给、政府购买与私人供给相结合、政府补贴与私人投资相结合、俱乐部方式供给、志愿供给等，供给实践具体涉及公共产品需求表达、供给决策以及融资、生产、绩效评估、监督问责等不同阶段和不同环节。现阶段，根据农村公共产品的具体特性灵活选择和创新相应的供给方式显得不足。如：有的地方部门借机财力有限、市场化改革而“甩包袱”，有的地方部门则通过举办实体企业，限制了社会资本进入具体农村公共产品生产领域；针对农村农民发家致富所需软件条件类公共产品供给，基层政府和私人投资混合供给因产权、收费问题存在模式创新掣肘。供给方式灵活选择和创新不足集中体现在各类准公共产品供给上，如在乡村水利灌溉、村庄道路建设、农业技术推广、医疗、养老、文化服务等方面，政府间接供给的方式还比较单一，使用者付费和内部市场等市场化供给方式动力不足，人口老龄化、农村空心化状态加重了“等、靠、要”思想。

3 农村公共产品供给结构优化的现实进路

作为党中央和国务院适应和引领经济发展新常态做出的重大创新，供给侧结构性改革自提出以来一直是学界和各部门研究、推进全面深化改革的核心命题。上述供给内容结构失衡、供给主体协同乏力、供给方式创新不足这三重困境的背后有其深刻的政治经济逻辑。现实困境的消解要在“供给什么、由谁供给、怎么供给”系统框架下，坚持以供给侧结构性改革为主线，通过完善供给决策机制、激励约束机制、分层分类供给体系，做好提升供求匹配度、增强多元主体协同力、灵活运用多样化供给方式。

3.1 供给内容结构优化：以科学的供给决策提升产品供求匹配度

农村公共产品供给的初始环节在于精准获取农村公共产品的需求内容和需求数量偏好。因此，要健全和完善“自上而下”与“自下而上”相结合的供给决策机制以提升农村公共产品供求匹配度。一方面，在需求表达上农民不再被视为完全被动的接受者、消费者，而是能够直接主动地向基层政府或通过乡村精英、村两委、专业合作社、社会组织等间接地向基层政府表达自身的真实需求，从而克服和避免后期供求结构失衡和资源浪费；另一方面，在需求回应上应遵循“搭建信息收集平台→决策会议→拟定供给目标→方案设计与选择”程序，强化农村公共产品供给优先序和满意度调查研究，防止官僚主义、形式主义、脱离广大农村社会公众参与而单纯依靠各级先关部门指令和决策。

3.2 供给主体结构优化：以有效的激励约束增强多元主体协同力

针对农村公共产品供给多元参与主体协同乏力困境，要在统筹整体目的公共性和个体利益契合性的基础上，形成有效的激励约束机制增强多元主体协同力，发挥多元参与主体协同供给效用。一方面以“供给主体数量扩大和活力增强”为基础，降低准入门槛，试图充分体现多元主体的积极参与和共同推动，以契合“人民的主体性”；另一方面在强调农村公共产品社会属性、公共利益共享属性的同时寻求多元参与主体之间的利益协调和利益均衡，以契合“发展成果的共享性”。要进一步发挥社会主义民主政治优势，转变政府职能，通过完善工作人员政绩考核指标体系及推进政府机构改革为多元主体协同供给提供良好政治生态；进一步完善以“三治融合”为核心的现代化乡村治理体系，统筹利用乡村治理资源，发挥群体认同感、宗族观念、非正式权威等因素的积极效应，提高乡村社会资本水平促进农村公共产品多元供给主体之间集体行动的达成；进一步运用信息技术构建信息共享平台，化解农村公共产品多元供给主体之间的矛盾冲突，提高彼此间的互动频率并建立稳固关系。

3.3 供给方式结构优化：以内容的分层分类提升供给方式适应性

在激发多元主体参与供给积极性、增强多元参与主体协同力的基础上，农村公共产品供给方式结构优化要以农村公共产品内容的分层分类、动态变化为基础灵活运行和创新具体供给方式，理清公共产品供给职能和生产职能在性质上的差异，提升供给方式的适应性。针对农村社会大量准公共产品，要充分认识到政府直接供给与生产并不具有比较优势，生产职能由各类非政府组织承担则会带来专业化经济；要不断丰富和扩展政府间接供给的渠道和方式。在脱贫攻坚后时代，伴随着政府扶持政策的整合，农村商品要素市场的健全，市场主体、农户内在活力的激活，部门之间的藩篱以及政府供给与非政府供给之间的边界被打破，要进一步根据各供给主体特性及其适宜的供给领域，完善包含准入、竞争、合作的综合治理机制，促进供给要素资源自由流动，在分层分类供给体系下不断创新使用者收费、内部市场、民间组织、公益捐赠、政府与社会资本合作（Public-Private Partnership）等农村公共产品供给方式。

4 结语

解决好“三农问题”始终是全党工作的重中之重。农村公共产品高质量供给对解决“三农问题”至关重要，深化农村公共产品供给侧结构性改革是增强农村内生发展动力、实现乡村振兴的关键举措。在全面建成小康社会、迈向第二个百年奋斗目标的新征程中，消解现阶段农村公共产品供给内容结构失衡、供给主体协同乏力、供给方式创新不足这三重结构性困境，要坚持以供给侧结构性改革为主线，通过完善供给决策机制、激励约束机制、分层分类供给体系，提升农村公共产品供求匹配度，增强多元参与主体协同力，灵活运用多样化供给方式。