以分类原则确定生态补偿标准

靳乐山

《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》对不同类型的生态保护补偿制定了相应的补偿标准确定原则，以生态保护成本为主要依据的要素分类补偿符合我国的发展阶段，以受益者付费为原则的市场化生态保护补偿为补偿的升级提供了方向

2021年9月中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》（以下简称《意见》）指出，要加快健全有效市场和有为政府更好结合、分类补偿与综合补偿统筹兼顾、纵向补偿与横向补偿协调推进、强化激励与硬化约束协同发力的生态保护补偿制度，为我国生态保护补偿制度改革提出了战略框架，为生态补偿中如何补、补多少等基本问题定了基调。

占我国国土面积53%以上的国家重点生态功能区，承担着水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等重要生态功能，在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高生态产品供给能力。这些因保护生态环境而发展受限制的地区和利益相关方，应该得到生态补偿，也是国家主体功能区规划政策和生态保护红线政策所要求的。在这一共识下，生态补偿应该能够顺利开展。但是，多年来在实践中生态补偿机制建立仍负重前行，举步维艰。其中的关键问题是生态补偿标准如何确定。

补偿多少才是合适的标准？接受补偿的一方往往认为补偿标准太低，而提供补偿的一方则认为补偿标准太高难以承受。如何制定合理补偿标准，是生态补偿研究中的重要问题，也引发积极讨论。有观点认为，生态补偿的标准，应该以提供的生态系统服务的价值来衡量，保护生态环境的一方因保护行为而产生了多大价值的生态系统服务（或者环境价值），享受生态系统服务的一方就应该补偿该价值给对方。基于此，有学者建议核算不同地区的生态系统生产总值或称生态产品生产总值（GEP），来作为区域间生态补偿的依据。

也有观点认为，生态补偿是对生态保护地区发展机会受限的一种补偿，经济学上被称为对保护环境的机会成本的补偿。以此制定的生态补偿标准，就是以丧失的发展收益即机会成本为限。

还有观点认为，生态补偿标准是由补偿方和受偿方协商博弈的结果，不是技术核算出来的，也不可能通过标准的公式计算出来。博弈的结果取决于很多因素，包括补偿方的支付能力、受偿方讨价还价的能力、政治经济环境等。所以，同样是一亩生态公益林，四川云南等很多地方执行的是国家的补偿标准即17元/亩/年，但是北京市将本地生态公益林的补偿标准提高到70元/亩/年，苏州市将本地的生态公益林的补偿标准提高到250元/亩/年。

生态补偿标准的制定，应该是因类而异的，对不同类型的生态补偿，有不同的生态补偿标准制定原则。同时，生态补偿标准应该是变化的，因时因地而异的。2021年4月中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》把生态产品价值实现的市场化机制、生态补偿机制和生态环境损害赔偿机制并列为生态产品价值实现的三个主要途径和机制。同时，《意见》把市场化生态保护补偿与基于政府财政转移支付的要素分类补偿和区域综合补偿并列为生态保护补偿的三种主要类型。

就《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》提及的生态环境损害赔偿、生态保护补偿、市场化生态产品价值实现三者而言，我们认为，生态环境损害赔偿的标准，应该基于生态环境损害损失，是属于最低的损失成本（损害费用）范畴。生态保护补偿的标准，应该是对生态环境的保护者因保护生态环境而丧失的发展机会的补偿，是属于机会成本的范畴。市场化生态产品价值实现中的生态产品价格，应该反映生态产品的供求关系，当生态产品需求增加或供给减少时，生态产品价格将升高，是属于市场交易范畴。从生态环境损害赔偿，到生态保护补偿，再到市场化生态产品价值实现，是从赔偿到补偿，再到交易的不同阶段。

一旦生态环境遭到严重破坏，最低要求是追究破坏者的责任，要求其赔偿。当社会经济发展到一定阶段，人们不满足于事后对生态环境破坏者的赔偿追责，而希望事先预防生态环境破坏，保护好生态环境，这就需要对生态环境保护者给予激励，以弥补其因生态环境保护而丧失的发展机会，这就是生态补偿。生态补偿的核心要义是通过补偿生态环境保护者因保护活动而引致的机会成本，从而避免生态环境破坏，维护良好的生态环境。在生态补偿阶段，补偿的最低原则是使生态环境保护者的经济状况不因生态环境保护而变坏。到了市场化生态产品价值实现阶段，生态环境保护者所提供的生态产品，可以通过市场机制卖出高于其成本的价格，从而使生态产品的价值得以最大程度的实现。生态环境损害赔偿仅限于赔偿损失和直接费用，生态补偿把补偿扩展到机会成本，市场化生态产品价值实现把交易结果提高到市场价格水平，而均衡的市场价格必然是高于机会成本的。

就《意见》提及的市场化生态保护补偿、基于政府财政转移支付的要素分类补偿和区域综合补偿三者而言，市场化生态保护补偿本质上等同于市场化生态产品价值实现，因为生态保护旨在提供生态产品，生态保护补偿就是对生态保护提供的生态产品的付费。《意见》提出“按照受益者付费的原则”推进市场化生态保护补偿机制，实际上是在认可按照市场交易原则来推进市场化生态保护补偿。关于基于政府财政转移支付的以生态环境要素为实施对象的分类补偿，《意见》明确提出建立“以生态保护成本为主要依据的分类补偿制度”。这将我国的生态保护补偿与国际上的“环境服务付费”（PES）区别开来。国际上的环境服务付费强调市场交易属性，更接近于我国的市场化生态产品价值实现或市场化生态保护补偿机制。

以生态保护成本为主要依据的要素分类补偿，更适应我国目前的社会经济发展阶段。随着经济社会发展，当有些地区达到较高发展阶段，而另一些地区仍处于中低发展阶段的时候，较高发展阶段地区对生态环境服务的需求快速增加，中低发展阶段地区经济发展的愿望高涨，这时生态补偿成为既满足一些地区生态环境服务需求，又满足另一些地区经济发展需求的政策手段，通过生态补偿既保护了生态环境，又促进了落后地区发展，调节了区域发展不平衡。中国生态补偿是以保护的机会成本为限的，这是由经济社会发展阶段所决定的。在这一发展阶段，超出机会成本的补偿，就会超出大部分地区的经济能力。

总之，《意见》对不同类型的生态保护补偿制定了相应的补偿标准确定原则，以生态保护成本为主要依据的要素分类补偿符合我国的发展阶段，以受益者付费为原则的市场化生态保护补偿为补偿的升级提供了方向。